CC BY
64
ТЕОРИЯ КРАЙНОСТЕЙ В ДЕЙСТВИИ: ВНЕДРЕНИЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ЖКХ
А.Н. Ряховская,
заведующий кафедрой Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации
В статье предпринята попытка обоснования проявления в экономике России теории крайностей, при действии которой реализация комплекса мер, выполнение определенных функций осуществляется до точки невозврата, прохождение которой приводит к необратимым последствиям. Рассмотрено действие теории крайностей в ЖКХ, проанализирована целесообразность внедрения института саморегулирования в жилищной сфере.
Ключевые слова: теория крайностей, саморегулирование, государственное регулирование, жилищно-коммунальное хозяйство, товарищество собственников жилья, управляющая компания.
УДК 338.465; ББК 65.441
Исследования экономических процессов в России, анализ полученных результатов, достижений и явных неудач приводят к мысли о том, что основной причиной отрицательных последствий является постоянная, на протяжении десятилетий, реализация различных компаний: коллективизация, индустриализация, приватизация, реформирование и др. Причем, первые две из приведённых компаний ограничены во времени их реализации, другие, порожденные рыночными преобразованиями, следует классифицировать как пролонгированные, т.е. выходящие за временные рамки их проведения и продолжающие действовать в условиях дальнейшего развития экономических отношений и интеграции российской экономики в состав глобального мирового хозяйства. Их следует относить к разряду постоянно действующих, даже при отсутствии на протяжении многих лет реальных положительных результатов. Например, реформирование и приватизация, при которых изменяются объекты управления, охватывающие, в конечном итоге, все отрасли российской экономики, не привели к существенным положительным сдвигам, наоборот, они ускорили и углубили отрицательные тенденции.
В основе всех проводимых преобразований лежит принцип разрушения до основанья объекта реформирования, в том числе отраслей, предприятий, сфер государственного управления без реального представления масштабов последствий либо установления заведомо недостижимых, стратегически неэффективных целей, не решаемых проблем, ложно поставленных задач, что свидетельствует о действии теории крайностей.
Теория крайностей — это функция, удовлетворяющая определенным требованиями на границе (крае) области заданных условий.
В экономических процессах теория крайностей проявляется в реализации комплекса действий, системы мер, выполнении определенных функций до точки невозврата, прохождение которой приводит к необратимым последствиям.
При этом основным проявлением теории крайностей является разрушениедооснования всех значимых параметров объекта управления и построение нового, зачастую без заранее заданных либо стратегически неэффективных характеристик.
Но во всех случаях к наиболее пострадавшим относятся наименее защищенные субъекты экономических отношений, к которым в России, например, относится подавляющая часть населения. Например, в г. Москве к категории социально незащищенных относят не менее 80% населения [16].
В ряде случаев при достижении предельных, рубежных, отрицательных параметров выполняемых задач возможны попытки возврата к исходным позициям, что практически всегда обречено на неудачу либо требует несопоставимых затрат финансовых, трудовых и иных ресурсов общества.
Таким образом, имеют место признаки повторяемости одного и того же комплекса трансформационных изменений: формирование частного собственника земли в царской России, её огосударствление в постреволюционный период и возврат института частной собственности на землю в период становления рыночной экономики.
Приведенный пример также позволяет утверждать, что феномен теории крайностей в России имеет глубокие исто-
рические корни (см. упоминавшиеся ранее коллективизацию, индустриализацию, приватизацию и т.д.).
Рассмотрим действие теории крайностей в одной из важнейших отраслей хозяйствования, оказывающей социально-значимые, жизненно необходимые услуги в жилищно-коммунальном хозяйстве. Преобразования в этой сфере также имеют глубокие исторические корни — послереволюционные преобразования преимущественно частного жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в государственную собственность с последующим возвратом в исходные позиции в рамках проводимой реформы ЖКХ.
Основным негативным последствием проведенных первичных преобразований является полное уничтожение класса частных собственников и формирование нескольких поколений населения без навыков ответственности (в первую очередь материальной) за вновь приобретенное в ходе приватизации жилье.
