CC BY
26
ПРАВО И ЭКОЛОГИЯ
НИКОЛАЙ НИКОЛАЕВИЧ МЕЛЬНИКОВ
Институт государства и права Российской академии наук
119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 4004-5913
DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-5-melnikov
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО КОМПЛЕКСНОМУ РАЗВИТИЮ НА СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЯХ
Аннотация. В статье изучаются проблемы регулирования мероприятий по комплексному развитию на сельских территориях и специфика их проведения на землях сельскохозяйственного назначения. Подчеркивается взаимосвязь экономических и социальных проблем на селе. Обращается внимание на формирование правовых комплексов норм, выступающих основой регулирования исследуемых отношений. Анализируются вопросы зонирования земель и установления режима комплексного развития. Указывается на необходимость внедрения механизмов государственно-частного партнерства в сфере возведения производственных и социальных объектов и формирования привлекательной среды обитания для сельских жителей.
Ключевые слова: комплексное развитие территорий, земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, правовой комплекс, зонирование, планировка территории, виды разрешенного использования земельных участков, государственно-частное партнерство
NIKOLAY N. MELNIKOV
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russian Federation E-mail: [email protected] SPIN code: 4004-5913
THEORY AND PRACTICE OF LEGAL REGULATION OF MEASURES FOR INTEGRATED DEVELOPMENT IN RURAL AREAS
Abstract. The article studies the problems of regulating measures for integrated development in rural areas and the specifics of their implementation on agricultural lands. The interrelation of economic and social problems in rural areas is emphasized. Attention is drawn to the formation of legal complexes of norms that serve as a basis for regulating the studied relations. The issues of land zoning and the establishment of a comprehensive development regime are analyzed. It is pointed out that it is necessary to introduce public-private partnership mechanisms in the construction of industrial and social facilities and the formation of an attractive living environment for rural residents.
Keywords: integrated development of territories, agricultural lands, legal complex, zoning, territory planning, types of permitted use of land plots, public-private partnership
Ряд проблем, стоящих перед государством, носит системный характер и требует объединения усилий различных общественных групп и учет порою диаметрально противоположных интересов. Одним из механизмов, призванных решить широкий спектр социально-экономических задач, выступает комплексное развитие территорий, которое можно охарактеризовать как подход, сочетающий публичные и частные интересы и направленный на возведение социальных, инфраструктурных, производственных и иных объектов, что создает определенные трудности в формировании нормативной базы, обеспечивающей проведение указанных мероприятий.
Комплексное развитие предполагает вовлечение в экономический оборот неэффективно используемых земель и земельных участков, потенциал которых реализуется не в полной мере, о чем могут свидетельствовать различные обстоятельства, в том числе отсутствие в необходимом объеме инфраструктуры, наличие аварийных, ветхих или самовольных построек и объектов, не отвечающих определенным требованиям.
Для правового регулирования комплексного развития территорий характерна проблема соотношения и взаимодействия земельного и градостроительного законодательства1, поскольку действующая нормативная база преимущественно представлена нормами Земель-
1 См.: АнисимовА.П. Земельное право России: Учебник для академического бакалавриата. М., 2016. С. 20.
ного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) и Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ). В литературе справедливо обращалось внимание на недостатки нормативной базы, регламентирующей исследуемую сферу2. Положения о комплексном развитии получили дополнительное импульс с принятием Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ 3, которым внесены существенные изменения в ГрК РФ в части выделения отдельной главы, посвященной комплексному развитию территорий, и введение в действие подзаконных нормативных правовых актов, развивающих и дополняющих положения федерального законодательства, например постановления Правительства РФ от 14 июля 2021 г. № 11844, закрепляющего порядок принятия решения о комплексном развитии и его согласования с субъектом РФ, в границах которого расположена соответствующая территория.
По смыслу норм ЗК РФ и ГрК РФ комплексное развитие территорий осуществляется на землях населенных пунктов, вместе с тем в данных кодексах и иных нормативных актах отсутствуют запреты на реализацию мероприятий по комплексному развитию на землях других категорий. В ст. 64 ГрК РФ указывается, что комплексное развитие осуществляется в поселениях и городских округах. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения, следовательно, положения ГрК РФ предполагают возможность комплексного развития земель и земельных участков различного целевого назначения.
Н.Г. Жаворонкова и Г.В. Выпханова справедливо обращали внимание на целесообразность осуществления мероприятий по ком-
2 См.: Галиновская Е.А. Комплексное освоение территорий — новое в законодательстве // Хозяйство и право. 2015. № 5. С. 19—27.
3 Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий»// СЗ РФ. 2021. № 1 (ч. 1). Ст. 33.
4 Постановление Правительства РФ от 14 июля 2021 г. № 1184 «Об утверждении Правил принятия Правительством Российской Федерации решения о комплексном развитии территории и согласования такого решения с субъектом Российской Федерации, в границах которого расположена территория, подлежащая комплексному развитию, и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 29. Ст. 5680.
5 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
плексному развитию на землях промышленности и иного специального назначения6. Следует добавить, что в ряде нормативных правовых актов комплексное развитие территорий упоминается в качестве способа решения специфических задач в различных сферах общественной жизни. Например, в Указе Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»7 комплексное развитие территорий рассматривается в качестве основного механизма организации минерально-сырьевых центров разработки месторождений редкоземельных металлов, алмазов, каменного угля, строительства объектов энергетической и транспортной инфраструктуры, реконструкции морского порта и его терминалов, содействия развитию производства строительных материалов на основе добываемых ресурсов и т.п.
