CC BY
119
© В.П. Бабинцев, В.А. Сапрыка, Г.Ф. Ушамирская, 2009
УДК 316.42:35 ББК 67.620.611я7
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КРУПНОГО ГОРОДА
В.П. Бабинцев, В.А. Сапрыка, Г.Ф. Ушамирская
В статье рассматриваются теоретические аспекты разработки и реализации проектов развития крупных городов. Предлагается синергетическая концепция организации проектной деятельности. Дается оценка потенциала административного комплекса городского управления как основного субъекта проектирования. Выявляются барьеры, затрудняющие процесс разработки и реализации проектов.
Ключевые слова: крупный город, социально-экономический проект, административный комплекс городского управления, муниципальное управление.
Разработка и реализация проектов социально-экономического развития крупных городов представляет собой один из видов социальных технологий. Более того, если согласиться с обоснованным мнением Ю.П. Сур-мина и Н.В. Туленкова: «Социальное проектирование является важнейшей разновидностью социальных технологий» [9, с. 500], то, очевидно, следует рассматривать эту деятельность как наиболее перспективную форму реализации требований научного управления в условиях городской территории и городского хозяйства. Безусловно, проектная деятельность в данном случае обладает рядом особенностей, определяющихся прежде всего спецификой пространства проектирования, которое представлено городской средой.
По своим базисным характеристикам она представляет собой антропосоциокультур-ную среду, поскольку «город создан человеком для человека, для улучшения условий обитания» [4, с. 23]. Сегодня этот тезис далеко не всегда адекватно воспринимается не только работниками органов управления, но и самими городскими жителями. Однако сам
факт неоднозначного отношения к городу не меняет имманентной характеристики городской среды.
Крупный город в современных условиях выступает как самостоятельная социокультурная целостность, отличающаяся сложившейся полифункциональностью; социальной структурой и специализацией производства, конкретным уровнем развития производительных сил; производственной и социальной инфраструктурой; социальной интеграцией, динамизмом социальных изменений и культурным своеобразием; способностью к воспроизводству социальной жизни и воздействию на другие общности; особенностью состава, интересов, деятельности и поведения групп людей и их образа жизни.
Мы полагаем, что рассмотренная модель позволяет представить город как системное, многоуровневое и полифункциональ-ное образование, как социокультурную целостность. Именно в силу сущностной антропо-социокультурной характеристики, обусловливающей его многокачественность и многомерность, крупный город способен продуцировать эмерджентные по своей сути стратегии социального развития и технологии их практической реализации, которые в конечном итоге воплощаются в форму проектов социально-экономического развития.
При этом крупные города с полным основанием могут рассматриваться как открытые системы, которые в силу особенностей развития государств на территории постсоветского пространства представляют собой неравновесные образования, находящиеся в точке бифуркации или приближающиеся к ней. Это диссипативные структуры, существование которых, как и любых других аналогичных систем, поддерживается наличием непрекращающего-ся обмена между системой и средой; энергией и информацией или одновременно тем и другим. Если диссипация прекращается, то система разрушается и перестает функционировать [3]. С.С. Ильяев подчеркивает, что «городская среда обитания представляет собой диссипативную структуру, характеризующуюся нелинейностью, в которой происходит своеобразное рассеивание неоднородностей, переструктурирова-ние внешних воздействий, преобразование лишнего, инородного конкретному городу» [5, с. 13].
Развитие крупного современного города с точки зрения системного подхода можно рассматривать как постоянное взаимодействие двух тенденций: тенденции к обретению стабильности, равновесности и тенденции к постоянному нарушению этого равновесия. Каждая из них имеет позитивные и негативные следствия. В частности, стабильность минимизирует конфликтный потенциал системы и повышает уровень управляемости ею, но снижает потенциал развития. Неустойчивость стимулирует инновационный поиск, но провоцирует конфликты и создает проблемы в сфере управления. Последнее обстоятельство приобретает особое значение, поскольку в России пока еще только складывается более или менее эффективная модель управления крупными городами. К тому же она не имеет необходимого теоретического обоснования.
