CC BY
521
9. Harris F., McCaffer R., Edum-Fotwe F. Modern Construction Management. 7th ed. Wiley-Blackwell, 2013. 572 p.
10. Katz L., Sutherland J. Educating Students in Sustainable Engineering. The International Journal of Engineering Education, 2007, no. 6, pp. 1-4.
11. Levy S. Project Management in Construction. 6thed. New York, Mc Graw Hill, 2012.
464 p.
12. Petersdorff C., Boermans T. Ecofys 2007 U-values for better energy performance of buildings (Ecofys VII). Report for EURIMA-European insulation manufacturers association, 2007, no. 11, pp. 1-104.
Информация об авторах
Хомкалов Геннадий Владимирович, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления инвестициями и недвижимостью, e-mail: [email protected], Байкальский государственный университет, 664003, Россия, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.
Торгашина Ирина Геннадьевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления инвестициями и недвижимостью, e-mail: [email protected], Байкальский государственный университет, 664003, Россия, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.
Демьянов Константин Васильевич, кандидат экономических наук, e-mail: [email protected], ООО «Росгосстрах», 677000, Республика Саха (Якутия), Якутск, ул. Пушкина, 10.
Information about the authors
Khomkalov G.V., doctor of economic sciences, Professor, Chair of economics, investment and real estate management, e-mail: [email protected], Baikal State University, 11 Lenin St., Irkutsk, 664003, Russia.
Torgashina I.G., candidate of economical sciences, Associate Professor, Chair of economics, investment and real estate management, e-mail: [email protected], Baikal State University, 11 Lenin St., Irkutsk, 664003, Russia.
Demianov K.V., candidate of economical sciences, LLC «Rosgosstrakh», e-mail: [email protected]; Sakha Republic (Yakutia), 10 Pushkin St., Yakutsk, 677000, Russia.
УДК 332.14:338.24.01
DOI: 10.21285/2227-2917-2016-2-112-119
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТЬЮ
© И.В. Ямщикова, Е.Ю. Боброва
Рассмотрены теоретические аспекты управления муниципальной собственностью. Определены характерные особенности и назначение муниципального имущества. Выявлены недостатки существующей системы управления муниципальным имуществом, препятствующие достижению максимального экономического и социального эффекта от его использования. Авторами предложены основные направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью в современных условиях российской экономики, в том числе: оптимизация структуры муниципальной собственности; проведение полной инвентаризации муниципального имущества; осуществление контроля над техническим состоянием и использованием объектов муниципальной собственности; обеспече-
ние надлежащего оформления права собственности; совершенствование существующей системы управления муниципальным имуществом.
Ключевые слова: муниципальная собственность, управление муниципальной собственностью, эффективное управление, система управления, местное самоуправление, муниципальное образование.
THEORETICAL OUTLINES OF MUNICIPAL PROPERTY MANAGEMENT
© I.V. Iamschikova, E.Iu. Bobrova
In this article we considered theoretical outlines of municipal property management. We defined special characteristics and prescription of municipal property. We pointed out the disadvantages of the existing municipal property management that prevents to achieve the highest economic and social effect from its use. The authors suggested the main ways to increase effectiveness of municipal property management in the modern conditions of Russian economy, as of: optimization of municipal property structure; full inventory of municipal property; control of technical condition and use of objects of municipal property; provision of necessary registration of rights; improvement of the existing system of municipal property management.
Keywords: municipal property, municipal property management, effective management, management system
Повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования -одна из основных целей муниципальной социально-экономической политики. Достижение этой стратегической цели в значительной мере зависит от эффективности использования объектов муниципальной собственности, составляющих базис местного самоуправления и задействованных в решении широкого круга социальных, экономических, политических вопросов муниципального образования.
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности и в Конституции РФ учреждена как самостоятельная форма собственности, которая признается и подлежит правовой защите наряду с другими формами собственности.
Гражданский кодекс РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [1]. Однако в указанном определении не отражена информация об основных особенностях и назначении муниципального имущества.