В распоряжении Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1523-р 8 указывается, что реализация Энергетической стратегии РФ до 2035 г. предусматривает осуществление комплексных планов развития отдельных территорий, а также решение задач, обозначенных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 2049, в том числе преобразование приоритетных отраслей экономики, к которым относится и энергетическая инфраструктура.
О комплексном развитии территорий в целях расширения рынка туризма говорится в распоряжении Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р10. В нем, в частности, отмечается, что необходимо обеспечить комплексное освоение территорий посредством строительства объектов туристкой инфраструктуры и их включения в состав муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений; предполагается также развитие сельского туризма.
6 См.: Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы государственной политики и стратегического планирования управления земельными ресурсами // ЬехКшэи. Т. 74. 2021. № 2. С. 59.
7 СЗ РФ. 2020. № 44. Ст. 6970.
8 Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года» // СЗ РФ. 2020. № 24. Ст. 3847.
9 Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
10 Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» // СЗ РФ. 2019. № 39. Ст. 5460.
Вышеприведенные нормативные положения свидетельствуют о том, что комплексное развитие рассматривается как эффективный механизм решения различного рода задач, реализации которых возможна на землях и земельных участках, относящихся к различным категориям. В то же время следует признать, что на уровне федерального законодательства практически отсутствуют нормы, раскрывающие порядок и особенности осуществления мероприятий по комплексному развитию территорий вне земель населенных пунктов, для решения задач, не связанных с преобразованием городской среды путем жилищного строительства. В связи с этим неясно, каким образом может быть обеспечено эффективное применение комплексного развития территорий в отношении иных категорий земель, например земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 сельское хозяйство является одной из приоритетных отраслей экономики. Согласно ст. 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются не только сельскохозяйственные угодья, но и иные земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, водными объектами, зданиями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции. Иными словами, не все земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, как отмечалось в литературе, обладают свойством пло-дородия11.
Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/041212 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, где виды разрешенного использования с кодами 1.1—1.20 применимы только в отношении земель сельскохозяйственного назначения13. Данные виды разрешенного использования предусматривают осущест-
11 См.: Румянцев Ф.П. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Актуальные проблемы теории земельного права России: Коллективная монография / Под общ. ред. А.П. Анисимова. М., 2020. С. 521—555.
12 Приказ Росреестра от 10 ноября 2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». [Электронный ресурс]. СПС «Гарант.ру» (дата обращения: 25.11.2021).
13 Вопрос: Виды разрешенного использования с кодами 1.1—1.20 классификатора видов разрешенного использования земельных участков применимы только для категории земель сельскохозяйственного назначения? [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «Гарант.ру» (дата обращения: 25.11.2021).
вление как хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур, выпасом скота и проч., так и размещением зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки (первичной, а в некоторых случаях глубокой) сельскохозяйственной продукции, разведения и содержания сельскохозяйственных животных, производства кормов, племенной продукции, продукции птицеводства, пчеловодства, осуществления рыбоводства, а также размещения машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров, гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иных зданий и сооружений для технического оборудования, которое используется в сельском хозяйстве. Таким образом, положения ЗК РФ и иных норм о целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения допускают возможность осуществления на данных земельных участках комплексных инвестиционных проектов. При этом необходимо исключить риски необоснованной застройки, нарушающей режим сельскохозяйственных земель14, направлять усилия на разработку уполномоченными органами стратегии землепользования15 и осуществлять эффективное управление земельными ресурсами16 для обеспечения баланса экономических и экологических интересов, что правильно подчеркивали отдельные ученые17.
В 2021 г. на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ была отмечена проблема отставания развития инфраструктуры сельских территорий в целом и инфраструктурной базы агропромышленного производства 18. В разработанных Министерством
14 См.: Катаева Ю.В. Асимметрия интересов субъектов преобразования городской среды как фактор ее несбалансированного развития // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. 2013. № 3. С. 129—137.
15 См.: Tira М., van der Krabben E., Zanon B. Land management for Urban Dynamics Innovative methods and practices in a changing Europe. Milano, 2011.
16 См.: Enemark S. Land Management and Development // CLGE International conference 2005. European professional qualifications in geodetic surveying. Brussels, 2005. P. 2-3. URL: https://fig.net/organisation/council/council_2007-2010/council_ members/enemark_papers/clge_december_2005.pdf (дата обращения: 10.10.2022).
17 См.: SevatdalH. Land Administration and Land Management — An Institutional Approach. // FIG XXII International Congress. Washington, 2002.
18 См.: УшачевИ.Г., ПапцовА.Г., МасловаВ.В., ЧекалинВ.С. Основные проблемы реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и стратегические направления ее актуализации // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2021. № 9 (769). С. 48-58.