Мы полагаем, что, поскольку город является диссипативной системой, концептуальной основой управления крупными городами может выступать синергетическая теория с ее ведущей установкой на мягкое регулирование.
Применение синергетического подхода к исследованию проблемы управления развитием крупных городов требует выявления ядра системы, ее центра (аттрактора). Аттрактор рассматривается как «множество точек, к которым притягиваются траектории динамических систем» [7, с. 212].
Важнейшими функциями ядра системы являются обобщение, интегрирование, управление, поэтому оно выполняет «функцию главного посредника во взаимоотношениях между элементами системы» [8, с. 393]. В нашем случае - неравновесной системы крупного города. Само ядро внутренне структурировано и организовано и вполне может рассматриваться как своеобразная «система в системе».
Развитие ядра системы в решающей степени предопределяет формирование и проявление у нее свойства эмерджентнос-ти, выражающейся в конкретных формообразованиях и действиях, направленных на продуцирование и внедрение инноваций, обеспечивающих постоянную эволюцию объекта.
В крупном городе в качестве такого ядра объективно выступает административный комплекс городского управления. Этим понятием мы определяем систему организаций, осуществляющих управление городом на основе технологического процесса подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств, систематического и специализированного воздействия и административной ответственности. Для городского административного комплекса как управляющего ядра системы существенны две важнейших особенности.
Первая из них - бюрократический характер аппарата управления, для повседневной практики которого типичны: непрерывный и оперативный характер; осуществление специализированных функций, требующих унифицированных технологий; установление юридическо-функциональных режимов; применение мер административной ответственности; иерархически выстроенный аппарат; профессиональный персонал; административное усмотрение, которое можно определить как целесообразность, уложенную в рамки
существующих норм и базирующуюся на выборе руководителя.
Важнейшим следствием рассматриваемой особенности является то, что современная система городского управления, выполняющая функции организации и регулирования и построенная по принципу бюрократической организации, должна быть внутренне предрасположена к технологизации своей деятельности, а следовательно, и к проектированию, выступающему как одна из наиболее распространенных и эффективных технологий управления. На практике это означает, что типичными характеристиками практической деятельности системы городского управления должны стать характеристики социальных технологий как специфических процедур преобразования социальной реальности.
Однако нельзя не учитывать, что установка на технологизацию управления социально-экономическим развитием города является лишь потенциальной и не реализуется автоматически. В силу данного обстоятельства идея разработки и реализации проектов социально-экономического развития может оказаться невостребованной или осуществляющейся формально.
На практике в процессе функционирования бюрократического административного комплекса городского управления возникает множество барьеров, препятствующих внедрению данной управленческой технологии.
Важнейшим из них является социокультурный барьер. Он детерминирован особенностями отечественной культурно-исторической традиции, которая не может не оказывать влияния на функционирование бюрократического административного комплекса городского управления. Более того, такое влияние является не просто постоянным и устойчивым, но и выражается в том, что практика управления городом (при всех ее вариациях, определяющихся случайными, в частности, личностными факторами) в концентрированном виде синтезирует в себе культурно-исторический потенциал российской цивилизации. Данное обстоятельство определяется уже тем, что административный комплекс, выступая в качестве ядра систе-
мы, с неизбежностью отражает всю историю ее развития [8, с. 397]. Целесообразно в данной связи указать на две традиционных черты отечественной культуры, оказывающие на нее существенное влияние. Во-первых, преобладание аффективного и традиционного типа действия, что во многих случаях предопределило иррациональный подход к определению наиболее привычных форм поведения большинством населения. Нельзя отрицать, что в деятельности чиновников, персонифицирующих административный комплекс городского управления, воспроизводятся наиболее типичные для традиционного социума модели поведения.
Во-вторых, для отечественной культурной модели социального поведения типична склонность к крайностям, к нежеланию придерживаться так называемой «золотой середины». В управленческой практике эта черта проявляется либо в отказе от рационально-мотивированной идеи проектирования, либо в установке на разработку и реализацию мегапроектов, которые нередко представляют собой современную форму социальных утопий.
