CC BY
212
Безлепкин М. Н. 2
Территориальные экономические зоны |
как новый механизм управления §
пространственным развитием Санкт-Петербурга х
Безлепкин Максим Николаевич <
ООО «БАЛТ-АУДИТ-ЭКСПЕРТ» (Санкт-Петербург) 5
Старший специалист направления управленческого консультирования Кандидат социологических наук [email protected]
РЕФЕРАТ
В статье разбираются основные проблемы и дисбалансы пространственного развития Санкт-Петербурга и его агломерации, обосновывается необходимость перехода к новой полицентрической модели развития. Формулируется новый подход к пространственному развитию города на основе деления Санкт-Петербурга на территориальные экономические зоны в целях обеспечения сбалансированного развития территорий и устранения дисбалансов.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Санкт-Петербург, пространственное развитие, территории, дисбаланс, агломерация, территориальная экономическая зона, полицентризм
Bezlepkin M. N.
Territorial Economic Zones es а New Mechanism Managing Spatial Development о! Saint-Petersburg
Bezlepkin Maxim Nikolaevich
LLC «BALT-AUDIT-EXPERT» (Saint-Petersburg, Russian Federation) Senior specialist, direction of management consulting PhD in Sociology [email protected]
ABSTRACT
The article describes the main problems and imbalances in the spatial development of St. Petersburg and its metropolitan area, the necessity of transition to a new model of polycentric development. Describes a new approach to spatial development of the city, it is the partition plan of St. Petersburg on territorial economic zones to ensure a balanced development of territories and eliminate imbalances.
KEYWORDS
Saint-Petersburg, spatial development, territory, imbalance, agglomeration, territorial economic zone, polycentricity
В последние годы применение пространственно-территориального планирования в решении стратегических проблем развития все чаще привлекает внимание как научного сообщества, так и управленцев-практиков. Их решение напрямую связано с проблемой повышения качества жизни населения и является приоритетным в развитии регионов России. В системе долгосрочного стратегического планирования Санкт-Петербурга вопрос пространственно-территориального планирования также выделен в числе приоритетных.
Концепции и стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга, разработанные и принятые в предшествующие периоды, не давали полноценного ответа о путях пространственного развития города, т. е. предполагалось, что все
2 территории развиваются одинаково и ресурсы размещены равномерно. Однако ^ проведенный анализ реального положения дел в городе показал, что это далеко о не так. Существуют дисбалансы в развитии отдельных территорий, а районы го-о рода имеют неодинаковый уровень социально-экономического развития и обе-го спеченности ресурсами. Кроме того, имеют место диспропорции в развитии раз-х личных отраслей экономики и социальной сферы внутри районов города.
Полученные в ходе обследования результаты укрупненно можно представить < следующим образом.
т 1. Районы Санкт-Петербурга характеризуются различной плотностью населения. Если плотность населения в Василеостровском, Адмиралтейском, Фрунзенском, Центральном и Калининском районах превышает 10 000 человек на км2, то в Курортном и Пушкинском районах — менее 1000 человек на км2. В то же время наибольшее количество рабочих мест сосредоточено в Центральном, Адмиралтейском, Московском, Петроградском и Выборгском районах. На 25% территории города расположены более 50% рабочих мест крупных и средних организаций. Наиболее населенные районы — Приморский, Красногвардейский, Калининский, Красносельский, Невский — в наименьшей степени обеспечены рабочими местами: на 2,2 млн жителей этих районов приходится около 700 000 рабочих мест. Диспропорции в размещении мест приложения труда и расселении работников приводят к появлению значительных пассажирских и транспортных потоков «центр— периферия» — ежедневных маятниковых миграционных потоков.
2. Значительная часть индустрии отдыха и развлечений (театры, музеи, концертные залы с мировой славой) сосредоточена в историческом центре города. Периферийные районы Санкт-Петербурга недостаточно обеспечены библиотеками, культурно-досуговыми учреждениями, учреждениями дошкольного образования и дополнительного образования детей, а также театрами и концертными залами. Культурные предложения для жителей удаленных районов Санкт-Петербурга ограничены, в ряде случаев отсутствуют культурные объекты шаговой доступности из-за неразвитости инфраструктуры, редки культурно-досуговые мероприятия с участием популярных исполнителей и звезд, ограничены культурные предложения для детей и молодежи.