экономического развития и торговли РФ Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в северных субъектах РФ была отмечена недостаточная развитость перерабатывающей сферы сельского хозяйства, в частности, отмечалось, что северные регионы страны теряют значительные средства из-за отсутствия возможности переработки и выделки шкур оленей, мяса, кости и шкур морского зверя, сушки и фасовки лекарственных трав и ягод и т.п.19 Д.В. Завьялов также указывает на проблему разрыва между производством сельскохозяйственной продукции и ее переработкой, отдельно подчеркивая низкий уровень жизни в сельских населенных пунктах, что также сказывается на уровне развития сельского хозяйства России. Отмечается также неравномерность использования сельскохозяйственных земель, указывается, что рассосредоточенность хозяйств на огромных территориях в условиях слабо развитой транспортной инфраструктуры приводит к значительному повышению себестоимости сельскохозяйственной продукции, подчеркивается нехватка складских помещений и предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции20.
Представляется, что решению указанных проблем могли бы способствовать мероприятия по комплексному развитию территорий, направленные на строительство различного рода объектов инфраструктуры, наличие которой позволяет решить фундаментальные проблемы в сельскохозяйственном секторе нашей страны. Полагаю, что использование инструментов комплексного развития на землях сельскохозяйственного назначения должно быть направлено на создание организаций так называемого полного цикла, включающего производство, хранение, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, что, несомненно, будет способствовать улучшению ситуации в сельскохозяйственной отрасли.
В настоящее время активно обсуждается применение кластерного подхода к развитию сельского хозяйства. На заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ было указано на необходимость формирования зон по поддержке определенных видов сельского хозяйства и создания территориальных агропромышленных кластеров для обеспечения развития перерабатывающей промышленности. Выделе-
19 Методические рекомендации по реализации кластерной политики в северных субъектах Российской Федерации. URL: http://council.gov.ru/media/fiIes/ 41d44f2439b02aa25a1b.pdf (дата обращения: 28.11.2021).
20 См.: Завьялов Д.В. Агропромышленные кластеры: проблемы и ограничения развития // Russian Journal of Entrepreneurship. 2017. Т. 18. № 17. С. 2541-2551.
ние средств из федерального бюджета было предложено осуществлять на инвестиционные проекты, направленные на создание оптово-ло-гистических центров, территориально-отраслевых кластеров с учетом климатических, социальных и экономических особенностей регио-на21. В Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в северных субъектах РФ отмечается, что кластерная политика представляет собой совокупность мероприятий, проводимых муниципальными и государственными органами власти, включающих меры нормативного правового обеспечения, инвестиционные, финансово-бюджетные механизмы и информационную поддержку. При этом под кластером понимается группа взаимосвязанных экономических объектов, территориальная концентрация которых обеспечивает кластерным предприятиям преимущества по сравнению с иными орга-низациями22.
Несмотря на то что кластерный подход расценивается в качестве успешного и даже получил на практике некоторое развитие, в нашей стране в полном объеме не сформирована нормативная база, которая регулировала бы данный вопрос. И.В. Щетинина отмечала, что кластерный подход обеспечивает территориальную концентрацию тесно связанных хозяйствующих субъектов, деятельность которых способствует их взаимному росту, и в то же время автор указывает на отсутствие нормативного обеспечения и недостаточность официальных методических рекомендаций, специально посвященных формированию агропромышленных кластеров23.
При исследовании применения кластерного подхода к развитию агропромышленного комплекса Омской области были выделены проблемы, которые снижают потенциальные возможности и инвестиционную привлекательность сельскохозяйственной отрасли. Среди них, в частности, отмечаются сложности во взаимоотношениях с органами местного самоуправления; проблемы с приобретени-
21 См.: О ходе реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. С. 64.
22 См.: Методические рекомендации по реализации кластерной политики в северных субъектах Российской Федерации.
23 См.: Щетинина И.В. Агропромышленные кластеры и их роль в инновационном развитии агропромышленного комплекса России // Инновационная экономика: от теории к практике: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции / Под ред. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск, 2014. С. 74-81.
ем прав на земельные участки в аренду или в собственность; возложение на предпринимателей социальных обязательств по строительству и ремонту дорог в сельской местности, социальных объектов, что частично снижает привлекательность инвестиций в сельскохозяйственную отрасль. Можно также назвать сложности с хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции, которые приводят к тому, что сельскохозяйственные товаропроизводители, являющиеся представителями мелкого и среднего бизнеса, вынуждены вступать в невыгодные для них отношения с крупными компаниями, готовыми выкупить сельскохозяйственную продукцию по сниженным ценам. В своем исследовании ученые предлагали создание специализированной корпорации развития, которая бы занималась подготовкой земельных участков и их последующим предоставлением потенциальным инвесторам для создания предприятий переработки сельскохозяйственной продукции и возведения объектов инфраструктуры. Предлагалось также на основе государственно-частного партнерства осуществлять строительство «специализированных складов, овощехранилищ, элеваторов, холодильных и морозильных установок для хранения готовой продукции»24.
Наряду с кластерным подходом в литературе высказываются предложения о создании агропромышленных парков в качестве специализированных инфраструктурных комплексов, в пределах которых размещаются многопрофильные сельскохозяйственные холдинги, и организации по производству семян, средств защиты растений и проч. Обращается также внимание на международный опыт индустриально-аграрных стран в сфере создания агропромышленных парков, для чего также требуется серьезная правовая база, учитывающая специфику сельскохозяйственной отрасли25.