Корпоративно-бюрократический барьер. Несмотря на потенциальную предрасположенность городской управленческой бюрократии к технологизации управления, данная установка не является безусловной. Технологическое мышление присуще рациональной бюрократии, которая никогда не была типичной для России и не является преобладающей сегодня даже в условиях крупного города. Модель городского муниципального управления пока еще весьма близка к патримониальной (по классификации М. Вебера), то есть основанной на идее личной преданности служащих руководителю, распределении должностей в зависимости от близости к нему и отсутствии четких разграничений между имуществом чиновника и имуществом организации. В сущности административный комплекс городского управления довольно часто представляет собой чиновничью корпорацию, в значительной степени ориентированную на удовлетворение групповых интересов, поддержание собственного статуса.
Профессионально-образовательный барьер. Он определяется недостаточной
компетентностью государственных и муниципальных служащих в отношении использования социальных технологий в управлении. Суть проблемы заключается не только в том, что городские муниципальные чиновники мало знают о социальных технологиях и имеют недостаточные навыки их применения, но в том, что многие из них не поднимаются до осознания необходимости их освоения. Очень часто признание важности технологизации управления, в том числе и практики проектирования сопровождается различного рода оговорками и ссылками на обстоятельства ситуативного характера. Примечательно, что в ходе проведенного нами исследования только 36,62 % муниципальных служащих города Белгорода и 28,63 % - города Харькова определили идею управления на основе технологий проектирования необходимой и требующей незамедлительного внедрения [исследование проводилось среди муниципальных служащих Белгорода и Харькова в 2006 г. N = 307)].
Муниципальные служащие ориентированы преимущественно на применение технологий бюрократического управления во внутренней среде. Они придают особое значение качеству выполнения операций, связанных с работой с документами, с обращением с компьютером и разрешением внутренних конфликтов. Возникающие в данной связи проблемы рассматриваются респондентами как особенно значимые. Напротив, работе с людьми отводится менее важная роль. Поэтому и проблемы, которые возникают в ходе данной деятельности, отходят на второй план. Задача освоения социальных технологий не относится ими к числу приоритетных для большинства работников.
Политико-идеологический барьер. Необходимо учитывать, что идея разработки и реализации проектов социально-экономического развития обосновывается и внедряется на своеобразном политико-идеологическом фоне. В современной России все больше распространяется основная идея философии постмодернизма, хотя бы формально претендующая на преодоление универсальных, унифицированных явлений и процессов, которыми характеризовалась эпоха модерна. Постмодерн привел к формированию собственной
мифологии, в которой случайность оппонирует закономерности и предпринимается попытка описать и легитимировать хаос. Для постмодернистского мировосприятия типичны «фрагментация, неопределенность и сильное неприятие всеобщих или «обобщающих» категорий» [1], ориентация на интуицию в противовес рационализму и здравому смыслу. «Ситуация постмодерна» по сути своей «атех-нологична». Ее распространение на процесс управления означает, что сама идея проектного управления лишается рационального содержания.
Безусловно, мифы модерна оказывают не прямое, но косвенное воздействие на представителей административного комплекса городского управления, которые функционируют в специфическом мире формально-бюрократических отношений, насыщенном давно сформировавшимися символами, артефактами и стереотипами. И в данном случае бюрократическая среда не только существенно затрудняет распространение мифов постмодерна, но и нередко провоцирует негативную реакцию на бессодержательность, бесценно-стенность и безответственность постмодерна. Такой реакцией нередко становится установка на авторитаризм, усиление администрирования и командования, которые рассматривают как панацею от хаоса. Но фактически это означает переход от иррационализма плюралистического типа к иррационализму бюрократической системы.