При этом на первоначальном этапе действие (механизм реализации) теории крайностей проявилось в принятии закона о жилищной политике [1] и разработанной на его базе программы <Жилище> [5], Концепции реформы ЖКХ, которыми предусмотрено разрушение создаваемой на протяжении десятилетий системы и построение принципиально нового механизма функционирования ЖКХ на основе приватизации жилья, перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг и демонополизации деятельности в коммунальном хозяйстве.
С момента принятия указанных нормативных актов в основном без их предварительного всенародного обсуждения мы постоянно обосновывали недопустимость внедрения в коммунальном хозяйстве конкуренции, доказывали пагубность их реализации для находящегося в неудовлетворительном техническом состоянии ЖКХ России, показывали предстоящую реальность крайнего обнищания значительной части населения России из-за ожидаемого в результате их внедрения непомерного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги [8,
9, 10,11, 12, 13, 14]. Однако действительность превзошла даже самые дерзкие опасения: за период с 2001 по 2010 гг. тарифы за электроэнергию и газ выросли на 400%, за отопление — на 600%, за горячее и холодное водоснабжение — на 800 и 500% соответственно при росте инфляции на 115%а.
Повышение платы за услуги рассматриваемых предприятий было бы в какой-то степени оправданным при росте объемов нового строительства и капитального ремонта инженерной инфраструктуры ЖКХ, что позволило бы в перспективе снизить колоссальные потери воды и тепла в трубопроводных системах при их транспортировке, обеспечив ту самую энергоэффективность, о которой сегодня так много говорится, но не подкрепляется конкретными делами. В стране повсеместно ухудшается техническое состояние основных фондов ЖКХ, несмотря на то, что финансовые возможности для их замены и капитального ремонта должны быть обеспечены указанным ростом тарифов. При этом реалии зимы 2010-2011 г. свидетельствуют о том, что запас прочности коммунального хозяйства России приближается к нулевой отметке, за которой — техническая катастрофа, окончательное обнищание значительной части населения, со-
циальный взрыв. Степень удовлетворения жителей России качеством услуг ЖКХ характеризует то, что 80% всех обращений к властям и депутатам составляют жалобы на отказы и аварийность различных сфер отрасли [6]. Таковы результаты ^реформы- ЖКХ России, свидетельствующие о наличии множества просчетов, обусловленных массовым переносом иностранного опыта без учета российского менталитета и особенностей экономических процессов.
Свойства теории крайностей при определенных условиях и систематической реализации требуют дальнейших действий и развития по различным направлениям. Таким направлением на современном этапе развития экономики России стало упразднение важнейших функций государства и их делегирование институту саморегулирования в ЖКХ, который возник вследствие глобализации мировой экономики, как результат преобразований экономических систем различных государств.
Как уже отмечалось, в Российской Федерации одной из главных задач создания саморегулируемых организаций (СРО) является делегирование части государственных функций профессиональным сообществам с целью повышения их ответственности за деятельность своих членов, а также сокращения численности чиновников различных уровней власти.
Другой важной задачей является апробация и внедрение методов управления с целью развития инициативы граждан, их заинтересованности в сотрудничестве с органами власти.
Основное содержание механизма саморегулирования заключается в регламентации деятельности профессиональных сообществ (арбитражныхуправляющих, строителей, нотариусов, участников рынка ценных бумаг и др.) с отменой практически всех действующих ранее требований (ГОСТов, системы лицензирования и т.д.), в чем также проявляется действие теории крайностей. При этом в зарубежных странах все составляющие механизма функционирования отрасли либо вида деятельности сохраняются, и элементы саморегулирования применяются при реализации отдельных программ, например, в коммунальном хозяйстве. Также предусмотрен заявительный характер информирования организациями контролирующих органов о нарушениях в их деятельности с последующим их освобождением в качестве поощрения от ряда репрессивных мер и проверок.
Таким образом, одной из важнейших задач, решаемых программами саморегулирования в зарубежных странах, является совершенствование механизма взаимодействия субъектов рыночной экономики и контролирующих органов при реализации программ саморегулирования отдельных видов деятельности.