Представляется, что механизмы комплексного развития территорий могли бы стать основой формирования кластерного подхода и создания агропромышленных парков на землях сельскохозяйственного назначения. Комплексное развитие территорий основывается на государственно-частном партнерстве и предусматривает взаимодействие между органами государственной власти или органами местного само-
24 Карпов В.В., Алещенко В.В. Кластерный подход к развитию агропромышленного комплекса Омской области. Новосибирск, 2014. С. 131-132.
25 См.: Развитие системы переработки первичной сельхозпродукции через создание условий для открытия пищевых производств и предприятий по переработке
на территории агропромышленных парков (АПП). URL: https://xn--dtbhaacat8b
floi8h.xn—p1ai/agroparks (дата обращения: 30.11.2021).
управления, с одной стороны, и частными инвесторами, с другой стороны, а также их взаимные права и обязанности, в том числе в сфере земельных отношений, например определение упрощенного порядка предоставления земельных участков для строительства согласованного перечня объектов. При этом на публичные органы могут возлагаться обязательства, связанные с оформлением разрешительной документации и частичным финансированием, например в виде паритетной компенсации расходов по возведению объектов инфраструктуры. Применительно к сфере сельскохозяйственного производства возможно включение в договор о комплексном развитии положений об определенных льготах для инвестора при условии выполнения им обязательств по строительству высокотехнологичных объектов по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, внедрения механизмов экологического производства, повышения плодородия земель, обеспечения поддержки мелких сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельских жителей посредством поставки продукции по определенным ценам в период реализации мероприятий по комплексному развитию территорий.
Актуальность бюджетного софинансирования и участия публичных образований в реализации отдельных проектов на землях сельскохозяйственного назначения обусловливается и тем, что, как отмечается в науке, структура источников инвестиционных вложений в сельское хозяйство практически неизменна, строительство объектов недвижимости осуществляется в основном за счет средств самих предприятий; при этом высокие ставки по кредитам снижают мотивацию предпринимателей брать кредиты и рассматривать их в качестве инвестиционных ресурсов. В связи с этим в агропромышленных кластерах необходима дополнительная финансовая поддержка при возведении складских комплексов и организации переработки продукции сельскохозяйственных товаропроизводителей26.
Реализация кластерного подхода в сфере сельского хозяйства требует прежде всего определения территории (пространства), в пределах которого данный подход будет осуществляться. Здесь могут быть использованы механизмы комплексного развития, которые показали свою эффективность на землях населенных пунктов и, на мой взгляд, могут с успехом применяться в отношении земель сельскохозяйственного назначения при условии доработки действующего законодательства. Следует также создавать единую базу земельных участков,
26 См.: Карпов В.В., Алещенко В.В. Указ. соч. С. 223. Труды Института государства и права РАН. 2022. Том 17. № 5
требующих комплексного развития27. Необходимо разработать положения о критериях выделения территорий и условиях принятия решения о комплексном развитии, которое играет роль правообразующего нормативного документа, предусматривающего цели комплексного развития, условия его осуществления, предварительный перечень объектов, которые предполагается возвести; в решении также определяются границы территории, где планируется реализация указанных мероприятий.
В отношении данной территории необходимо установить специальный правовой режим — режим комплексного развития, учитывающий специфику режима сельскохозяйственных земель. Способом обособления перспективной для комплексного развития территории и установления ее границ, а также определения правового режима выступает зонирование. В результате зонирования в составе земель сельскохозяйственного назначения формируется зона комплексного развития, и возникают установленные законом правовые последствия, которые в том числе могут предусматривать: 1) изъятие земельных участков, относящихся к частной собственности и располагающихся в границах зоны, для публичных нужд28 в соответствии со специальным порядком; здесь следует подчеркнуть, что действующий порядок изъятия участков, в том числе и в отношении сельскохозяйственных земель29, подвергался справедливой критике в литературе30 и нуждается в доработке, так как ущемляет права граждан; 2) особые условия использования земельных участков, располагающихся в границах зоны, предполагающие ограничения на виды деятельности и строительство объектов, не связанных с целями комплексного развития и сельскохозяйственного назначения; 3) взаимные обязательства публичных и частных субъектов; 4) определение видов разрешенного использования земельных участков, связанных с реализацией мероприятий по комплексному развитию, с учетом особенностей целевого назначе-
27 См.: Бабенко С.В. Социально-экономические факторы комплексного освоения территории в регионах России: Дисс. ... канд. экон. наук. СПб., 2013. С. 54.
28 См.: Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилисти-ческие устои и современные тенденции // Закон. 2014. № 2. С. 42-43.
29 См.: Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. № 9. С. 45-56.
30 См.: Землякова Г.Л., Самончик О.А. Некоторые проблемы защиты прав собственников при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Вестник Удмуртского университета. 2019. № 4. С. 487-494.
ния исследуемой категории земель; 5) осуществление планировки территории комплексного развития в целях определения перечня объектов, их технических характеристик и местоположения, что позвонит конкретизировать условия использования земельных участков.
