CC BY
136
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Р. м. ибрагимов,
аспирант
Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина
В условиях проводимой в настоящее время административной реформы особую актуальность приобретают проблемы оценки эффективности публичного управления, особенно на его низовом — муниципальном — уровне. В статье проанализированы сущность, основные подходы к определению эффективности публичного управления, факторы, влияющие на нее, а также выявлены проблемы оценки эффективности и перспективы развития систем управления эффективностью.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, публичное управление, эффективность управления, оценка, критерий, показатель эффективности, система управления эффективностью.
В рамках модернизации системы публичного управления в России в качестве одной из приоритетных целей проведения административной реформы была провозглашена необходимость реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней на основе внедрения принципов и процедур управления по результатам [14].
Однако переход к результативному управлению осложняется вследствие действия ряда факторов, в том числе и в связи с отсутствием единых подходов к определению эффективности публичного управления, системы критериев и показателей оценки эффективности деятельности органов публичной власти. Данная проблема актуальна не только для органов государственной власти, но и для органов местного самоуправления — наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.
Наука и практика показывают, что уровень жизни народа и его благосостояние на 60—70 % зависят от системного подхода к управлению и от эффективности управления и на 30—40 % от дру-
гих факторов [15, с. 28]. При улучшении качества публичного управления на одно среднеквадрати-ческое отклонение в долгосрочном плане детская смертность снижается на две трети, а доходы увеличиваются примерно в три раза [13].
Эффект (лат. ейе^ш) — это действие, эффективный (лат. ейе^гуш) — значит, производительный, действенный.
Результат труда человека в процессе производства материальных благ и/или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет результативность управления (т. е. способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей), проявление синергии, означающее прирост дополнительной энергии, превышающей сумму индивидуальных усилий их участников.
При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся степенью достижения ожидаемого состояния объекта управления либо цели управления. Применительно к муниципальному управлению результативность характеризует степень соответствия эффектов деятельности органа власти количественным и качественным показателям, посредством которых местное сообщество оценивает свои требования и ожидания.
Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный
эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.
Сам по себе эффект недостаточно характеризует управленческую деятельность, поскольку не дает оценки затратам, сопутствующим процессу достижения намеченного результата. Равные затраты могут дать разный эффект и, наоборот, один и тот же эффект может быть достигнут при разных уровнях затрат. Более того: один и тот же результат может быть получен в разных условиях поведения элементов внешней среды за счет разных по величине, составу и соотношению затрат.
Отношение результатов управленческой деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам) определяет понятие эффективности управления.
По мнению П. Е. Горинова [4], в англоязычной литературе понятие эффективности управления выражается двумя ключевыми терминами:
1) managerial effectiveness—т. н. «системная» эффективность, которая определяется рациональностью организационной структуры субъекта управления (состав и количество звеньев, их подчиненность, распределение функций, процессов управления);
2) management efficiency — т. н. «операционная» эффективность, характеризующая качество управленческой деятельности субъекта управления.
Поскольку эффективность деятельности органов публичной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и, прежде всего, социально-политическими результатами своей деятельности, то в административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат [8, с. 5].
Иными словами, используя применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, они должны предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие того, что услуги предоставляются «правильно» (эффективность).
Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы функционирования и развития муниципального образования, предполагающий изменение его формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала местного сообщества, отнесенный к затратам на его достижение [5].
Таким образом, эффективность муниципального управления определяют два взаимосвязанных параметра: социальная и экономическая эффективность.
1. Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям местного сообщества. В показателях социальной эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи».
В этой связи социальная эффективность управления неразрывно связана с возложением на органы местного самоуправления обязательств по поводу разрешения тех проблем, носителем которых выступает местное сообщество. При этом проблемы могут проявляться не только как фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию, но и как ситуация, когда находится под угрозой либо задача, требующая разрешения, либо потенциальная возможность.
Социальная эффективность управления состоит, по существу, в одном — в установлении четких работоспособных механизмов общественной координации и обратной связи между получателями муниципальных услуг и органами местного самоуправления. В общем ключе ее можно установить на основе анализа социальных индикаторов. Примерами социальной неэффективности являются такие понятия, как неравноправие, сохранение безработицы, бедности, ограничение доступа к вертикальной мобильности, образованию, услугам здравоохранения. Социальная эффективность наиболее близка к понятиям качества жизни, социальной справедливости и общественного благополучия.