Исследование зарубежного опыта саморегулирования свидетельствует о том, что важнейшим условием эффективного функционирования рассматриваемого института является наличие зрелого демократического общества11, главная характеристика которого заключается в наличии населения с активной жизненной позицией в достаточной степени организованного для достижения своих целей, решения общегражданских задач.
Таким образом, успешность реализации функций саморегулирования в рассматриваемой сфере находится в прямой зависимости от качества народонаселения, его активности, развития демократии в обществе.
Именно наличие развитых институтов гражданского общества, эффективного диалога с государственными органами всех уровней власти является необходимым условием, основой успешного внедрения саморегулирования, а не наоборот — формирование СРО для развития инициативы граждан, как это получается в России.
С другой стороны, пассивность населения не может служить основанием для отказа от саморегулирования, т.к. российское общество, являясь частью мировой системы, обязано учитывать общемировые тенденции, внедрять новые формы взаимодействия власти и общества, используя зарубежный опыт, но с учетом российских реалий.
Естественно, российское общество понимает необходимость внедрения тех новаций в экономические взаимодействия внутри страны, которые помогают встроиться в глобальное мировое экономические пространство. Это означает, что внедрение института саморегулирования, как общемировая тенденция, неизбежно, а значит необходимо. При этом следует иметь ввиду, что в настоящее время российская экономика характеризуется
наличием институциональных асимметрий, обусловленных массовым переносом чужеродных институтов.
Таким образом, внедрение и становление нового для российской экономики института саморегулирования должно осуществляться поэтапно, с сохранением значительной регулирующей роли государства на начальной стадии и ее снижением по мере накопления опыта, формирования гражданского общества с активной жизненной позицией большинства его членов, повышения их ответственности за результаты своей деятельности, осознания необходимости отвечать, в том числе материально, за различные нарушения членов профессионального сообщества.
Особое значение при этом имеют проблемы наличия на рынке данного вида продукции (работ, услуг) достаточного количества добросовестных производителей, которые могут регулировать деятельность профессионального сообщества, вырабатывая соответствующие правила и стандарты. Только в этом случае имеются шансы для формирования эффективного института саморегулирования, иначе саморегулирование данного вида деятельности не только невозможно, оно и вредно.
Как нам представляется, правовые основы функционирования института саморегулирования ЖКХ должны предусматривать:
— поэтапную отмену действующих отраслевых норм и нормативов:
— возможность внедрения некоторых элементов саморегулирования, а не вида деятельности в целом с соответствующим механизмом взаимоотношений организаций-участников и контролирующих органов:
— степень зрелости гражданского общества и наличия населения с активной жизненной позицией:
— уровень развития и особенности экономики государства.
При этом действующее российское законодательство о саморегулировании, учитывая лишь незначительную часть указанных обстоятельств, предусматривает наряду с обязательным и добровольное членство в СРО [2].
Так, обязательное объединение в СРО предусмотрено для арбитражных управляющих, основной сферой деятельности которых является реализация процедур банкротства в отношении несостоятельных организаций-должников.
На добровольных началах объединены в России участники рынка ценных бумаг, в том числе брокеры, дилеры, доверительные управляющие, регистраторы, депозитарии, паевые инвестиционные фонд и др.
В деятельности СРО указанных специалистов имеется множество недостатков [6], ноэтоуже состоявшиеся структуры, которые развивают институт саморегулирования, имеют потенциал для совершенствования.
Действующим российским законодательством предусмотрено обязательное создание СРО в сфере городского хозяйства, за исключением управления многоквартирными домами, которые созданы и функционируют практически на всей территории России при поддержке местных органов власти. Так, в настоящее время в городском хозяйстве г. Москвы, например, функционируют 7 СРО, объединяющих более 900 организаций. В целях оказания организационно-технической и методической помощи в процессе формирования и практической деятельности, рассматриваемых СРО, выработки единых подходов к принципам саморегулирования в городском хозяйстве г. Москвы создан Координационный совет по вопросам взаимодействия с ними Комплекса городского хозяйства города. В рамках координации деятельности, представления, защиты интересов своих членов рассматриваемые СРО учредили Национальный союз саморегулируемых организаций жилищно-коммуналь-ного комплекса.