Отдельного внимания и изучения требует вопрос о критериях выделения территорий, востребованных и пригодных для комплексного сельскохозяйственного развития; возможно, потребуется разработка отдельных направлений комплексного развития в зависимости от видов сельскохозяйственной деятельности, для поддержки которых оно будет применяться (растениеводство, рыбоводство, скотоводство и проч.). Применительно к сфере сельскохозяйственного производства комплексный подход позволит обеспечить эффективность логистических процессов и взаимосвязь мест выращивания, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции в целях снижения ее себестоимости и повышения конкурентоспособности. Важно также определить виды сельскохозяйственной деятельности, которые наиболее целесообразно осуществлять на соответствующей территории с учетом климатических, социальных, экономических и иных условий.
Нормы о комплексном развитии регулируют широкий спектр общественных отношений, в том числе земельные, административные, гражданские и иные отношения и, соответственно, включают в свой состав правовые акты различной отраслевой принадлежности и иерархической соподчиненности. В литературе «совокупность правовых норм, системно, комплексно регулирующих определенную жизненную ситуацию», определяется как правовой комплекс31. Основой формирования правового комплекса выступает конкретная цель и задачи, для достижения которых разрабатывается соответствующее правовое регулирование. В результате формируется совокупность правовых норм, объединяемых в единое целое для оперативного решения конкретных задач, что позволяет достичь максимального эффекта при регулировании социально-экономических отношений32.
Соглашаясь с вышеприведенными точками зрения, можно добавить, что нормы, входящие в состав правового комплекса, могут принадлежать к нескольким отраслям законодательства и располагаться в различных нормативных актах, но в то же время данные нормы харак-
31 Хохлов В.А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 27.
32 См.: Лисюткин А.Б. Новые аспекты в развитии права (постановка проблемы) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 2(84). С. 115-120.
теризуются определенной логической структурой и имеют свой круг регулируемых отношений. По моему мнению, нормы о комплексном развитии могут быть охарактеризованы как правовой комплекс, поскольку имеют собственный предмет правового регулирования. Представляется актуальным поставить на дальнейшее обсуждение вопрос о рассмотрении правовых комплексов источниками права (наряду с иными источниками). Данный подход означает, что положения правового комплекса при регулировании соответствующего (собственного) круга общественных отношений носят приоритетное значение (специальный характер) по отношению к иным нормам, распространяющимся на отношения, подпадающие под предмет регулирования правового комплекса.
В соответствии с действующим законодательством и применительно к землям населенных пунктов режим комплексного развития территорий прекращает свое действие в случае достижения целей комплексного развития и окончания строительства планируемых объектов. Так, при введении в эксплуатацию многоквартирного дома правовой режим соответствующего земельного участка, предназначенного для комплексного развития, трансформируется в режим участка для размещения и эксплуатации многоквартирного дома, что, в свою очередь, влечет переход права собственности на данный объект от инвестора к собственникам помещений дома. В сфере сельского хозяйства в связи с многолетними экономическими циклами производственных процессов режим комплексного развития нецелесообразно прекращать после введения в эксплуатацию объектов капитального строительства, поскольку на данном этапе могут по объективным причинам оказаться невыполненными отдельные обязательства инвестора, например по внедрению в полном объеме высокоэффективных технологий, а также не реализованы механизмы льготной бюджетной поддержки со стороны публичных субъектов.
Механизмы комплексного развития в сельскохозяйственной сфере должны находиться в неразрывной связи с поддержкой сельских территорий, предполагающей обновление сельских поселений и среды обитания местных жителей и создания для них комфортных условий проживания с соответствующими социальными гарантиями. Государственная программа комплексного развития сельских территорий, утвержденная постановлением Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 69633, направлена на развитие жилищного строительства и повыше-
33 Постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие
ние уровня благоустройства сельских территорий. В данной Программе справедливо обращается внимание на необходимость улучшения современного облика сельского населенного пункта, осуществление строительства и реконструкции инженерной и транспортной инфраструктуры. В рамках указанной Программы реализуется ведомственная целевая программа «Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий»34, в ходе которой проводится мониторинг состояния сельских территорий в целях актуализации и формирования данных об уровне социально-экономического развития села. Предусматривается сбор данных, в том числе по следующим показателям: состояние жилищного фонда, уровень обеспеченности объектами инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, характеристика деятельности хозяйствующих субъектов, учет климатических и иных природных условий и возможности развития сельских территорий с учетом туристического потенциала и проч.
Представляется, что особенности правового регулирования комплексного развития территорий на селе должны предусматривать одновременное осуществление мероприятий как производственного, так и социального характера, направленных на улучшение условий жизни сельских жителей. В данном случае речь идет о том, что комплексное развитие будет осуществляться в составе земель двух категорий — населенных пунктов и сельскохозяйственного назначения. Соответственно нормы о комплексном развитии в части регулирования порядка использования и охраны земельных участков должны учитывать специфику правового режима указанных категорий земель.
Проведенный анализ показывает, что именно комплексное развитие следует рассматривать как действенный механизм сельского развития, поскольку проблемы в данном секторе хозяйства носят комплексный характер и охватывают различные области жизнедеятельности, при этом на различных уровнях отмечается необходимость осуществления не только производственных, но и социальных проектов. В литературе обращалось внимание на важность учета широкого перечня факторов, которые являются актуальными применительно к развитию сельских территорий. Так, подчеркивалось, что производ-
сельских территорий" и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 23. Ст. 2953.