3. Одновременное совмещение культурно-развлекательной, образовательной, туристической, деловой, торговой и коммуникационной функций в центре города приводит к значительной его перегруженности.
4. В Санкт-Петербурге не сформирован полноценный центральный деловой район, что характерно для всех современных мегаполисов. Это создает сложности с принятием городом офисов глобальных компаний (как головных, так и региональных штаб-квартир), не способствует росту сложных деловых услуг, формированию и развитию специалистов мирового класса с современными квалификациями.
5. Территории новой застройки «растягивают» город и связанную с ним инженерную и транспортную инфраструктуру. В ряде районов резерв мощности по отдельным видам энергетических ресурсов либо отсутствует, либо будет исчерпан в ближайшее время, что обусловлено или недостаточной мощностью источников (центров питания), или отсутствием магистральных и распределительных сетей, необходимых для подачи мощностей в районы перспективной жилой, общественно-деловой и промышленной застройки. Город рискует в перспективе стать более расточительным и дорогим для любой масштабной деятельности, чем его основные глобальные конкуренты.
6. Одной из серьезных проблем Санкт-Петербурга является низкая транспортная связность и доступность его различных частей, что приводит к транспортной перегрузке практически по всей территории и росту времени, затрачиваемому горожанами на перемещение по городу. Средняя продолжительность поездок с трудовы-
ми целями в Петербурге составляет около 56 минут при рекомендуемом уровне 2 стандартов проживания не более 40-45 минут. Наблюдается дефицит мостовых | переходов, в частности, на Большой Неве, Малой Неве и Большой Невке, что так- о же существенно сказывается на транспортной доступности и росте времени на о перемещение горожан по городу. го
7. Активная жилая застройка на периферии города, строительство новых обще- х ственно-деловых объектов в центральном деловом районе и на его периферии при- н-вели к существенному изменению структуры землепользования. Зафиксировано пре- «с вышение объемов жилищного строительства относительно предусмотренных Гене- т ральным планом: в районах Северного планировочного направления (Выборгский, Калининский, Красногвардейский) в 2,4-3,7 раза, в Московском районе — в 3,2 раза,
в Красносельском — в 1,5 раза, в Невском районе — в 2,2 раза, в Приморском районе — в 1,7 раза, во Фрунзенском — в 2,4 раза. Это привело к существенному росту доли земель, занятых жилой и общественно-деловой застройкой (рост более 50%), их площадь к 2012 г. увеличилась с 15,1 до 22,5% площади городской территории по сравнению с 2005 г. Также за период 2005-2012 гг. возросли доли земель общего пользования до 11,5% всех городских территорий (рост 30%), земель транспорта, связи, инженерных коммуникаций (рост 5%). Изменение структуры использования земель произошло в 2005-2012 гг. за счет сокращения земель особо охраняемых территорий, земель лесов (сокращение на 30%), земель сельскохозяйственного использования (сокращение на 27%), земель под объектами иного специального назначения, военными и иными режимными объектами (сокращение на 45%). В то же время значительно выросла доля земель, находящихся в частной собственности, не вовлеченных в градостроительную или иную деятельность, их площадь выросла в 2,7 раза, достигнув к 2012 г. 9,6% от всех территорий города.
8. Еще одним источником дисбалансов явился кризис модели экстенсивного развития Санкт-Петербурга и прилегающих территорий Ленинградской области, сказавшийся на истощении земельных, кадровых и инвестиционных ресурсов агломерации.
