CC BY
21
УДК 342.546:84
О. Дншров
Навчально-науковий шститут права та психологii Нацiонального ушверситету "Львiвська полiтехнiка",
канд. юрид. наук, докторант кафедри адмтстративного та шформацшного права
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГ1ЧН1 ЗАСАДИ ДОСЛ1ДЖЕННЯ ВИКОНАВЧО1 ВЛАДИ
© Днтров О., 2016
Висвгглено теоретико-методологiчнi основи досл1дження виконавчо! влади, яка становить складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформациями, недолжами i слабкими сторонами: i успадкованими в1д попередньо! командно-адм1-нктративно!' системи, i набутими за роки незалежность
Ключовi слова: виконавча влада, теоретико-методолопчш засади, органи виконавчо! влади, проблеми методологи.
А. Дншров
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена выяснению теоретико-методологических основ исследования исполнительной власти, которая представляет собой сложное противоречивое явление со многими бюрократическими деформациями, недостатками и слабыми сторонами: и унаследованными от предыдущей командно-административной системы, и приобретенными за годы независимости.
Ключевые слова: исполнительная власть, теоретико-методологические основы, органы исполнительной власти, проблемы методологии.
O. Dneprov
THEORETICAL AND METODOLOGICAL BASIS OF THE STUDY
OF EXECUTIVE POWER
The article is devoted to clarifying the theoretical and methodological foundations of the study of the executive, which is a complex and contradictory phenomenon with many bureaucratic deformations, flaws and weaknesses: as inherited from the old command-administrative system and acquired during the years of independence.
Key words: executive power, theoretical and methodological basis, the executive authorities, problems of methodology.
Постановка проблеми. Виконавча влада е актуальним об'ектом дослвдження юридичноi науки. Вона великою мiрою визначае розвиток суспшьства завдяки концентрацй фшансових потоюв, оргашзацшнш розгалуженосп, здатносп оперативно реагувати на суспшьш проблеми.
Незважаючи на те, що упродовж остантх рокiв тематицi, пов'язанiй з рiзноманiтними аспектами виконавчо! влади, придшено багато уваги у низщ дисертацiйних робгг, монографiй, наукових статей, однак стан дослвдження виконавчо! влади важко назвати задовшьним з багатьох причин. З-помiж них треба назвати те, що зазвичай проблеми виконавчо!' влади аналiзуються в контекст iнших проблем (дуалiзму влади, владних (публiчних) повноважень, управлшсько! дiяльностi тощо). Натомiсть недостатньо дослвдженими залишаються внутршне функцiонування виконавчо!' влади, ввдносини не лише мiж й органами, але й мiж окремими функщонерами тощо, а також абсолютизуеться формально-iнституцiйний пiдхiд. Водночас пiдходи до вивчення виконавчо! влади часто характеризуются однобiчнiстю та полiтичною заангажованiстю.
Аналiз досл1дження проблеми. Незважаючи на серйозт напрацювання щодо дослiдження виконавчо! влади, накопичет у правознавствi та державному управлшт (В. Авер'янов, О. Бандурка, В. Бшоус, I. Бородiн, Н. Бортник, В. Бутенко, В. Гвоздецький, С. Сшмов, В. Заросило, Д. Йосифович, О. Кальман, М. Камлик, М. Ковашв, В. Колпаков, Т. Коломоець, О. Кузьменко, С. Куршний, С. Невмержицький, Н. Нижник, В. Ортинський, О. Остапенко, В. Петков, С. Петков, О. Рябченко, М. Тищенко, О. Филимонов, В. Шамрай та шш^, залишаеться низка проблемних питань, спричинених сучасним розвитком суспшьства, розв'язати як можна, з'ясувавши теоретико-методологiчнi засади дослiдження виконавчо! влади в умовах сьогодення.
Мета статт - з'ясувати теоретико-методологiчнi засади дослвдження виконавчо! влади, якi допоможуть у виршенш низки складних питань, пов'язаних iз функцiонуванням виконавчо! влади та цшсно! системи !! органiв.