34 Приказ Минсельхоза России от 23 июня 2021 г. № 405 «Об утверждении ведомственной целевой программы "Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий"». URL: https://rulaws.ru/acts/Prikaz-Minselhoza-Rossii-ot-23.06.2021-N-405/ (дата обращения: 30.11.2021).
ство сельскохозяйственной продукции ведется в основном в крупных организациях35, и одновременно с этим указывалось на важность усиления поддержки мелкого и среднего бизнеса, поскольку увеличение количества крупных специализированных сельскохозяйственных предприятий существенно усугубляет экологические проблемы, снижает число сельскохозяйственных товаропроизводителей, что приводит к миграции сельского населения в города, ухудшению состояния сельских территорий. При этом активное участие малых форм хозяйствования в развитии сельского хозяйства играет определяющую роль в обеспечении сельских территорий социальной и инженерной ин-фраструктурой36.
В Совете Федерации Федерального Собрания РФ обоснованно подчеркивалась актуальность создания условий для развития аграрного туризма и различных форм повышения предпринимательской активности граждан37. Одной из причин недостаточной развитости сельскохозяйственного производства в среде малого и среднего бизнеса является низкий уровень жизни на сельских территориях; в результате большое количество людей уезжает в города, а сельскохозяйственным товаропроизводителям сложнее осуществлять сбыт своей продукции. Об этом, в частности, говорилось на заседании Совета Федерации РФ, которое состоялось в 2021 г., где было отмечено, что доступ малых и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей к рынкам сбыта затруднен в силу низкого уровня инфраструктуры на селе по сравнению с городом. Отмечалась также проблема недостаточного уровня развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры в сельских поселениях, что снижает их привлекательность для кадрового состава38.
Следует обратить внимание на опыт США, который показывает важность осуществления мероприятий по поддержке мелких форм хозяйствования, которые также должны являться механизмами комплексного развития. В частности, речь идет об организации прямого сбыта сельскохозяйственной продукции для малых форм бизнеса, характеризующихся небольшим объемом производства, ограниченным ас-
35 См.: Зеленская И.А. Оценка развития сельских территорий региона // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. № 10. C. 37—44.
36 См.: О ходе реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. С. 65.
37 См.: там же.
38 См.: там же. С. 57.
сортиментом и недостаточным финансированием. Сбыт реализуется не только посредством ярмарок, онлайн-торговли и создания фермерских магазинов, но и благодаря поставке продукции в государственные организации, такие как школы, медицинские учреждения, а также продаже товаров в региональные распределительные центры и привлечения внимания к сельскому хозяйству посредством агротуризма. По разным оценкам, как минимум треть американских фермеров поставляет продукцию образовательным, медицинским учреждениям, домам престарелых и др. Данный способ прямого сбыта постоянно тестируется, но при этом отмечается, что на уровне государственных программ поощряется закупка школами сельскохозяйственной фермерской продукции, что способствует обеспечению здорового питания.
Различного рода распределительные центры, особенно востребованы в США у начинающих фермеров, так как позволяют осуществлять складирование и хранение продукции, доведение ее внешнего вида до востребованного рынком качества, поставку товаров на оптовые рынки и в торговые сети на взаимовыгодных условиях. У фермеров пользуются популярностью различные модели агротуризма, особенно если их ферма расположена в живописном месте, что позволяет привлечь внимание к сельскому образу жизни, способствует созданию дополнительных рабочих мест и сбыту произведенной продукции39.
Проведенное исследование показывает, что применительно к сельским территориям и аграрному сектору экономики содержание термина «комплексное развитие» существенным образом отличается от содержания указанного понятия в отношении комплексного развития, осуществляемого на землях населенных пунктов в целях улучшения качества городской среды. Соответственно подходы к правовому регулированию комплексного развития в сфере сельского хозяйства должны иметь свои особенности. Комплексное развитие территорий предлагается рассматривать в качестве механизма, который позволяет реализовывать в сельской местности различные проекты, решающие производственные, перерабатывающие, сбытовые, социальные и иные задачи, в том числе направленные на повышение качества жизни местного населения.
На селе специфика комплексного развития территорий может проявляться в необходимости его одновременного осуществления на зем-
39 См.: КороткихА.А. Основные каналы прямого сбыта сельскохозяйственной продукции в США. URL: https://usacanada.jes.su/s268667300016031-4-1/ (дата обращения: 29.11.2021).
лях и земельных участках, относящихся к различным категориям земель. Мероприятия по комплексному развитию в части реализации производственных задач согласуются с нормами о разрешенном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем проекты по развитию социальной сферы и возможные направления использования земельных участков шире пределов целевого назначения сельскохозяйственных земель. Для осуществления мероприятий, направленных на улучшение качества жизни сельского населения, решение жилищных, бытовых и иных социальных задач, требуются земли и земельные участки из состава земель населенных пунктов. Соответственно успешная реализация проектов по комплексному развитию в сельскохозяйственной сфере возможна при условии разработки нормативной базы, допускающей осуществление комплексного развития на землях и земельных участках, относящихся к нескольким категориям земель. В то же время принимаемые положения должны согласовываться с нормами ЗК РФ о целевом назначении земель.