Используя терминологию Г. В. Атаманчука [1, с. 21], социальную эффективность муниципального управления можно разделить на три вида:
1) общая социальная эффективность (раскрывает результаты функционирования всей системы местного самоуправления);
2) специальная социальная эффективность (характеризует состояние организации и функционирования органов местного самоуправления как субъекта управления общественными процессами);
3) конкретная социальная эффективность (отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия).
2. Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая
за счет оптимизации и рационализации деятельности; характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды [17, с. 27]. Показатели экономической эффективности характеризуют то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е., насколько «правильно делаются вещи».
При анализе удельных издержек (затрат) муниципального управления следует исходить из специфики базовых общесистемных свойств и характеристик муниципального образования.
В соответствии с разработанным Г. Б. Клей-нером системным подходом к анализу социально-экономических систем [8, с. 30-42] муниципальное образование сочетает в тех или иных пропорциях черты объектных, средовых, процессных и проектных видов. В связи с этим общие затраты (издержки) муниципального управления, характеризующие его экономическую эффективность, могут быть разделены:
а) на трансформационные (производственные) — требующиеся при производстве продукции из исходных ресурсов;
б) на трансакционные — необходимые для заключения и исполнения контрактов, связанных с актами трансакций по реализации продукции и приобретению ресурсов;
в) на гармонизационные — связанные с протеканием и распространением процессов;
г) на проектно-инновационные — обеспечивающие функционирование проектов.
Определение эффективности муниципального управления помимо оценки социальных и экономических эффектов включает в себя три аспекта:
1) источник полученного результата (эффекта) — активное воздействие субъекта управления либо действие каких-либо сторонних сил и факторов, проявление саморегулятивного механизма управляемых объектов;
2) характеристика использования потенциала, которым обладает орган власти (например, низкая эффективность управления, сводящая на нет высокий потенциал органа власти и управляемой территории);
3) обратная связь между местным сообществом и органами власти (включая исполнительскую дисциплину физических и юридических лиц, находящихся на территории муниципального образования, в отношении норм поведения, закрепленных в муниципальных правовых актах).
В исследованиях эффективности управления можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами. Основными из них являются: 1) подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии; 2) инкрементальный подход, основанный на концепции лидерства (Ч. Лидблом); 3) подход, связанный с теорией жизненных циклов; 4) концепция профессионализма; 5) экономический подход; 6) экологический подход; 7) подход, основанный на концепции управления качеством; 8) целевой подход; 9) многопараметрический подход; 10) модель, содержащая противоречия; 11) модель Лайкерта и др. Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод об отсутствии системного подхода к определению полного перечня факторов эффективности управления.
На основе синтеза преимуществ отдельных моделей, представленных выше, возможно описание общесистемных факторов эффективности муниципального управления через их структурирование путем деления на четыре группы:
• состояние внешней среды: политическая (базовые ценности, стратегические цели, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс) и социально-экономическая стабильность (или нестабильность) общества;
• потенциал муниципального образования (ресурсы и инфраструктура);
• состояние органов местного самоуправления, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм муниципальных служащих;
• организация системы местного самоуправления и ее функционирование как единого организма; уровень доверия населения к властям и участия в управлении муниципалитетом. Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять.
Технологии выявления эффективности, и как первый шаг на этом пути — постановки цели, в менеджменте шлифовались на протяжении долгих лет. Еще 50 лет назад американец Питер Дру-кер заговорил о методике МВО (Management by Objectives) — управлении по целям, когда деятельность сотрудников оценивается не по процессу, а по результату. При этом результат понимался как достижение поставленной цели. С появлением книги Роберта Каплана и Дейвида Нортона [4],
создателей сбалансированной системы показателей эффективности организации, термин «управление эффективностью» прочно вошел в современную бизнес-реальность.