СРО городского хозяйства объединяют организации, осуществляющие свою деятельность по проектированию, капитальному ремонту и благоустройству объектов капитального строительства, управлению недвижимостью, энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Основными функциями СРО являются разработка обязательных для выполнения ее членами стандартов и правил добросовестной профессиональной деятельности, контроль профессиональной деятельности членов в части требований федерального зако-
26 1
нодательства, рассмотрение жалоб на действия члена СРО, применения мер дисциплинарного воздействия и др.
Как представляется, не случайно действующим законом сделано исключение для лиц, осуществляющих свою деятельность в сфере управления жилой недвижимостью ввиду ее неразвитости, наличия многочисленных нарушений, особой социальной значимости. Ведь основными функциями профессиональных сообществ является:
разработка стандартов и правил профессиональной деятельности;
контроль над работой их членов в части выполнения законодательства Российской Федерации,
рассмотрение жалоб на действия членов СРО,
применение мер дисциплинарного воздействия и т.д.
Значительная часть специалистов отрасли негативно относится к созданию СРО в жилищной сфере, справедливо предполагая увеличение затрат населения на оплату жилищно-коммунальных услуг, так как финансовым источником содержания аппаратов их компенсационных фондов, в конечном итоге, являются средства населения. Кроме того, не исключена возможность того, что в СРО могут объединяться на добровольных началах лица, создавшие фиктивные фирмы.
Анализируя положение дел нарынкежилищныхуслуг,следует отметить, что сегодня в СРО объединяются управляющие организации и товарищества собственников жилья, деятельность которых до настоящего времени законодательно не регламентирована, в т.ч. отсутствуют нормативы содержания и ремонта жилищного фонда, обязывающие управляющие компании (УК) обеспечивать безопасность дома.
Кроме того, как показывает практика, значительное число управляющих организаций недобросовестно выполняет свои обязанности по договорам управления многоквартирным домам, а также злоупотребляют своим положением. При предоставлении им широких полномочий имеет место смешение доходов от использования общего имущества многоквартирных домов, находящихся в управлении, с собственным имуществом управляющей организации. Ущерб от деятельности У К лишь за один год составил 65 млрд. руб. [6]. Выявлены случаи, когда компании-однодневки завышают тарифы на свои услуги, оказывая их не в полном объеме, не перечисляют деньги за коммунальные услуги, формируя огромные долги населения перед организациями — производителями услуг.
Также бесспорными являются факты фальшивости значительного числа ТСЖ, поскольку они созданы на бумаге, без участия жильцов. Недобросовестными субъектами рыночных отношений на основании фальшивых договоров с собственниками жилья взимаются деньги за оказанные услуги, суть которых нередко заключается только в сборе денежных средств с населения и получении бюджетных субсидий. Далее эти фальшивые, созданные зачастую тремя физическими лицами УК и ТСЖ [6] (были случаи, когда учредителями выступали безработные гастарбайтеры) на добровольных началах объединяются в СРО.
Возникает вопрос: <Кто же будет разрабатывать правила, стандарты, требования неукоснительного соблюдения действующего законодательства?- Ответ, к сожалению, прост — фальшивые руководители и специалисты фальшивых УК и ТСЖ. Тогда можно ли созданные в этом случае СРО отнести к добросовестным субъектам экономики? Конечно — нет! Как такое возможно в нашем правовом государстве? Сегодня уровень гражданского самосознания настолько низок, что, несмотря на резкое увеличение стоимости жилищно-коммунальных услуг, в т.ч. вследствие создания товариществ собственников жилья (ТСЖ), СРО и привлечения управляющих компаний (УК), массовых протестов граждан пока не наблюдается.
Рассмотренные нормативно-законодательные аспекты функционирования СРО организаций жилищного хозяйства свидетельствуют о наличии множества проблем и труднейших задач, на решение которых должны быть направлены усилия государства, соответствующих профессиональных сообществ, и, конечно, потребителей услуг.