Задачи комплексного развития сельских территорий и аграрного сектора экономики взаимосвязаны, и для их решения требуется формирование сложно-структурных правовых комплексов, имеющих собственный предмет регулируемых отношений. Настоящую статью предлагается рассматривать в качестве приглашения к научной дискуссии, направленной на выработку теоретических подходов и моделей правового регулирования комплексного развития территорий в составе различных категорий земель.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для академического бакалавриата. М.: Издательство «Юрайт», 2016.
Бабенко С.В. Социально-экономические факторы комплексного освоения территории в регионах России: Дисс. ... канд. экон. наук. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т сервиса и экономики, 2013.
Галиновская Е.А. Комплексное освоение территорий — новое в законодательстве // Хозяйство и право. 2015. № 5. С. 19—27.
Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы государственной политики и стратегического планирования управления земельными ресурсами // Lex-Russtea. 2021. Т. 74. № 2. С. 50-63.
Завьялов Д.В. Агропромышленные кластеры: проблемы и ограничения развития // Russian Journal of Entrepreneurship. 2017. Т. 18. № 17. С. 2541-2551.
Зеленская И.А. Оценка развития сельских территорий региона // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. № 10. С. 37-44.
Землякова Г. Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. № 9. С. 45-56.
Землякова Г.Л., Самончик О.А. Некоторые проблемы защиты прав собственников при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Вестник Удмуртского университета. 2019. № 4. С. 487-494.
Карпов В.В., Алещенко В.В. Кластерный подход к развитию агропромышленного комплекса Омской области. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2014.
Катаева Ю.В. Асимметрия интересов субъектов преобразования городской среды как фактор ее несбалансированного развития // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. 2013. № 3. С. 129-137.
Коротких А.А. Основные каналы прямого сбыта сельскохозяйственной продукции в США. URL: https://usacanada.jes.su/s268667300016031-4-1/ (дата обращения: 29.11.2021).
Лисюткин А.Б. Новые аспекты в развитии права (постановка проблемы) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 2(84). С. 115-120.
Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. № 2. С. 41-61.
Румянцев Ф.П. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Актуальные проблемы теории земельного права России: Коллективная монография / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. С. 521-555.
Ушачев И.Г., ПапцовА.Г., Маслова В.В., Чекалин В.С. Основные проблемы реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и стратегические направления ее актуализации // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2021. № 9 (769). С. 48-58.
Хохлов В.А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: Ав-тореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов: Самарская экон. акад. (Саратов),1998.
Щетинина И.В. Агропромышленные кластеры и их роль в инновационном развитии агропромышленного комплекса России // Инновационная экономика: от теории к практике: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск: Сибирская академия финансов и банковского дела, 2014. С. 74-81.
Enemark S. Land Management and Development // CLGE International conference 2005. European professional qualifications in geodetic surveying. Brussels: 1, 2, December 2005, P. 2-3. URL: https://fig.net/organisation/council/council_2007-2010/council_ members/enemark_papers/clge_december_2005.pdf (дата обращения: 10.10.2022).
Sevatdal H. Land Administration and Land Management — An Institutional Approach// FIG XXII International Congress. Washington: D.C. USA, 2002. P. 2-6.
Tira M., van der Krabben E., Zanon B. Land management for Urban Dynamics Innovative methods and practices in a changing Europe. Milano: Maggioli, 2011.
REFERENCES
Anisimov, A.P. (2016). Zemel'noepravo Rossii: uchebnik dlya akademicheskogo baka-lavriata [Land Law of Russia: Textbook for Academic Baccalaureate]. Moscow: Izdatel'-stvo Yurait. (in Russ.).
Babenko, S.V. (2013). Sotsial'no-ekonomicheskiefaktory kompleksnogo osvoeniya terri-torii v regionakh Rossii [Socio-economic Factors of Complex Development of the Territory in the Regions of Russia]. The Candidate of Economy Sciences Thesis. Sankt Petersburg: Place of thesis presentation: St. Petersburg State University of Service and Economics. (in Russ.).
Enemark S. Land Management and Development // CLGE International conference 2005. European professional qualifications in geodetic surveying. Brussels: 1, 2, December 2005, pp. 2-3. URL: https://fig.net/organisation/council/council_2007-2010/council_ members/enemark_papers/clge_december_2005.pdf (last visited 10.10.2022). (in Eng.).
Galinovskaya, E.A. (2015). Kompleksnoe osvoenie territorii — novoe v zakonodatel'-stve [Complex Development of Territories — New in the Legislation]. Khozyaistvo ipravo [Economy and Law], 5, pp. 19-27. (in Russ.).
Karpov, V.V. and Aleshchenko, V.V. (2014). Klasternyi podkhod k razvitiyu agro-promyshlennogo kompleksa Omskoi oblasti [Cluster Approach to the Development of the Agro-Industrial Complex of the Omsk Region]. Novosibirsk: SO RAN Publisher. (in Russ.).
Kataeva, Yu.V. (2013) Asimmetriya interesov sub"ektov preobrazovaniya gorodskoi sredy kak faktor ee ne sbalansirovannogo razvitiya [Asymmetry of Interests of Subjects of Transformation of the Urban Environment as a Factor of Its Unbalanced Development]. Vestnik Permskogo universiteta. Seriya: Ekonomika [Bulletin of Perm University. Series: Economics], 3, pp. 129-137. (in Russ.).