Итак, рассматривая процесс функционирования административного городского комплекса, связанный с выполнением им регулирующей роли в развитии территории и хозяйства, мы всегда имеем дело с функционированием бюрократической самоорганизации, которой присущи как позитивные, так и негативные черты. Последние, в частности, воплощаются в стремлении подменить функциональное содержание власти как средства социального управления, решения проблем общества и отдельных людей его чиновничьей интерпретацией, при которой главное значение приобретают не цели управления, а технология. Поскольку же технологии социального управления являются монополией чиновников, постольку в сознании последних формируется деформирован-
ное представление о собственной значимости и месте в обществе. Складывается особое бюрократическое отношение, в котором формализм превалирует над политическим рассудком, здравым смыслом, целями и идеалами развития.
Второй важнейшей особенностью административного комплекса городского управления является то, что он представляет собой систему муниципального управления, функционирующую в специфических условиях урбанизированного пространства. Именно поэтому управление городскими социальными проектами должно рассматриваться в общем контексте муниципального менеджмента, представляющего собой комплекс взаимосвязанных организационных структур, которые имеют как национальную, так и региональную специфику.
В любом случае городское местное самоуправление по ряду своих характеристик, по меньшей мере, потенциально отличается от государственно-административного управления, поэтому практика бюрократической системы крупного города, представленной административным комплексом управления, не тождественна практике государственного администрирования. Ключевыми для понимания сущности данных отличий являются три основных подхода: во-первых, местное самоуправление является формой самоорганизации жителей города, которая не в полной мере совпадает с самоорганизацией бюрократической системы; во-вторых, оно представляет специфический вид организационно-регулиру-ющей деятельности на городской территории; в-третьих, местное самоуправления выступает как форма публичной власти.
Уместно в данной связи привести характеристику местного самоуправления, данную А.Г. Гладышевым. «Специфика местного самоуправления, - пишет он, - состоит в том, что это народное управление основано на самодеятельном участии людей в управлении общественными делами, на саморегулировании и саморазвитии. Поэтому властные политические отношения, опирающиеся на легитимное насилие и принуждение, принимают в муниципальном управлении иную форму - свободного волеизъявления граждан, творческой мотивации к участию в решении общественных воп-
росов, достижения договора между различными субъектами управления, приоритетной защиты коренных интересов граждан, повышения качества их жизни» [2, с. 36]. В этих условиях управленческие действия, основанные только на администрировании, могут быть лишь относительно продуктивными. Даже если в конкретной ситуации они приводят к успеху, то в исторической перспективе оборачиваются издержками.
Приведенные характеристики позволяют понять, в чем состоит специфика процедуры разработки и реализации проектов социальноэкономического развития, осуществляемой административным комплексом городского управления:
1. Муниципальная власть является подзаконной, действующей в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В данном случае в качестве верховной выступает региональная государственная власть, а опосредованно, через нее, - и центральная, в России - федеральная власть. Крупный город включен в систему общих социально-экономических отношений, и любой реализующийся в нем проект должен укладываться в рамки государственной и региональной стратегии.
2. В силу принципа разграничения сфер компетенции властей полномочия муниципального управления ограничены. Поэтому осуществляемые местной властью проекты не могут выходить за пределы ее полномочий. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает достаточно полное перечисление предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, находящихся в компетенции муниципальных образований. К ним отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением граждан. На решение их и должны быть нацелены проекты социально-экономического развития крупных городов.
3. Реализация потенциала местного самоуправления связана с использованием собственных источников средств. Практика показывает, что город сегодня находится в ситуации, когда он вынужден брать на себя ответственность за перспективы собственного развития и в связи с этим взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы. В на-
стоящее время, очевидно, что сложности, с которыми сталкивается город, не могут быть преодолены за счет помощи извне, будь то государственные субсидии, потенциал работающих предприятий или какое-либо спонсорство. Город в значительной степени предоставлен самому себе, и только его собственные возможности организовывать свою жизнедеятельность могут рассматриваться в качестве надежного (и в этом смысле основного) ресурса воспроизводства и развития.