Если взглянуть на развитие Санкт-Петербургской агломерации в минувшие 20 лет, то оно характеризовалось динамичными процессами, связанными с усилением главенствующей роли Санкт-Петербурга как центра управления, изменениями в системе расселения в пределах агломерации, активизацией роли ее периферийной зоны, перемещением ряда функций ядра агломерации (потребления, развлечения, производства) на периферию — в «спальные» районы и города-спутники. Для текущего этапа развития городской агломерации характерен рост спроса на землю и инженерную инфраструктуру, проекты комплексного освоения территорий. Имеет место и тенденция стихийного экстенсивного развития города в сторону области и порождаемых этим процессом маятниковой миграции и роста транзак-ционных издержек. Разделенные виртуальными, но по факту труднопреодолимыми административными границами два соседних региона, образующих территорию агломерации, накопили за последние два десятилетия утверждения рыночной экономики большой объем диспропорций в развитии территорий и их ресурсов. К числу наиболее проблемных относятся дисбалансы в части соотношения числа жителей и рабочих мест (в среднем около 2,5-3 жителей на одно замещенное рабочее место с тенденцией к росту), низкая транспортная доступность мест приложения труда (более 70 минут), недостаток инженерной и социальной инфраструктуры для обеспечения развития экономики и комфортного проживания. Выявленные диспропорции в развитии территорий Санкт-Петербурга и отмеченные выше трансформации показывают, что возможности дальнейшего использования моноцентрической модели развития города для роста качества жизни населения и развития экономики исчерпаны.
2 На основании выявленных диспропорций в ресурсной обеспеченности террито-^ рий Санкт-Петербурга, препятствующих равномерному и устойчивому развитию о города, и исчерпанности возможностей экстенсивного развития моноцентрической о агломерации представляется необходимым выделить ряд предпосылок, обосновы-го вающих необходимость перехода к новой политике пространственно-территори-х ального планирования развития Санкт-Петербурга.
К числу таких предпосылок следует отнести: < • во-первых, неэффективность и исчерпанность возможностей экстенсивного раз-га вития Санкт-Петербурга, осуществляемого за счет стихийного освоения территорий периферии города и приграничных районов Ленинградской области;
• во-вторых, необходимость обеспечения вновь застраиваемых и реконструируемых территорий города инженерной, транспортной и социальной инфраструкту-рой1;
• в-третьих, дефицит подготовленных и оформленных земельных участков для инвестиционных целей вследствие отсутствия полноценного земельного рынка;
• в-четвертых, неравномерность предложения земли под застройку по районам города и прилегающим районам области, возникающие при этом проблемы межевания (появление недоступных для развития города участков);
• в-пятых, избыточное регулирование при отсутствии ясной стратегии пространственного развития [1];
• в-шестых, отсутствие координации планов развития Санкт-Петербургской агломерации между городом и областью, а также территориального звена в системе управления развитием города;
• в-седьмых, превалирование частных краткосрочных коммерческих интересов при развитии территорий над долгосрочными общественными интересами (интересами развития Санкт-Петербурга на долгосрочную перспективу);
• в-восьмых, потребность в диверсификации нормативно-правового регулирования развития различных территорий Санкт-Петербурга;
• в-девятых, концентрация деловой активности в центральных районах, растущая маятниковая миграция населения периферийных районов, а также несоразмерный человеку ареал жизнедеятельности;
• в-десятых, отсутствие архитектурной и градостроительной идентичности для большого числа территорий Санкт-Петербурга, за исключением исторического центра города, низкое качество контроля за вносимыми изменениями в Генеральный план и Правила землепользования и застройки под частные проекты и проблемы;
наконец, в-одиннадцатых, замедление экономического роста и роста качества жизни населения.
Стратегическим направлением пространственного развития Санкт-Петербурга и приграничных районов Ленинградской области уже в ближайшие годы должен стать переход от стихийного, феноменологического подхода к долгосрочному управляемому развитию агломерации на основе принципов полицентризма. При этом под полицентрической моделью понимается управляемое и скоординированное развитие за пределами центрального делового района системы подцентров и горизонтальных кооперационных экономических связей между ними, подкрепляемых развитой транспортной и информационно-телекоммуникационной инфраструктурой.