Муниципальная собственность включает две относительно автономные части: имущество муниципальных предприятий и учреждений, закрепляемое на правах хозяйственного ведения и оперативного управления и имущество муниципальной казны (средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления и прочее движимое и недвижимое имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями).
Основная особенность муниципальной собственности заключается в комплексном характере ее объектов. Муниципальное имущество имеет строго целевое назначение, его использование направлено на решение конкретных вопросов местного значения (например, удовлетворение социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей населения муниципального образования через производство общественных благ необходимого объема и качества). Наряду с этим, объекты муниципальной собственности оказываются задействованы в выполнении ряда других значимых функций местного самоуправления: решение конкретных вопросов приводит к достижению более глобальных, стратегических целей (например, обеспечение доходных поступлений в местный бюджет, стимулирование развития малого и среднего бизнеса, совершенствование инженерной инфраструктуры
муниципального образования, развитие системы социальной защиты населения). Таким образом, в определенных видах и сферах деятельности использование муниципального имущества ориентировано на извлечение дохода, пополнение местного бюджета и обеспечение экономического развития территории, в других же финансовая выгода отсутствует и определяющим является обеспечение определенного стандарта благосостояния для местного населения.
Залогом оперативного решения вопросов местного значения является наличие устойчивой финансово-экономической базы, формирование которой в значительной мере зависит от эффективности выполнения своих функций органами местного самоуправления, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью. Муниципальное образование является собственником муниципального имущества. Однако фактически от его имени права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления, которые наделены собственными полномочиями как в сфере формирования и исполнения местного бюджета, так и в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Вопросы организации местного самоуправления и проблематика управления собственностью (в том числе муниципальной) находят отражение в работах не только отечественных [3, 4, 6], но и зарубежных авторов [8-12]. Однако наличие определенных результатов исследований по этой тематике не исключает необходимости дальнейшего развития ее теоретических и методологических аспектов.
Специфика управления собственностью, в том числе муниципальной, в сравнении с другими объектами управления, определяется двойственной природой объектов собственности как объектов материальных и нематериальных благ, имеющих свои видовые вещные и иные характеристики, и объектов права, обладающих определенными правовыми характеристиками и подчиненных специальному правовому регулированию.
Эта особенность должна быть учтена при формировании системы управления имуществом. Правовая компонента объектов собственности подразумевает необходимость обязательного учета и использования совместно с традиционными управленческими подходами правового поля управления, устанавливаемого системой нормативных правовых актов, регулирующих имущественные отношения.
Существенная роль здесь отводится системе прав и обязанностей собственника, а также имущественным и неимущественным правам иных лиц, не являющихся собственниками.
Все правомочия в отношении объектов муниципальной собственности принадлежат уполномоченным органам местного самоуправления. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131, является одним из основных вопросов местного значения [5].
Кроме того, федеральным законом № 131-Ф3 определены критерии сохранения имущества в муниципальной собственности. В собственности муниципального образования сохраняется только то имущество, которое необходимо и достаточно для решения вопросов местного значения; обеспечения деятельности органов местного самоуправления; осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти [5].
К основным целям управления муниципальной собственностью относятся: предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере, рост благосостояния населения, увеличение доходных поступлений местного бюджета, обеспечение устойчивого социально-экономического развития территории муниципального образования.
Поскольку все правомочия в отношении объектов муниципальной собственности принадлежат уполномоченным органам местного самоуправления, они имеют право самостоятельно выбирать такие условия (правовые режимы) ее использования, которые максимально способствуют достижению поставленных целей и задач. Муниципальное образование в лице органов местного самоуправления вправе: самостоятельно владеть и пользоваться муниципальным имуществом (зданиями, в которых расположены органы местно-
го самоуправления, транспортом, средствами местного бюджета и иными объектами); передавать имущественные права на эту собственность другим лицам, оставляя за собой право собственности; распоряжаться муниципальным имуществом иным способом.