Таким образом, административный комплекс городского управления - это не просто бюрократическая система, но одновременно и самоорганизующаяся, самоуправляемая система, ориентированная на участие населения в решении вопросов местного значения, к числу которых и относится управление проектами.
Выступая в качестве ядра системы, административный комплекс городского управления способен выполнить свою самооргани-зующую функцию в развитии городской территории и хозяйства лишь при условии его собственной внутренней целесообразной организации, структурирования и реализации само-организующей технологии управления городским развитием. На практике это означает наличие прочных взаимосвязей между подсистемами, превращающими административный комплекс в целостность. По мнению М.С. Кагана, целостность необходимо рассматривать как качество системного объекта и отношение целого и его частей. Оно описывается понятиями «взаимодействие» и «взаи-мосодействие» в решении единых задач, стоящих перед целым [6].
Достижение административным комплексом городского управления состояния целостности является важнейшим условием аккумулирования им социально-управленческого потенциала. При этом социально-управленческий потенциал мы определяем как комплекс всех видов ресурсов управления, которые могут быть использованы для постановки и достижения целей развития крупного города. Степень сформированности потенциала может быть определена на основании статистических данных и результатов социологических исследований. При этом вполне естественно встает проблема выделения крите-
рия достаточности потенциала для обеспечения стабильного развития города, которая требует самостоятельного исследования, поскольку фактически не разработана в отечественной литературе, как, собственно, и проблема определения критериев эффективности местного самоуправления [10].
Однако теоретический и эмпирический анализ ее крайне необходим, поскольку уровень развития управленческого потенциала определяет перспективы формирования у административного комплекса свойства эмерд-жентности, наличие которого обеспечивает превращение энергии внутренних связей в инновационные технологии управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Вейз, Дж. Э. Времена постмодерна / Дж. Э. Вейз. - Режим доступа: http:// luthlib.narod. m/artides/pmodem/pmod02. htm.
2. Гладыщев, А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика / А. Г. Гладыщев. - М. : Граница, 1999. - 384 с.
3. Делокаров, Ю. М. Системная парадигма современной науки и синергетика / Ю. М. Делокаров // Общественные науки и современность. - 2000. -№ 6. - С. 23-45.
4. Заборова, Е. Н. Участие граждан в управлении городом / Е. Н. Заборова // СоцИс. - 2002. -№ 2. - С. 23-31.
5. Ильяев, С. С. Городская среда обитания как объект управленческой деятельности в средних городах России : автореф. дис. ... канд. социол. наук / С. С. Ильяев. - Белгород : Белгород. гос. ун-т, 1999. - 21 с.
6. Каган, М. С. Человеческая деятельность: опыт системного анализа / М. С. Каган. - М. : Политиздат, 1974. - 328 с.
7. Плотинский, Ю. М. Модели социальных процессов / Ю. М. Плотинский. - М. : ЛОГОС, 2001.- 293 с.
8. Поддубный, Н. В. Онтологический статус и гносеологическое значение понятия / Н. В. Поддуб-ный // Системный подход в современной науке. -М. : Прогресс-Традиция, 2004. - С. 386-406.
9. Сурмин, Ю. П. Теория социальных технологий / Ю. П. Сурмин, Н. В. Туленков. - Киев : МУАП, 2004. - 608 с.
10. Фатеева, Н. А. Социальная эффективность местного самоуправления: критерии и методика оценки : автореф. дис. ... канд. социол. наук / Н. А. Фатеева. - Белгород : Белгород. гос. ун-т, 2002. - 19 с.
ON THEORETICAL BASIS OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT MANAGEMENT OF CITY PROJECTS
V.P. Babintsev, V.A. Sapryka, G.F. Ushamirskaya
The article deals with the theoretical aspects of creating and realizing the projects of city development. The synergetic concept of the project activities arrangement is proposed. The administrative potential in the sphere of municipal management as the key subject of projecting is estimated. The obstacles aggravating the process of creating and realizing the projects are determined.
Key words: city, social and economic project, administrative municipal management, municipal management.