Khokhlov, V.A. (1998) Grazhdansko-pravovaya otvetstvennost' za narushenie dogovo-ra [Civil Liability for Breach of Contract]. The Doctor of Legal Sciences Thesis. Saratov: Place of thesis presentation: Samara Economy. acad. — Saratov. (in Russ.).
Korotkikh, A.A. Osnovnye kanaly pryamogo sbyta sel'skokhozyaistvennoi produktsii v SShA [The main channels of direct sale of agricultural products in the USA]. [online]. Available at: https://usacanada.jes.su/s268667300016031-4-1/ [Accessed: 29.11.2021]. (in Russ.).
Lisyutkin, A.B. (2012) Novye aspekty v razvitii prava (postanovka problemy) [New Aspects in the Development of Law (Problem Statement)]. Vestnik Saratovskoi gosu-darstvennoiyuridicheskoi akademii [Bulletin of the Saratov State Law Academy], 2(84), pp. 115-120. (in Russ.).
Povetkina, E.L. (2014). Iz"yatie imushchestva dlya publichnykh nuzhd: tsivilistiches-kie ustoi i sovremennye tendentsii [Seizure of Property for Public Needs: Civilistic Foundations and Modern Trends]. Zakon [Law], 2, pp. 41-61. (in Russ.).
Rumyantsev, F.P. (2020). Pravovoi rezhim zemel' sel'skokhozyaistvennogo naznache-niya [Legal Regime of Agricultural Lands]. In: Anisimov A.P. ed. Aktual'nye problemy teorii zemel'nogo prava Rossii: kollektivnaya monografiya [Actual Problems of the Theory of Land Law in Russia: A Collective Monograph]. Moscow: Yustitsinform, pp. 521-555. (in Russ.).
Sevatdal, H. (2002). Land Administration and Land Management — An Institutional Approach. In: FIGXXIIInternational Congress. Washington: D.C. USA, pp. 2—6. (in Eng.).
Shchetinina, I.V. (2014). Agropromyshlennye klastery i ikh rol' v innovatsionnom razvitii agropromyshlennogo kompleksa Rossii [Agro-Industrial Clusters and Their Role in the Innovative Development of the Agro-Industrial Complex of Russia]. In: Fadeiki-na, N.V. ed. Sbornik nauchnykh trudovpo materialam Mezhdunarodnoi nauchno-prakti-cheskoi konferentsii [Collection of scientific papers based on the materials of the International Scientific and Practical Conference], pp. 74-81. (in Russ.).
Tira, M., van der Krabben, E. and Zanon, B.(2011). Land Management for Urban Dynamics Innovative Methods and Practices in a Changing Europe. Milano: Maggioli. (in Eng.).
Zav'yalov, D.V. (2017). Agropromyshlennye klastery: problemy i ogranicheniya razvi-tiya [Agro-industrial Clusters: Problems and Limitations of Development]. Russian Journal of Entrepreneurship, 18 (17), pp. 2541-2551. (in Russ.).
Zelenskaya, I.A. (2019). Otsenka razvitiya sel'skikh territorii regiona [Assessment of the Development of Rural Territories in the Region]. VestnikAltaiskoi akademii ekonomiki iprava [Bulletin of the Altai Academy of Economics and Law], 10, pp. 37-44. (in Russ.).
Zemlyakova, G. L., Mel'nikov, N.N., Samonchik, O.A., Ustyukova, V.V. (2011). Pravovoe obespechenie publichnogo interesa pri regulirovanii zemel'nykh otnoshenii [Legal Support of Public Interest in the Regulation of Land Relations]. Gosudarstvo iparvo [State and Law], 9, pp. 45-56. (in Russ.).
Zemlyakova, G.L. and Samonchik, O.A. (2019). Nekotorye problemy zashchity prav sobstven-nikov pri iz"yatii zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [Some Problems of Protecting the Rights of Owners in the Seizure of Land Plots for State and Municipal Needs]. Vestnik Udmurtskogo universiteta [Bulletin of the Udmurt University], 4, pp.487-494. (in Russ.).
Zhavoronkova, N.G. and Vypkhanova G.V. (2021). Pravovye problemy gosudarst-vennoi politiki i strategicheskogo planirovaniya upravleniya zemel'nymi resursami [Legal Problems of State Policy and Strategic Planning of Land Management]. Lex Russica, 2, vol. 74, pp. 50-63. (in Russ.).
On the implementation of the state program for the development of agriculture and regulation of agricultural products, raw materials and food markets // Analytical Bulletin. 2021. № 9 (769).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Мельников Николай Николаевич — ведущий научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, доцент.
AUTHOR'S INFO:
Melnikov Nikolay Nikolaevich — Leading Researcher of the Environmental, Land and Agrarian Law Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Associate Professor.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Мельников Н.Н. Теория и практика правового регулирования мероприятий по комплексному развитию на сельских территориях // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Т. 17. № 5. С. 61-81. DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-5-melnikov
FOR CITATION:
Melnikov, N.N. (2022) Theory and practice of legal regulation of measures for integrated development in rural areas. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 17(5), pp. 61-81. DOI: 61-81. 10.35427/ 2073-4522-2022-17-5-melnikov