Как правило, само муниципальное образование самостоятельно использует сравнительно небольшую долю муниципального имущества. Значительная его часть передается другим участникам процесса управления муниципальной собственностью (физическим и юридическим лицам) на определенных условиях (правовых режимах), в том числе: на условиях аренды; на праве хозяйственного ведения (муниципальным унитарным предприятиям), на праве оперативного управления (муниципальным учреждениям), на условиях залога и т.д.
Кроме перечисленных способов, органы местного самоуправления (от лица собственника - муниципального образования) вправе распоряжаться объектами муниципального имущества таким образом, когда право собственности муниципального образования на них прекращается: внесение имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ; продажа (приватизация) имущества; дарение; безвозмездная передача в собственность других лиц (в случаях, когда это допускается федеральным законодательством) [2].
Исходя из этого, выделяют следующие подходы к управлению муниципальным имуществом:
- самостоятельное управление муниципальной собственностью уполномоченными органами местного самоуправления - прямое управление;
- передача отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом сторонним структурам (применение схем аутсорсинга, оперативное управление) - косвенное управление;
- управление посредством нормативно-правового регулирования (установление конкретных правил и процедур, льгот и ограничений, связанных с управлением определенным видом объектов) - параметрическое управление.
Реализация прав владения, пользования и распоряжения объектами муниципального имущества обеспечивает достижение основополагающей цели муниципальной политики в сфере управления муниципальной собственностью - получения максимального эффекта от ее использования.
Эффект может быть как экономическим, выраженным в денежной форме и обеспечивающим пополнение местного бюджета (например, в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных обществ, в виде арендной платы), так и социальным, полученным путем извлечения прямой пользы от использования муниципального имущества (например, за счет оказания качественных социальных услуг населению). Право муниципальной собственности на имущество, не приносящее достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть прекращено одним из указанных выше способов.
Переход объектов муниципального имущества от одного собственника к другому в зависимости от целей и оснований для прекращения права муниципальной собственности происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить экономическую и социальную эффективность применения этого важнейшего ресурса для достижения основных целей и задач, поставленных перед органами местного самоуправления [2].
В соответствии с вышеизложенным понятия муниципальной собственности и управления муниципальной собственностью могут быть определены следующим образом:
- муниципальная собственность - это совокупность материальных и нематериальных объектов (имущественных и интеллектуальных благ), предназначенных для решения вопросов местного значения и способных при эффективном использовании обеспечивать достижение стратегических целей и задач, поставленных перед органами местного самоуправления, которые от имени муниципального образования реализуют права владения,
пользования и распоряжения такими объектами и несут ответственность за их надлежащее состояние в пределах своих полномочий;
- управление муниципальной собственностью - целенаправленная деятельность органов местного самоуправления, ориентированная на повышение экономической и социальной эффективности использования объектов муниципального имущества с целью наиболее полного и оперативного решения вопросов местного значения в меняющихся условиях внешней и внутренней среды.
Главным критерием достижения высокого уровня эффективности муниципального управления (в том числе управления муниципальной собственностью) является хороший уровень развития местной экономики и благосостояние населения. Как известно, большинство бюджетов муниципальных образований Российской Федерации (в том числе муниципальных образований Иркутской области) на сегодняшний день являются дотационными [7]. Местные вопросы решаются в условиях дефицита финансовых ресурсов, что препятствует комплексному социально-экономическому развитию территорий. В связи с этим становление местного самоуправления в Российской Федерации является одним из главных направлений современных государственных реформ, в рамках которых существенная роль отводится муниципальной собственности.
Как свидетельствует анализ практики, многие объекты муниципального имущества носят преимущественно затратный характер и являются убыточными. Стоит также отметить, что значительную часть муниципальной собственности составляют объекты недвижимого имущества, изношенность и низкие потребительские качества которых приводят к минимизации возможного экономического или социального эффекта от их использования, поскольку такие объекты оказываются невостребованными на конкурентном рынке. Кроме того, одной из основных проблем, препятствующих эффективному использованию и распоряжению муниципальным имуществом, является недостаточный уровень обеспечения объектов муниципальной собственности актуальной технической документацией и правоустанавливающими документами.