1 По состоянию на 2012 г. городские обязательства по обеспечению развития инфраструктуры должны были быть обеспечены на более чем 100 проектах комплексного освоения территорий, распыленных по всем территориям города бессистемно. Имеют место быть неучтенные потребности в финансовых и производственных ресурсах на развитие инфраструктуры территорий.
Точками роста в новой модели пространственного развития могут стать как су- 2 ществующие города-спутники, расположенные в зоне так называемого реального | города в 10-15 км от КАД (например, Колпино, Пушкин, Красное Село, Всеволожск, о Кудрово и др.), так и формирование новых крупных агломерационных подцентров о на периферии Санкт-Петербургской агломерации (г. Южный, г. Гатчина и др.). т
Решать проблемы пространственного развития Санкт-Петербурга и его агломе- х рации предполагается с использованием нового подхода к управлению развитием н территорий путем выделения территориально-экономических зон (ТЭЗ). В пределах «с ТЭЗ предполагается обеспечить сбалансированное соотношение мест приложения т труда и мест проживания, добиться высокой транспортной доступности объектов, связанных с жизнедеятельностью человека и экономикой, точнее сбалансировать потребности и мощности инженерной инфраструктуры, что позволит рационально решить двуединую задачу повышения качества жизни населения и повышения эффективности использования городских территорий.
В предлагаемом подходе за основу деления взят ареал жизнедеятельности человека. Основой для этого является то, что горожанин не пользуется всем мегаполисом одновременно и в равной мере его активность ограничена некой территорией, внутри которой он живет, работает, восстанавливает свою работоспособность. Чтобы жизнь была комфортной, на этой территории должны находиться высокоэффективные места приложения труда, качественное жилье, объекты торговли, досуга, здравоохранения, образования и др. ТЭЗ — это часть территории города, ограниченная пределами ареала жизнедеятельности основной массы населяющих ее людей.
С точки зрения агломерационного подхода к развитию города ТЭЗ являются частью субагломераций, образующих на территории Санкт-Петербурга территориальные единицы со специфическими специализациями экономической деятельности, различным балансом ресурсов и приоритетами развития и отделенных друг от друга естественными (реки) и искусственными (каналы, железные дороги, КАД и др.) границами, существующими и формирующимися на территории подцентра-ми агломерации (города-спутники и другие образования).
Формирование ТЭЗ с точки зрения системы управления развитием Санкт-Петербурга является следствием отсутствия на межрайонном уровне специальных территориальных органов в Санкт-Петербурге, определяющих идеологию развития отдельных, обладающих специфическими чертами городских территорий, в масштабе большем, нежели отдельный административный район и меньшем, чем Санкт-Петербург. Внедрение ТЭЗ в систему управления городским развитием является одновременно и целью, где ТЭЗ видится как новая модель полицентрического пространственного развития Санкт-Петербурга; и средством, поскольку ТЭЗ выступает как инструмент достижения сбалансированного развития территорий Санкт-Петербурга.
Учитывая значительный пространственный масштаб и повышенную сложность проблемы формирования ТЭЗ, ее решение целесообразно осуществлять поэтапно. Целями пространственного развития Санкт-Петербурга первого этапа (на период 2014-2020 гг.) должны стать:
• устранение диспропорций социально-экономического развития территорий Санкт-Петербурга;
• повышение эффективности взаимодействия Санкт-Петербурга и Ленобласти по развитию приграничных территорий;
• развитие приоритетных территорий (исторический центр Санкт-Петербурга, Южная ТЭЗ).
На втором этапе (период 2021-2030 гг.) целями пространственного развития Санкт-Петербурга являются:
• повышение экономической эффективности территорий Санкт-Петербурга;
2 • формирование градостроительной и архитектурной идентичности территорий ^ Санкт-Петербурга.
о Для того чтобы территориальная экономическая зона была привлекательной для о жизни населения и осуществления диверсифицированной экономической деятель-го ности, она должна обладать следующими элементами: наличием существующих и х потенциальных точек роста экономики и социальной сферы; достаточной численностью н- населения в зонах, прилегающих к точкам роста; наличием ресурсов территориаль-< ного развития (земельные, кадровые, энергетические, природные и др.); соотноше-т нием количества занятых в экономике ТЭЗ к числу проживающих, достаточным для экономического роста; наличием экономической связности субъектов экономики на территориях города; наличием возможностей для осуществления балансировки ресурсов территориального развития и точек роста территорий; наличием естественных, искусственных и административных границ по периметру ТЭЗ.