В современном бизнес-менеджменте существует несколько основных зарекомендовавших себя систем управления эффективностью, с успехом использующихся многими как уже известными компаниями, так и только выходящими на рынок. Ведущими управленческими методиками на сегодняшний день являются Business Performance Management (BPM), система сбалансированных показателей (BSC), Six Sigma, Economic Value Add, VBM (ценностно ориентированное управление), EFQM (Европейская организация грамотного управления) Excellence Model (Модель превосходства), Total Quality Model (Полная модель качества), MBO (Management by Objectives) П. Друкера, GOAL — технология (авторская система А. Литягина).
Применительно к деятельности органов публичной власти в России внедрение и использование систем управления эффективностью находится на начальном этапе развития в связи со специфичностью и сложностью оценки нематериальных, «нетоварных» результатов труда органов публичной власти и их служащих.
И хотя оценке эффективности публичного управления посвящено множество научных работ [7], в большинстве случаев представления и подходы к эффективности управления значительно различаются, в том числе и в связи с многозначностью и многовариантностью трактовок термина «управление».
В общем виде оценка эффективности муниципального управления представляет собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих, имеющий своим содержанием:
• выбор системы показателей эффективности;
• разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности,
• измерение показателей эффективности,
• сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов. Характеристика эффективности органов власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:
• субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностные ориентиры);
• объект оценивания (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент);
• инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности).
Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь — показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного органа, а также интересам муниципального образования и местного общества, их возможностям и объективным потребностям, в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.
Наиболее затруднительным при оценке эффективности в социальных системах установить общеупотребительные критерии эффективности.
Критерий эффективности — признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.
Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; во-вторых, критерии должны быть достаточно конкретны, с тем чтобы можно было осуществить оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках. Оценка эффективности публичного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы.
В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, це-лерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным общественным ценностям, выраженным в политической стратегии, называется ценностно-
РЕгиомьнАя экономика: теория и практика
65
рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональ-ным. Измерение эффективности управления по типу — «затраты-выпуск» или «затраты-результат» характеризует прагматический критерий.
Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления — это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального — обеспечение повышения качества жизни и т. д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни.
При определении критерия оценки в основе системы измерения результатов лежит понятие «показатель результативности». Под ним подразумевается количественный или качественный показатель (индикатор), характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели (задачи) организации. Показатель эффективности позволяет сравнить фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой, деятельность органа власти в различные временные периоды, деятельность различных органов по сравнению друг с другом.
Конкретное содержание указанного понятия определяется через три основные группы показателей, которые целесообразно использовать в комплексной оценке деятельности органа власти: показатели непосредственных результатов, показатели процессов и показатели конечного эффекта.
Показатели непосредственного результата. Это показатели, относящиеся к функционированию самого органа власти, его структурных подразделений и служащих. Перечень определенных результатов обычно содержится в отчетах об их деятельности, поэтому применение подобных показателей не
требует специальной организации сбора информации и сложных расчетов. Содержание результатов административной деятельности определяется характером выполняемых функций. Возможны следующие варианты формулирования показателя непосредственного результата:
1) показатель, выражающий количество произведенных товаров или оказанных услуг; он отражает непосредственный результат деятельности — в терминах произведенных продуктов и услуг (количество обслуженных клиентов, выполненных исследований, изданных нормативно-правовых актов);
2) показатель, выражающий непосредственный объем услуг или благ с определенным требованием к качеству (длина дорожного полотна, отремонтированная до состояния, соответствующего требованиям ГОСТ, количество учащихся, окончивших учебное заведение со средним баллом не ниже 4).
При возникновении сложностей при формализации результатов некоторых видов деятельности либо сложности сбора информации о выпуске или конечном эффекте используются показатели рабочих процессов. Часто эти показатели применяются для административных функций. Такой подход отражает управленческую деятельность, и показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, качество рабочих процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. Тем не менее часто показатели рабочих процессов образуют единственно возможный подход к контролю за деятельностью, поскольку позволяют оценить совокупную деятельность различных структурных подразделений, образующую последовательную цепочку реализации функций, направленных на решение общей задачи, формирование единой услуги, единого документа.
К примеру, в качестве показателей процессов могут выступать: доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя); доля материалов, возвращенных на доработку по следующим причинам: а) наличие грубых ошибок в расчетах, б) некорректное использование профессиональной терминологии, допускающее неоднозначное либо неправильное толкование, в) наличие множественных грамматических (орфографических, синтаксических и пунктуационных) ошибок, г) предоставление недостоверной, неполной, устаревшей информации по существенным аспектам.