Низкая вовлеченность объектов муниципальной собственности в хозяйственный оборот, отсутствие гарантий имущественных и неимущественных прав на объекты муниципальной собственности - все это препятствует созданию стабильных условий для роста местной экономики и привлечению инвестиций в сферу муниципального имущества.
Для достижения оперативных и стратегических целей, стоящих перед органами местного самоуправления, в сфере управления муниципальным имуществом необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на решение обозначенных проблем. К числу мер, способствующих достижению максимально возможной бюджетной и социальной эффективности использования объектов муниципального имущества в современных условиях, относятся:
- оптимизация структуры муниципальной собственности, приведение ее состава в соответствие интересам муниципального образования;
- проведение полной инвентаризации муниципального имущества, определение специфики управления объектами в зависимости от определяющих их признаков;
- осуществление контроля над использованием и техническим состоянием объектов муниципальной собственности, поддержание высоких потребительских качеств муниципальной недвижимости;
- обеспечение надлежащего оформления права собственности, подготовка требуемой актуальной технической документации и правоустанавливающих документов на объекты муниципальной собственности;
- совершенствование существующей системы управления муниципальным имуществом путем расширенного применения современных методов управления, в том числе метода косвенного управления (например, применение механизмов аутсорсинга).
Эффективность использования муниципальной собственности подразумевает использование всех объектов муниципального имущества в интересах муниципального образования, обеспечение их сохранности, развития, функционирования, а также извлечение
дохода от их использования в целях наиболее полного покрытия расходных обязательств и реализации планов развития муниципального образования.
Все вышеизложенное позволяет выделить базовые принципы построения эффективной системы управления муниципальной собственностью:
- законность;
- строго целевой характер использования муниципального имущества;
- стремление к повышению эффективности использования муниципальной собственности;
- интенсификация вовлечения объектов муниципальной собственности в хозяйственный оборот, расширение возможностей для использования и приобретения муниципального имущества юридическими и физическими лицами;
- возмездность (платность) использования объектов муниципальной собственности;
- совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом.
В современных экономических условиях от эффективности работы органов местного самоуправления во многом зависит уровень развития муниципальной экономики, сбалансированность местного бюджета, благосостояние населения муниципального образования и процесс социально-экономического развития территории в целом. Эффективное использование объектов муниципального имущества обеспечит создание необходимых условий для самостоятельного решения органами местного самоуправления экономических, финансовых, социальных и других вопросов на уровне территории муниципального образования.
Статья поступила 30.03.2016 г.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51- ФЗ (ред. от 31.01.2016) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=L AW;n=193157;fld=134;from=191650-6;rnd=189271.482391441706568;;ts=0189271398368173 2788682 (08.02.2016).
2. Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учеб. пособие. М.: Юстицинформ, 2014. 157 с.
3. Матвеева М.В. Генезис управленческих концепций управления расширенным воспроизводством // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2014. № 6 (11). С. 30-39.
4. Матвеева М.В. Идентификация современной модели экономического роста // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 41 (344). С. 15-20.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от 30.12.2015) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183529;fld=134;dst=100000 0001,0;rnd=0.7016149801202118 (10.01.2016).
6. Пешков В.В., Яськова Н.Ю. Мифы и реальность современного администрирования // Економiчний часопис-XXI. 2015. Т. 1. № 3-4. С. 32-36.
7. Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие. 4-е изд. СПб.: Питер, 2013. 448 с.
8. Ayotte K., Smith H.E. Research Handbook on the Economics of Property Law. Edward Elgar Publishing, 2011. 416 p.
9. Farvacque-Vitkovic C., Kopanyi M. Municipal finances: a handbook for local governments. Washington, DC: World Bank Group, 2014. 518 p.