На основе нового подхода к пространственному развитию города на территории Санкт-Петербурга были исследованы существующие и перспективные точки экономического роста, был определен потенциал создания новых, в том числе высокотехнологичных, рабочих мест, проанализированы районы интенсивного жилищного строительства и потенциальные площадки жилой застройки, рассмотрены перспективы развития социальной и транспортной инфраструктуры территорий, оценены их обеспеченность ресурсами, необходимыми для ведения бизнеса. Выполненный анализ позволил выделить территории, которые имеют перспективы стать полноценными территориальными экономическими зонами: Центральная, Московско-Невская, Юго-Западная, Северная, Ладожская и Южная (рисунок).
Часть территорий города не включена в состав ТЭЗ в связи с необходимостью учитывать требования по сохранению культурных и естественных ландшафтов (Пе-тродворцовый и Курортный районы), вследствие недостатка достаточной площади территорий внутри естественных границ для развития экономической деятельности, отсутствия сухопутных границ с другими территориями города (Кронштадтский район). Данные территории с учетом существующих административных и естественных границ были отнесены к числу экономических зон с особыми условиями.
Выделение территориальных экономических зон не накладывает каких-либо ограничений на свободы граждан. Жители самостоятельно принимают решения о совмещении своего ареала жизнедеятельности с территорией ТЭЗ. Выделенные ТЭЗ обладают специфическими направлениями деятельности, определяющими их специализацию в долгосрочном территориальном развитии Санкт-Петербурга и ключевые точки роста экономики и социальной сферы. Специфика направлений развития ТЭЗ определяется существующими предпосылками (проблемами) территориального развития и новыми вызовами, которые ставит перед городом система целей долгосрочного социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
В Северной территориальной экономической зоне следует сделать ставку на появление новых отраслей экономики в ОЭЗ «Новоорловская», а также на формирование здесь нового делового района вокруг Лахта-центра. Для Ладожской ТЭЗ планируется развитие промышленного пояса вдоль Невы, совместных инфраструктурных проектов с Ленинградской областью и строительства жилья. В Московско-Невской — освоение промышленного пояса вдоль Обводного канала и Невы, редевелопмент территорий «Измайловской перспективы». Южная ТЭЗ характеризуется развитием крупнейших городских гринфилд-проектов в жилом, промышленном и общественно-деловом строительстве. Для Юго-Западной — проекты, связанные с судостроением, Большим морским портом, развитием транспорта. Центральная зона является пилотной по реализации государственной программы реновации жилого фонда.
Часть территорий, образующих периферийные ТЭЗ, также включены в зоны экономического взаимодействия Санкт-Петербурга и Ленинградской области, посред-
ТЭЗ
1 — Центральная
2 — Московско-Невская
3 — Юго-Западная
4 — Северная
5 — Ладожская
6 — Южная
Экономические зоны с особыми условиями:
А — Курортная Б — Кронштадтская В — Петродворцовая
о <
Разграничение территории Санкт-Петербурга на территориальные экономические зоны и экономические зоны с особыми условиями
ством которых будут формироваться новые точки роста экономики, науки, развития жилищного строительства и общественно-деловой сферы. Среди них зона развития «Большая Ижора — Бронка — Пеники» с аванпортом Бронка и крупными логистическими объектами, зона с активно развивающейся производственной сферой в Аннино, соседствующая с аэрополисом близ Пулково и строящимся «Экспоцентром». Один из крупнейших проектов агломерации — город Южный с прилегающей промышленной и деловой зоной, организациями науки и инжиниринга, входящими в кластерный проект «Императорское кольцо», а также проекты жилой и общественно-деловой застройки в Кудрово и Всеволожске. Одним из локомотивов экономического роста и наиболее перспективной в Южной зоне являются направленная вдоль Московского шоссе комплексная зона развития, включающая крупнейший город-спутник Колпино с развитым высокотехнологичным промышленным потенциалом, новые жилые районы «Славянки» и доходящая до зоны активной инвестиционной деятельности в Тосно и района перспективной КАД-2.