Виклад основного матерiалу. Новi реалi!, що постають перед суспшьством i державою в умовах глобалiзацi!, вимагають нових пiдходiв до формування системи оргатв державно! влади та !хньо! дiяльностi. Виконавча влада посiдае особливе мюце серед гшок державно! влади. Адже саме у процесi !! реалiзацi!' реально втшюють у життя закони та iншi нормативнi акти держави, практично застосовують всi важелi державного регулювання i управлiння важливими процесами суспшьного розвитку. В Укра!нi виконавчу владу реалiзують органи виконавчо! влади, як утворюють систему органiв виконавчо! влади з такими ознаками, як едтсть цшьового призначення, функцiональна самодостатшсть, iерархiчнiсть оргатзаци, субординацiйнiсть зв'язкiв мiж структурними рiвнями тощо. Також варто зазначити, що реформування системи оргашв виконавчо! влади е постшним i е необхiдною умовою ефективного виконання поставлених перед нею завдань. Таке реформування i сама дмльшсть усiе! системи виконавчо! влади повиннi здшснюватись на чiткiй науково обгрунтованiй основ^ яка сформована з використанням належно! методологi!' наукового пiзнання.
Саме поняття "методологм" (вiд грец. Ц80о8о^ - правильний, вiрний шлях, шлях дослвдження) неоднозначно розушють у сучаснiй наущ.
У широкому розумiннi слова методолопя - це теор1я людсько! дмльносп, "це дiяльнiсть пiзнання, мислення або, якщо говорити точнiше, вся дмльшсть людства, включаючи сюди не лише власне тзнання, але й виробництво. Можна сказати, що методолог1я ... е теорм людсько! дiяльностi" [1, с. 6]. У вузькому розумшш слова пвд методологiею розумiють сукупшсть методiв, прийомiв, процедур наукового дослвдження [2, с. 5-6]. Саме таке ставлення до методологи переважае, наприклад, у зарубiжнiй (американськш i взагалi англомовнiй) науковiй лiтературi.
Своерiдним компромюом мiж надто широким i надто вузьким розумшням методологi! як шляху тзнання е багаторiвневий пiдхiд, коли розрiзняються: найзагальнiшi методи наукового тзнання - аналiз i синтез, сходження ввд абстрактного до конкретного тощо (фшософська методолог1я); загальнi для багатьох наук, мiждисциплiнарнi методи пiзнання - системний та оргатзацшний аналiз, юбернетичний, синергетичний пiдходи тощо (загальнонаукова методолопя); теор1я i методи конкретно! науки, галузi знань; методика, сукупнiсть операцш i процедур, що застосовуються в конкретних дослiдженнях [3, с. 40].
На нашу думку, будь-яка методолопя, а особливо методолопя вдосконалення суспшьних ввдносин (а виконавча влада д1е у сфер1 суспшьних ввдносин) полягае в тому, щоб чггко визначити таю методи дослвдження сощальних явищ, яю, по-перше, ввдповвдають самому об'екту дослвдження, тобто адекватш природ1 самого дослвджуваного явища, а, по-друге, дають теоретичне уявлення про систему метод1в дослвдження конкретного явища, що треба сприймати як теорию, звернену до практики дослвдження. Однак методолопю не можна розглядати тшьки як науково-дослвдницький шструментарш. Методологiя - це, передуем, теоретичне уявлення про саме явище й про можливосл його вивчення з метою практичного вдосконалення, без чого нмке практичне вдосконалення сощально! практики не мае сенсу, а реформування буде щонайменше неефективним, якщо не шквдливим.
Питання методологи довол1 складне, оскшьки саме його нервдко в наукових джерелах тлумачать по-р1зному. Багато заруб1жних наукових шкш не розмежовують методологию 1 методи дослвдження. У вггчизнянш науковш традици методолопю розглядають як: 1) вчення про науковий метод тзнання та перетворення свггу; його фшософську, теоретичну основу; 2) сукуитсть метод1в дослвдження, що застосовуються в будь-якш наущ ввдповвдно до специфши об'екта 11 тзнання [4, с. 664]. Найчастше методолопю тлумачать як теорто метод1в дослвдження, створення концеп-цш, як систему знань про теорто науки або систему метод1в дослвдження. Методику розумтоть як сукуитсть прийом1в дослвдження, включаючи техншу 1 р1зноман1тн1 операци з фактичним матер1алом [5; 6].