Рассмотренные ранее особенности поведения рассматриваемых субъектов рыночной экономики свидетельствуют о том, что большинство собственников помещений имеют низкий уровень правовой грамотности, гражданской активности, не владеют информацией об объемах своих прав, не участвуют, в управлении многоквартирными домами. Положение усугубля-
ется бюрократическими проявлениями со стороны чиновников, недоброжелательным отношением к жителям, полным отсутствием работы с гражданами, ограничениями в получении ими необходимой информации со стороны ЖКХ и У К. Кроме этого в современных условиях отсутствуют эффективные правовые рычаги влияния на недобросовестные управляющие организации в целях обеспечения защиты прав собственников помещений в многоквартирных домах (МКД).
Сложившаяся практика управления жилищным фондом требует срочного принятия мер, направленных на обеспечение разработки и установления стандартов и правил деятельности по управлению, содержанию, капитальному и текущему ремонту МКД, а также контроля соблюдения требований указанных стандартов и правил.
В этих условиях власти всех уровней видят единственный эффективный способ решения возникающих трудностей в области управления многоквартирными домами в объединении субъектов экономических отношений рассматриваемого вида деятельности и в саморегулируемые организации, с внесением соответствующих изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации. Однако, по нашему мнению, учитывая непрофессионализм, недобросовестность большинствауправляющих компаний в жилищной сфере, случаи нарушения ими действующего законодательства, а также пассивность населения в отстаивании своих прав и законных интересов, передача значительной части функций государства профессиональным сообществам в сфере управления жилищным фондом представляется преждевременной. На современном этапе их становления и развития, когда допускается множество нарушений со стороны управляющих компаний по управлению МКД, требуется жесткий государственный контроль их деятельности. Перевод на саморегулирование и передача государственных функций возможны только после их ¿превращения- в добросовестных, грамотных субъектов рыночной экономики, участников делового оборота, создания активной демократической среды собственников МКД.
Это возможно исключительно в том случае, если в системе отношений рынка жилищно-коммунальных услуг будет задействована администрация муниципального образования в лице органа, уполномоченного решать вопросы регулирования этого рынка. Такой шаг необходим при передаче многоквартирных домов на обслуживание частным фирмам с тем, чтобы удовлетворение потребностей населения в соответствующих услугах было гарантировано без каких-либо признаков дискриминации. Это означает, что необходимо по-новому взглянуть и на роль муниципальной администрации в тарифной политике, в решении экономических проблем ЖКХ, а также в создании и функционировании института саморегулирования. На современном этапе развития гражданского общества России считаем недопустимым устранение администрации муниципальных образований от регулирования экономических отношений в коммунальной сфере.
Кроме того, внедрение института саморегулирования в сферу управления многоквартирными домами будет способствовать дальнейшему отстранению органов власти от выполнения своих важнейших функций, предписанных законом о местном самоуправлении [3], а главное — практически не контролируемому росту тарифов нажилищные и коммунальные услуги. Повсеместное насаждение ТСЖ, а теперь и СРО в жилищной и коммунальной сферах, повсеместное разрушение системы ДЕЗов приведут к катастрофическим последствиям. Целью внедрения саморегулирования в рассматриваемую сферу, как утверждается, является ограничение вмешательства государства в рыночные отношения. Однако, по нашему мнению, именно в ЖКХ на современном этапе развития российского общества должно быть жёсткое государственное регулирование, так как сформировался недостаток в объёмах оказываемых услуг, которые осуществляются с низким качеством. Также имеются высокие потери энергетических и других ресурсов в сфере ЖКХ, что требует незамедлительного решения целого ряда накопившихся проблем.
Именно поэтому все нововведения в отрасли ЖКХ, оказывающей жизненно необходимые услуги населению, должны быть многократно просчитаны.
Цель реформирования: повышение качества услуг, обеспечение социальных гарантий обществу. Любое демократическое государство (общество) обязано помогать своим гражданам, не-
способным содержать самих себя. Особенности коммунальной деятельности также говорят в пользу такого выбора:
— коммунальные услуги являются общественным благом, что исключает возможность индивидуализации цены для каждого потребителя:
— коммунальные услуги являются насущной потребностью населения. Поэтому должна быть исключена любая дискриминация в их потреблении, в том числе из-за неспособности потребителя возместить стоимость услуг:
— системы коммунального обслуживания должны эксплуатироваться предприятиями, имеющими статус предприятий общественного пользования и в этом качестве регулироваться и управляться в интересах своего муниципального сообщества.