10. Improving Local Governments Capacity: The Experience of Municipal Finances Self-Assessment (MFSA) in South East Europe / C. Farvacque-Vitkovic, A. Sinet, S. Palmeuther, T. Nikolic. The World Bank, 2014. 63 p.
11. Public-Private Partnerships: Reference Guide. World Bank and PPIAF, 2012. 231 p.
12. Real Estate Property Management. 5th edition. First Tuesday, 2013. 609 p.
REFERENCES
1. Grazhdanskii kodeks Rossiiskoi Federatsii (chast' pervaya) ot 30 noyabrya 1994 g. no. 51 FZ (red. ot 31.01.2016) [Civil Code of the Russian Federation (part one) from November 30 1994. №51- FL (ed. from 31.01.2016)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [LRS "ConsultantPlus"]. Available at: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=193157; fld=134;from=191650-6;rnd=189271.482391441706568;;ts=01892713983681732788682 (accessed 8.02.2016).
2. Eremin S.G. Aktual'nye voprosy upravleniya gosudarstvennoi i munitsipal'noi sobstvennost'yu [Topical questions of state and municipal property management]. Moscow, Iustitsinform Publ., 2014. 157 p.
3. Matveeva M.V. Genezis upravlencheskikh kontseptsii upravleniya rasshirennym vos-proizvodstvom [Origin of administrative concepts in the management of wide reproduction]. Izvestiya vuzov. Investitsii. Stroitel'stvo. Nedvizhimost' - News of Higher Educational Institutions. Investments. Development. Real estate, 2014, no. 6 (11), pp. 30-39.
4. Matveeva M.V. Identifikatsiya sovremennoi modeli ekonomicheskogo rosta [Identification of modern model of economical growth]. Ekonomicheskii analiz: teoriya i praktika -Economical analyses: theory and practice, 2013, no. 41 (344), pp. 15-20.
5. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Fed-eratsii: federal'nyi zakon ot 06 oktyabrya 2003 g. №131-FZ (red. ot 30.12.2015) [About general principles of organization of local government in Russian Federation: federal lawfrom October 06 2003. №131-FL (ed. from 30.12.2015)]. SPS "Konsul'tantPlyus". [LRS "ConsultantPlus"]. Available at: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183529;fld=134;dst=100000 0001,0;rnd=0.7016149801202118 (accessed 10.01.2016).
6. Peshkov V.V., Yas'kova N.Yu. Mify i real'nost' sovremennogo administrirovaniya [The process of administration in modern conditions: myths and reality]. Ekonomichnii chasopis-XXI - Economic Annals-XXI, 2015, vol. 1, no. 3-4, pp. 32-36.
7. Roi O.M. Osnovy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Basis for state and municipal management]. 4th ed. St. Petersburg, Piter Publ., 2013. 448 p.
8. Ayotte K., Smith H.E. Research Handbook on the Economics of Property Law. Edward El-gar Publishing, 2011. 416 p.
9. Farvacque-Vitkovic C., Kopanyi M. Municipal finances: a handbook for local governments. Washington, DC: World Bank Group, 2014. 518 p.
10. Farvacque-Vitkovic C., Sinet A., Palmeuther S., Nikolic T. Improving Local Governments Capacity: The Experience of Municipal Finances Self-Assessment (MFSA) in South East Europe. The World Bank, 2014. 63 p.
11. Public-Private Partnerships: Reference Guide. World Bank and PPIAF, 2012. 231 p.
12. Real Estate Property Management. 5th edition. First Tuesday, 2013. 609 p.
Информация об авторах
Ямщикова Ирина Валентиновна, кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью», e-mail: [email protected], Ир-
кутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Боброва Елена Юрьевна, аспирант кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью», e-mail: [email protected], Иркутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Information about the authors
Iamschikova I.V., Candidate of Economical Sciences, associate professor, Department of Real Estate Expertise and Management, е-mail: [email protected], Irkutsk National Research Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
Bobrova E.Iu., Post-graduate, Department of Real Estate Expertise and Management, e-mail: [email protected], Irkutsk National Research Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