Методолопя виконуе так фуикци:
- визначае способи здобуття наукових знань, як ввдображають динам1чн1 процеси та явища;
- спрямовуе, передбачае особливий шлях, на якому досягаеться певна науково-дослвдницька
мета;
- забезпечуе всеб1чшсть отримання шформаци щодо процесу чи явища, яке вивчаеться;
- допомагае введенню ново! шформаци до фонду теори науки;
- забезпечуе уточнення, збагачення, систематизащю термтв 1 понять у наущ;
- створюе систему науково! шформаци, що грунтуеться на об'ективних фактах, 1 логшо-аналггичний шструмент наукового тзнання [7, с. 56].
Пвд методолопчною основою дослвдження розумтоть основне, вихвдне положення, на якому грунтуеться наукове дослвдження. Методолопчт основи ще! науки завжди юнують поза щею наукою, за 11 межами 1 не виводяться 1з самого дослвдження [7, с. 57].
Методолопя - вчення про систему наукових принцитв, форм 1 способ1в дослвдницько! дiяльностi - мае чотирир1вневу структуру. Ниш розр1зняють фундаментальна загальнонауков1 принципи, що становлять власне методолопю, конкретнонауковi принципи, покладет в основу теори пе! чи iншоi дисциплiни або науково! галузi, i систему конкретних методiв i технiк, що застосовуються для виршення спецiальних дослiдницьких завдань.
Фшософська, або фундаментальна, методолопя е вищим ршнем методологii науки, що визначае загальну стратегдо принципь тзнання особливостей явищ, процесш, сфер д1яльносп [7, с. 57].
Отже, зауважимо, що дiяльнiсть органiв виконавчо! влади, як i будь-який iнший вид людсько! дiяльностi, вiдповiдае фiлософсько-методологiчним категор1ям людського буття з усiма видами фундаментальних зв'язкiв (походження, розвитку, функщонування), а тому вiдтворюе загальну структуру державного управлшня на вiдповiдному етат розвитку суспшьства, що охоплюе цш, засоби, процес i наслiдки дмльносп.
Це вiдтворення е змiстовим та пов'язане з науковою iнтерпретацiею наочно! дiяльностi вiдповiдних галузей наукових знань.
Водночас, наголосимо на тому, що сьогодт стае цшком зрозумшим, що Укра!на може зайняти свое мюце серед iнших цивiлiзованих i розвинених держав лише за умови усунення внутрiшнiх суперечностей та посилення власно! полiтичноi ваги.
Тому доволi значне коло проблем щодо яюсного та кшьюсного оцiнювання реалiзацii державних завдань та суспшьно значущих цшей можна об'еднати в одну найзагальшшу проблему -визначення ефективносп дiяльностi оргашв державно! влади.
З методолопчного погляду, для цього необхвдно застосувати цiннiсно-рацiональний критерiй, який ощнюе ефективнiсть як глобальну, загальносистемну дмльшсть органiв влади вищого рiвня, результати i наслiдки яких виявляються через глибою змiни всього суспшьства або в багатьох його сферах.
Цшьово-ращональний критерш також загальний, комплексний, але вш орiентований на оцiнювання ефективносп управлiння за достатньо конкретними показниками, що характеризують безпосереднi результати досягнутих цшей, вирiшених завдань, реалiзованих стратегш i програм, з урахуванням використаних державних ресурсiв.
Отже, специфiчнi критери ефективностi державного управлiння соцiальними процесами формулюються в дiапазонi вияву загальних критерив державного управлiння.
Окремо наголосимо на тому, що останшм часом значно зрю штерес до теоретичних розробок проблем правового статусу оргашв виконавчо! влади. Все бшьше дослвдниюв звертаеться до вивчення найважливiших питань адмтстративного права, пов'язаних з оргашзащею дiяльностi органiв державно! влади, особливо оргашв виконавчо! влади. Ця проблема доволi складна i багатопланова, що вимагае серйозного теоретико-методолопчного осмислення та комплексного аналiзу нормативного матерiалу.
Пвдкреслимо, що нинi на законодавчому рiвнi немае легальних дефiнiцiй таких базових понять, як "орган виконавчо! влади", "система i структура оргашв виконавчо! влади", "органiзацiйно-правовi форми оргашв виконавчо! влади", "компетенцм органу виконавчо! влади", що е ютотною перешкодою для здшснення адмийстративно! реформи та модершзаци державного управлiння. До того ж в наущ адмiнiстративного права теорiя правового статусу органу виконавчо! влади також до кшця ще не розроблена.