Очевидно, что одновременно решить проблемы всех частей города и его агломерации не удастся. На наш взгляд, следует в первую очередь браться за то, что можно сделать быстрее, имеющимися ресурсами и с наибольшим социально-экономическим эффектом. Приоритеты при выборе ТЭЗ для осуществления первоочередных
g мероприятий обусловлены наличием и концентрацией инвестиционных ресурсов вокруг I крупных долгосрочных проектов, способных в наибольшей мере помочь нивелирова-о нию диспропорций социально-экономического развития территорий и катализировать о их развитие. В Санкт-Петербурге перечисленным критериям более всего отвечают m ТЭЗ Центральная и Южная. Для Центральной ТЭЗ характерны наибольший в Санкт-х Петербурге дисбаланс между числом занятых и населением, сложная ситуация с ка-н- чеством жилого фонда, перегруженностью дорог и экологией. Инвестиционные про-< екты, направленные на реновацию жилищного фонда исторического центра и вывод m на периферию города части общественно-деловых функций и промышленных предприятий, позволит обеспечить лучший баланс между занятыми и населением, облегчит транспортную, жилищную и экологическую ситуацию, позволит выровнять налоговые потенциалы территорий города. Для ТЭЗ Южная характерно большое число стратегических инвестиционных проектов в сфере высокотехнологичной промышленности, транспорта, жилищного строительства и общественно-делового строительства, формирующих новый образ делового, жилого и промышленного Петербурга. Скоординированная реализация этих инвестиционных проектов, в том числе по вопросам строительства коммунальной инфраструктуры, развития транспортно-коммуникацион-ных функций, социальной инфраструктуры, позволит создать новые качественные условия для развития всей южной территории Петербурга и его агломерации.
Выделение названных зон в качестве приоритетных не означает, что остальные не будут развиваться и лишь ожидают своей очереди. В них тоже будут реализо-вываться необходимые проекты. Но сроки формирования этих зон будут больше, чем в первом случае.
Важным аспектом становления и реализации идеи ТЭЗ является их связь с Генеральным планом города, Правилами землепользования и застройки, Региональными нормативами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга. По нашему мнению, ТЭЗ должны быть учтены в качестве планировочных районов Санкт-Петербурга, для которых могут быть определены особенности градостроительного проектирования и выделены рамки правил градоустройства (визуальная идентичность за счет всех элементов архитектурного облика и благоустройства) — это обеспечит решение задач создания архитектурной и градостроительной идентичности территорий Санкт-Петербурга.
В рамках разработки нового подхода к пространственному развитию города на основе деления Санкт-Петербурга на территориальные экономические зоны для каждой ТЭЗ следует разработать собственные мастер-планы (в рамках Генерального плана Санкт-Петербурга). В свою очередь органы управления ТЭЗ должны обладать возможностями по формированию и внесению предложений по совершенствованию градостроительных документов городского и территориального уровня в целях обеспечения единства идеологии развития ТЭЗ с соблюдением долгосрочных интересов общественности, бизнеса, властей всех уровней.
Литература
1. Лимонов Л. Э. Особенности и факторы пространственного развития агломерации в постсоветский период (на примере С.-Петербурга). 2011: [Электронный ресурс]. URL: http:// regconf.hse.ru/c715b04fa60979fd72b6c12444b43304a28b6494.doc.
References
1. Limonov L. E. Features and factors of spatial development of agglomeration during the PostSoviet period (on the example of St.-Petersburg) [Osobennosti i faktory prostranstvennogo razvitiya aglomeratsii v postsovetskii period (na primere S.-Peterburga)]. 2011: [Electronic resource]. URL: http://regconf.hse.ru/c715b04fa60979fd72b6c12444b43304a28b6494.doc.