Показатели конечного эффекта характеризуют изменения в объекте управления; характер воздействия деятельности органа власти на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, он связан с достижением целей деятельности органа власти. Часто показатель конечного эффекта может совпадать, пересекаться или конкретизировать поставленную цель. Обобщенная схема построения показателя конечного эффекта может выглядеть следующим образом:
1. Определяется цель в обобщенном виде — указывается целевая группа и характер изменения ее состояния.
2. В показателе конкретизируется 5 позиций:
а) желаемый эффект (увеличить, снизить, достичь и т. д.);
б) целевая группа;
в) параметр состояния целевой группы (грамотность, смертность, удовлетворенность и т. д.);
г) количественная характеристика предполагаемой динамики параметра (на 10 %, на 30 минут и т. д.);
д) временной период.
Однако даже при такой детализации возникает проблема выявления реального воздействия организации на достигнутое значение показатели. Если для показателей непосредственного результата деятельности такой проблемы не существует в силу замкнутости показателя внутри организации, то показатели конечного эффекта отражают изменение состояния целевой группы, на которое влияют несколько внешних факторов помимо управляющих воздействий органа власти [5, с. 20]. В связи с этим попытки оценки публичного управления через его конечный эффект в экономике мало приемлемы, поскольку сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывода о качестве управленческой системы, ее вкладе в динамику развития местного сообщества.
Для уточнения реальной степени воздействия возможно применение математических моделей, учитывающих внешние (макроэкономические, демографические, климатические и иные) данные.
В качестве самого распространенного показателя, который может свидетельствовать о достижении конечного социально значимого эффекта, выступает степень удовлетворенности потребителя
оказанной услугой или от деятельности органа исполнительной власти.
Данная информация собирается через направленные социологические опросы и часто является единственным подходом к определению количественных характеристик конечного эффекта, поскольку практически всегда показатели отражают лишь часть деятельности органов власти (неизбежное следствие поиска баланса между разумным количеством показателей и контролем за всеми результатами), а результаты опросов позволяют выяснить общую картину. Опросы потребителей как индикатор результативности зачастую вызывают отторжение у представителей исполнительной власти по причине субъективности оценки.
Использование опросов потребителей играет немаловажную роль в вовлечении граждан в процесс принятия управленческих решений, однако использование таких показателей скорее позволяет выявить проблемное поле, чем объективно оценивать деятельность органов местного самоуправления.
В общем виде надежная, объективная и сбалансированная система показателей деятельности органа власти должна соответствовать следующим требованиям:
• соотнесенность — показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти. При этом должна быть определена реальная степень воздействия на показатель органа власти и внешних (не зависящих от органа власти) факторов;
• четкость и однозначность, простота в понимании и использовании — с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данный показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;
• сравнимость — в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти;
• проверяемость — показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности, к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;
• статистическая надежность — показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;
• экономическая целесообразность — очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных;
• чувствительность — показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;
• отсутствие внутренних «антистимулов» — при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей , которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих;
• гибкость в отношении инноваций — система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;
• быстрота обновления — показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных. Оценка результатов деятельности на основе
сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:
1) процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ;
2) повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей;
3) создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития муниципальных служащих;
4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих.
Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.
Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения, необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, нежели ее отсутствие. На пути повышения транспарентности деятельности органов власти применение системы оценки эффективности играет ключевую роль и может быть дополнительным стимулом для введения инноваций, повышения качества внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.
Для оценки эффективности публичного управления на практике используются различные методологии, базирующиеся на системах показателей, которые можно разделить на две основные группы:
1) межстрановые (международные) методики оценки качества государственного управления и 2) национальные методики оценки эффективности публичного администрирования.
Методики первой группы позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности публичного управления, которые были разработаны международными организациями: GRICS, WBES, BEEPS, ИВК, барометр мировой коррупции организации «Transparency International», индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation», индекс непрозрачности, индекс институциональной среды и др. [11].