Успешность выполнения государством своих функций оценивается, в конечном итоге, уровнем благосостояния нации, уровнем и качеством жизни населения страны. Индикаторами при этом выступают последствия реализации стратегических и политических решений в области обеспечения населения социально значимыми услугами.
Отрасль ЖКХ характеризуется сложностью взаимоотношений производителей, поставщиков, обслуживающих организа-
ций и потребителей услуг. Особенность сегодняшнего периода реформирования ЖКХ — смещение механизмов управления на уровень межкорпоративного взаимодействия. Возникает противоречие: при ослабленном регулировании деятельности предприятий отрасли, которое в основном сводится к ежегодному повышению тарифов на услуги, эффективность ЖКХ зависит от уровня этого повышения.
В этих условиях необоснованная передача всех функций управления жилищными фондами в объемах, предусмотренных действующим законодательством, повсеместное насаждение новых субъектов экономических отношений — УК, ТСЖ и СРО — в ограниченные сроки без учета выявленных негативных последствий, при полном упразднении функционирующих на протяжении десятилетий обслуживающих организаций свидетельствует о проявлении (действии) теории крайностей. При этом отрицательные последствия происходящей в стране реализации теории крайностей могут вызвать в перспективе необходимость возврата к исходным позициям, что потребует значительных финансовых ресурсов на восстановление пришедшего в еще больший упадок жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, на выплату жилищных субсидий в еще большей степени обнищавшего населения.
Литература
1. Федеральный Закон Юб основах Федеральной жилищной политики- от 24.12.1992, № 4218-1-ФЗ.
2. Федеральный Закон <0 саморегулируемых организациях- от 01.12.2007 №315-Ф3.
3. Федеральный Закон <06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации- (Закон о МСУ) от 06.10.2003 № 131-ФЗ
4. Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 ¿Концепция жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации-.
5. Постановление правительства РФ от 20.06.1993 г. № 595 <0 государственной целевой программе ¿Жилище-.
6. Ахундова М. Так кто же должен управлять домом? // Жилищное и коммунальное хозяйство. — 2010. — №12. — С. 24.
7. Ряховская А.Н. Развитие саморегулирования в России: основные тенденции // Жилищное и коммунальное хозяйство. — 2010,- №12.
8. Ряховская А.Н. Необратимые последствия ошибочных установок реформы ЖКХ // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2006. - №3. - С. 2-5.
9. Ряховская А.Н. Реформирование ЖКХ: что делать? // Совершенствование механизма функционирования института банкротства России: Сборник научных докладов студентов, аспирантов и преподавателей. — М., 2006. — С. 10-20.
10. Ряховская А.Н., Крюкова О.Г., Арсенова Е.В. Совершенствование действующей системы финансирования ЖКХ // Эффективное антикризисное управление. — М., 2010.
11. Ряховская А.Н.,Таги-Заде Ф.Г. Жилищно-коммунальный камуфляж (о программе модернизации ЖКХ) //Жилищное и коммунальное хозяйство. — 2001. — №10.
12. Ряховская А.Н., Таги-Заде Ф.Г. Коммунальная реформа: в плену старых идей // Жилищно-коммунальное хозяйство. — 2002. - №5.
13. Ряховская А.Н., Таги-Заде Ф.Г. Проблемы конкуренции в жилищной сфере//Жилищно-коммунальноехозяйство, — 2002. — №11.
14. Ряховская А.Н., Таги-Заде Ф.Г. Экономическая теория коммунальной деятельности. 4.1, 2: Учебное пособие. — М.: ИЭАУ, Агро-принт, 2000.
15. Советский энциклопедический словарь. — М.: Советская энциклопедия, 1987. — С.374.
16. Пичугина Я. Москвичам гарантирована стопроцентно дорогая жизнь // Московский комсомолец. — 2011. — 21 янв.
1 По данным РЭК г. Москвы и информационно-аналитического портала «Индустрия управления активами фонда:.
2 Демократия (от греческого с1ето5-народ и кга1оБ-власть) — форма общественной власти, основанная... на признании народа источником власти, его права участвовать в решениях государственных дел... [15]