Натомить зауважимо, що кожен орган виконавчо! влади, дпочи ввд iменi та за дорученням держави, мае певний правовий статус, виступае ношем вiдповiдних повноважень юридично-владного характеру, реалiзацiя яких забезпечуе йому досягнення мети виконавчо-розпорядчо! дiяльностi. Органи виконавчо! влади надшяються необхiдною оперативною самостшшстю, що виражаеться у !хнш компетенцi! - предметах вiдання, правах, обов'язках, територiальних межах дiяльностi кожного окремого органу. Компетенцм - це певний обсяг державно! дмльносп, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, шшими нормативно-правовими актами, як вiн мае право виршувати в процесi практично! дiяльностi (коло питань, що вир1шуе мшютерство, визначаеться у положеннi про ввдповвдне мiнiстерство; вiдомство - у положенш про вiдповiдне вiдомство) [8].
Отже, встановлення правового статусу е одшею з форм правового регулювання д1яльносп суб'екта. Для того щоб встановити специф1ку правового становища органу виконавчо! влади, важливо з'ясувати ознаки органу i визначити вiдповiднi цим ознакам риси його статусу. Це дасть змогу зробити найпереконлив1ший висновок про призначення i роль правового статусу як правово! категори.
З безлiчi ознак органу виконавчо! влади видшимо те, що вiн:
а) займае певне мюце в системi державного мехашзму;
б) бере участь у виконанш функцiй держави у певнш сферi сусп1льних вiдносин;
в) мае певну оргашзацшну структуру, яка ввдповщае метi його дiяльностi;
г) володiе здатнiстю д1яти вiд iменi держави у формi виконавчо-розпорядчо! дiяльностi;
д) надшений публiчно-владними повноваженнями.
Для того, щоб орган виконавчо! влади був правоздатним, вш повинен знайти свш правовий статус, у якому кожна зi згаданих ознак набувае правового оформлення та необхвдних правових засобiв, через якi цi ознаки реалiзуються на практицi.
Отже, грунтуючись на наведених ознаках, можна стверджувати, що правовий статус органу виконавчо!влади:
а) визначае його мюце в системi державних оргашв, встановлених Конститущею Укра!ни, або в тiй чи шшш !х пiдсистемi;
б) фшсуе його призначення в системi виконання державних функцш, встановлюючи основну мету, завдання та функцй;
в) закршлюе певну оргашзацшну структуру i ресурси (або порядок "х формування), встановлюючи порядок фiнансування, розподшу матерiальних коштiв, необхiдних для реалiзацii його завдань i функцiй, регламентуючи порядок оргашзаци роботи;
г) визначае компетенщю органу, тобто окреслюе коло його прав i обов'язкiв, необхiдних для реалiзацii мети, завдань i функцш; статус визначае методи i форми дмльносл органу.
З огляду на це, в адмтстративно-правовому статусi оргашв виконавчоi' влади можемо видшити три головш блоки:
- цшьовий;
- структурно-оргашзацшний;
- компетенцiйний [9].
Отже, обумовлет правовим статусом права й обов'язки орiентованi на функци органу i забезпечують його здатнiсть д1яти владно, вiд iменi держави стосовно шдпорядкованих йому об'ектiв управлiння, а також вчиняти юридичш дй" вщносно iнших органiв i органiзацiй, як не перебувають з ним у ввдносинах пiдпорядкування. Так виявляеться ствввдношення основних елементiв статусу органу управлшня та його головних ознак.
Висновки. Пвдсумовуючи викладене вище, можемо констатувати, що в умовах, коли держава стала на шлях реформування полггично" системи загалом, головною метою таких перетворень е модернiзацiя державно-управлiнських ввдносин, створення дiевоi системи державного забезпечення та захисту конституцшних прав i свобод людини, гiдних умов ii життя, наближення дiяльностi апарату управлшня до потреб населення.
Провщним владним суб'ектом державного управлшня е органи виконавчоi влади та "хш посадовi особи. Саме на них покладаеться основне навантаження щодо гарантування практичного забезпечення прав та свобод людини i громадянина.