Рассматривая практику использования международных индексов, отражающих эффективность государственного управления, следует отметить, что в последнее время Россия включена в рейтинги оценок качества публичного управления международных организаций. Для России рассчитываются показатели GRICS, индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности, индекс экономической свободы; присваиваются рейтинги кредитоспособности и инвестиций. Ведущие показатели использовались для оценки качества государственного управления при формировании «Концепции административной реформы в РФ на 2006—2008 гг.».
Однако следует отметить, что международные методологии оценки эффективности публичного управления на сегодняшний день не используются системно для определения качества государственного управления в России. Так, значение данных показателей и их динамика (как отрицательная, так и положительная) не влекут за собой каких-либо последствий для принятия управленческих решений в системе органов государственной власти.
Методики второй группы используются в конкретных странах, отражая специфику системы публичного управления конкретного государства.
В российской практике существуют механизмы мониторинга работы органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Важность формирования соответствующего мониторинга обусловлена федеративной формой государственного устройства, при которой качество национального управления предопределяется агрегированными показателями результативности работы субфедеральных органов власти [14].
Говоря о муниципальном уровне, следует отметить, что на сегодняшний момент единая ведомственная стандартизированная система оценки качества местного самоуправления находится в стадии формирования. Практика мониторинга эффективности работы органов местного самоуправления на сегодняшний день существует во многих субъектах РФ. Прежде всего, оценивается качество управления муниципальными финансами со стороны структурных подразделений региональных администраций, ответственных за проведение финансовой политики в субъекте РФ.
На региональном уровне практикуется использование следующих отраслевых методик оценки эффективности работы муниципалитетов: 1) рейтинг социально-экономического развития
муниципальных образований (Нижегородская, Кировская, Пензенская, Калужская, Самарская области, Ханты-мансийский АО и др.); 2) рейтинг муниципальных образований по уровню экономического потенциала (Свердловская область); 3) рейтинг муниципальных образований, наиболее благоприятных для развития малого и среднего бизнеса (Красноярский край); 4) рейтинг муниципальных образований по реализации приоритетных национальных проектов (Республика Тыва).
Формирование единой системы оценки результативности работы муниципалитетов связано с изданием Указа Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [1] и разработанным на его основе распоряжением Правительства РФ «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [3]. В соответствии с данными нормативными актами эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов будет оцениваться по перечню показателей.
Следует отметить, что большое число показателей относится к группе индикаторов, характеризующих социально-экономическое развитие территории и коррелируют с показателями эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ. Взаимосвязь обусловлена тем, что значение сводных социально-экономических показателей региона предопределяется значениями агрегированных индикаторов находящихся на его территории муниципальных образований. На основе обобщения поступающих от муниципалитетов отчетов о результатах годовой работы субъект РФ готовит сводный доклад по мониторингу эффективности деятельности органов местного самоуправления, расположенных в его границах.
По своей сути доклады муниципальных образований формируются по типу докладов о результатах и основных результатах деятельности субъектов бюджетного планирования: помимо достигнутых показателей за отчетный год (результатов деятельности), городские округа и муниципальные районы должны предоставлять сведения о планируемых значениях данных индикаторов на 3-летний период. Особенность состоит в том, что в подобных докладах не требуется детализации путей достижения плановых значений показателей, а учет эффективности работы муниципальных образований ведется по единому закрытому перечню
показателей. С одной стороны, это обеспечивает универсальность оценивания качества работы администраций муниципалитетов по набору ключевых социально-экономических индикаторов, с другой стороны — не учитывается специфика конкретного муниципального образования, зависящая от выбранного вектора развития территории.
Необходимо отметить, что администрация субъекта РФ, которая выступает распорядителем бюджетных средств на выдачу грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления, сама практически не может влиять на состав перечня показателей эффективности работы местных органов власти в плане уточнения, конкретизации и актуализации индикаторов для подведомственных территорий. Таким образом, в текущем варианте методика позволяет оценивать эффективность работы муниципальных образований по основным базовым характеристикам, не претендуя на роль основы комплексной системы мониторинга качества муниципального управления.
Представляется, что эффективно решить вышеназванные проблемы поможет доработка системы критериев по следующим направлениям:
1) необходимо сгруппировать показатели по нескольким ключевым блокам (проекциям). Подобное структурирование индикаторов позволит оценить эффективность по основным отраслям муниципального управления. При этом существует целесообразность определения весовых коэффициентов для каждого показателя (с учетом особенностей территорий) для учета вклада каждого показателя (в мировой практике известны примеры оценки эффективности руководителей субфедерального уровня по проекциям, в рамках которых сгруппированы показатели, имеющие свой вес в балльной системе по каждой группе индикаторов [12]);
2) целесообразно ранжировать сами показатели с последующей их сверткой в интегральный индикатор, как по каждому блоку, так и по всему перечню критериев в целом. Ранжирование критериев по степени значимости с последующей сверткой в интегральный показатель по каждой проекции индикаторов позволит сформировать стандартизированную оценку эффективности муниципального управления по каждому блоку с возможностью сравнения данных результатов по разным муниципальным образованиям.
Формирование же интегрального показателя на основе ранжирования и последующей свертки уже совокупных критериев по каждому блоку позволит создать основу для формирования рейтинговой системы эффективности работы глав местных администраций.
При этом для обеспечения объективности оценки помимо инструментов ведомственной оценки эффективности работы органов местного самоуправления в качестве дополнительных инструментов мониторинга работы ОИВ необходимо использовать результаты оценки внешних по отношению к органам власти институтов — рейтинговых, консалтинговых, международных и некоммерческих организаций. Сегодня же подобные оценки не являются основой для принятия решений управленческими структурами, несмотря на отражение в подобных рейтингах существенных факторов развития, зависящих от работы органов исполнительной власти муниципального уровня.
Таким образом, проведение вышеуказанных мероприятий позволит сформировать комплексную систему мониторинга эффективности муниципального управления, а также создать предпосылки для внедрения управления по результатам.
Благодаря использованию на системной основе инструментов оценки эффективности публичного управления могут быть созданы условия для обеспечения «обратной связи» между результатами деятельности органов местного самоуправления и потребностями (запросами) населения. Это, в свою очередь, позволит повысить политическую ответственность органов власти перед населением (через систему выборов в представительные органы местного самоуправления) и обеспечить разработку и реализацию эффективной муниципальной политики, в первую очередь, в сфере социально-экономических преобразований, направленных на оказание населению муниципальных услуг надлежащего качества и необходимого объема с целью удовлетворения частных и общественных интересов местного сообщества.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература. 1997.
2. Атаманчук Г. В. Управление — социальная ценность и эффективность. М.: 1995
3. Беляев А. Н, Кузнецова Е. С., Смирнова М. В., Цыганков Д. Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. ГУ-ВШЭ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ. 2005.
I. Горинов П. Е. Оценка эффективности управления: предмет, методы, инструменты (на примере лесопильно-деревообрабатывающего комбината ЛДК) / Сборник «Роль аналитика в управлении компанией». М.: ИКФ Альт. — 2002 http://www. aup. ru/books/m74/4.htm.
5. . Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. // Чиновник. 2004. № 3 (31).
6. Добролюбова Е. И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы. Доклад Всемирного банка. М., 2006 г. / http://www. politanaliz. ru/articles_568.html.
7. Иваницкая Н. Экзамен для региона. // Ведомости. 02.07.2007. № 119 (1383).
8. Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности /Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998.
9. Г. Клейнер. Системный подход к экономической политике. ПТиПУ. 2007. № 5
10. D. Norton, R. Kaplan «The Balanced Scorecard: translating strategy into action», Harvard Business Press, 1996.
II. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инс-
трумент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. М., 2008.
12. Прангишвили И. В. Повышение эффективности управления сложными организационными и социально-экономическими системами // Проблемы управления. 2005. № 5.
13. Пресс-релиз Всемирного банка / http: // siteresources. worldbank. org /EXTWBIGOVANTCOR/ Resources/NewsreleaseRussian. pdf.
14. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 14.11. 2005 № 46. Ст. 4720.
15. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29. 09.2008 № 39. Ст. 4455.
16. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 05.05.2008 № 18. Ст. 2003.
17. Экономическая теория / Под ред. В. Д. Ка-маева-М. :ВЛАДОС, 2000.
Подписка eUBRARy.RU
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