Беручи до уваги специфшу сучасного стану украшського суспшьства i перспективи подальшого розвитку правотворчих процесiв та розбудови в Украт ефективно"" системи державно"" влади й управлшня як такого, потребуе подальшого дослвдження теоретико-методолопчне пiдгрунтя дiяльностi оргашв виконавчо"" влади, оскшьки всi щ питання, окрiм теоретично"" актуальностi, мають ще й практичне значення, адже фактично йдеться не про абстрактш конструкций цiкавi лише для вузького кола спещалгсттв i науковцiв у галузi юридично"" науки, а про справжню реалiзацiю принципiв ефективного управлшня державотворчими процесами.
1. Щедровицкий Г. П. Проблемы методологии системного исследования / Георгий Петрович Щедровицкий. - М., 1964. - 48 с. 2. Попов Г. X. Проблемы теории управления / Гавриил Харитонович Попов. - М., 1970. - С. 5-6. 3. Гилинский Я. Девиантология: социология преступности, наркотизма, проституции, самоубийств и других "отклонений " / Яков Гилинский. -[2-е изд., испр. и доп.]. - СПб. : Изд-во Р. Асланова "Юридический цент "Пресс", 2007. - 528 с. 4. Великий тлумачний словник сучасног украгнськог мови (з дод. i допов.) / уклад. i голов. ред. В. Т. Бусел. - К. ; 1ртнь : ВТФ "Перун", 2005. - 1728 с. 5. Балинська О. М. Проблеми теори держави i права : навч.-метод. поЫб. / О. М. Балинська, Т. З. Гарасимiв. - Львiв, 2008. - 320 с. 6. Сливка С. С. Вступ до методологи фтософп права : метод. вказiвки для самост. роботи для студ. магютратури / Степан Степанович Сливка. - Львiв, 2008. - 24 с. 7. Шейко В. М. Оргатзащя та методика науково-до^дницьког дiяльностi : тдручник / В. М. Шейко, Н. М. Кушнаренко. -[5-те вид., стер.]. - К. : Знання, 2006. - 307 с. 8. Адмтстративне право Укрални: тдручник для юрид. вузiв i факультетiв / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та т.; за ред. Ю. П. Битяка. - Хартв: Право, 2001. - 528 с. 9. Адмтстративне право Украгни: академiчний курс: тдручник для студ. юрид. вузiв: [у 2 т.] / вiдп. ред. В. Б. Авер 'янов; НАН Укрални. 1н-т держави i права iм. В. М. Корецького. - К., 2004. - Т. 1. - С. 212.
REFERENCES
l.Shhedrovickij G. P. Problemy metodologii sistemnogo issledovanija [Problems of methodology of system research]. Moscow, 1964, 48 p. 2. Popov G. X. Problemy teorii upravlenija [Problems of control theory]. Moscow, 1970, pp. 5 - 6. 3. Gilinskij Ja. Deviantologija: sociologija prestupnosti, narkotizma, prostitucii, samoubijstv i drugih "otklonenij" (Deviantology: sociology of crime, narcotism, prostitution, suicide and other "deviations"), St.-Pb. : Publishing house of R. Aslanov "Juridicalpenny Press", 2007, 528 p. 4. Busel V. T. Vely^kyj tlumachnyj slovny^k suchasnoyi ukrayins^koyi movy" (z dod. i dopov.) [Big explanatory dictionary of modern Ukrainian language (ADJ. and dopol.)]. Kiev; Irpin : WTF "Perun", 2005, 1728 p. 5. Baly^ns^ka O. M. Problemy" teoriyi derzhavy" i prava : navchafno-metody^chnyj posibny^k (Problems of theory of state and law). Lviv, 2008, 320 p. 6. Sly\ka S. S. Vstup do metodologiyi filosofiyi prava (Introduction to the methodology of philosophy of law). Lviv, 2008, 24 p. 7. Yu. P. By^tyak, V. V. Bogucz^kyj, V. M. Garashhuk ta in. Administraty\ne pravo Ukrayiny\ Pidruchny^k dlya yuryd vuziv i fakuVtetiv (Administrative law of Ukraine. Textbook for law universities and faculties), Kharkov, Right Publ., 2001, 528 p. 8. Administraty\ne pravo Ukrayiny V Akademichny j kurs: pidruch. dlya stud. yuryd. vuziv (Administrative law of Ukraine: Academic course: textbook. for stud. legal. universities), Kiev, 2004, Vol. 1, 212 p.
