Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

АТ. Барабашев

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отсутствие исторической традиции эволюционного преобразования государственного аппарата России

История государственного аппарата России разделена на несколько периодов, драматически отличающихся друг от друга. В дореволюционной России была выстроена имперская, иерархическая, патерна-листски ориентированная система государственной службы с разветвленной системой чинов. Она была разрушена, и вместо нее создан партийно-советский аппарат (номенклатура), руководствовавшийся принципами идеологической целесообразности и номенклатурного корпоративизма. В свою очередь, с конца 1960-х годов, и чем дальше, тем более однозначно, вплоть до современной истории России (с начала 1990-х годов), этот период стал негативно восприниматься в обществе как время неправомерного господства одной идеологии, искажающей структуру и функции государственного аппарата.

Такая оценка государственного аппарата советского периода выражается в утверждениях, что было необходимо преобразование «государственной службы тоталитарного СССР в государственную службу демократической России»1, что в СССР существовала идеологически ангажированная партийно-государственная бюрократия, верхним слоем которой являлась номенклатура, занятая на ответственной управленческой работе разного уровня2. Существует и крайняя, формально-правовая точка зрения, согласно которой только в 1990-е годы «были заложены правовые основы государственной службы Российской Федерации, принципиально отличающиеся от действовавшей ранее в СССР»3. К этой точке зрения примыкают «рассчитанные на широкую аудиторию политические заявления, что новый россий-

19

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том (. №1

ский госаппарат якобы пришлось создавать практически заново, едва ли не с нуля»4 (т.е. в СССР был партийно-государственный аппарат, но не было профессиональной государственной службы, регулируемой соответствующим законодательством о государственной службе).

Можно отметить, что в отечественной истории наблюдались резкие изменения в общественном отношении к государственному аппарату, в истолковании его функций и принципов принятия решений, взаимоотношений с политическим руководством (властью) и с гражданами. Другими словами, на уровне общественной рефлексии (комплекса оценок государственного аппарата со стороны общества) несколько раз происходила «переоценка ценностей». Эта регулярно совершаемая переоценка затрудняет последовательное, т.е. опирающееся на непрерывное выстраивание формирование системы практических мероприятий по совершенствованию государственной службы. Например, если сейчас не стремиться к реставрации имперского государственного аппарата, то невозможно сколь-нибудь систематически использовать механизмы и принципы функционирования дореволюционной «имперской службы» в совершенно иных условиях правового демократического государства и государственного управления как осуществляющегося (во всяком случае, на уровне намерений) от имени граждан и во имя граждан, нацеленного на оказание услуг гражданам и совершенствование гражданского общества.

Что же касается влияния указанных «резких изменений» и «драматических отличий», фиксируемых на уровне общественной рефлексии, на практическое функционирование отечественного государственного аппарата, то это влияние требует особого изучения. Государственный аппарат в России существовал и существует как самостоятельный организм со своими устоями и традициями, а не только и не столько как объект рефлексивных оценок и преобразований, и он, наблюдая разрывы («шараханья») в рефлексивной оценке своей деятельности, скептически относится к попыткам своей трансформации. В связи с этим возникает вопрос, насколько изменения в общественной оценке государственного аппарата влияли и влияют на сам аппарат: либо эти изменения способствуют только трансформации формы функционирования государственного аппарата при неизменности его сущности (т.е. на всех этапах отечественной истории эта сущность оставалась прежней и заключалась в служении стоящему над обществом государству), либо под влиянием оценки со стороны общества трансформируются и коренные условия существования государственного аппарата? При исследовании этого вопроса необходимо отличать декларации и намерения от практики их реализации. Представляется, что на уровне общественной рефлексии оценка сущности (как должного состояния) государственного аппарата изменяется, а на уровне реального функционирования аппарата картина никогда не являлась и не является однородной, хотя в целом отечественная бюрократия всегда демонстрировала и продолжает демонстрировать значительную степень неуязвимости к попыткам увеличить ее открытость, доступность общественному контролю (что выражается в общих и специфических

20

БАРАШЕ В А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

серьезных трудностях и условиях преодоления коррупции в современной российской действительности)5.

Важно отметить, что разрывы в рефлексивном восприятии государственного аппарата не только отрицательно влияют на эффективность усилий по его практической трансформации (скепсис аппарата в отношении предлагаемых реформ государственной службы приобретает хронический характер: «сколько реформ пережили, и эти тоже переживем»), но и негативно сказываются на формировании теоретико-концептуальных основания института государственной службы. Каждый период существования государственного аппарата в России оценочно {на уровне общественной рефлексии) осуществлялся как бы через отрицание предшествующей истории. Это отрицание каждый раз совершалось с отсылкой к тем теориям «должного государственного аппарата и государственного управления», которые, как правило, не были укоренены в предшествующей российской традиции (что относится и к марксистскому истолкованию государства, и к «идеальной бюрократии», и к New Public Management), а также с отсылкой к заведомо иному опыту тех стран, которые, в отличие от России, последовательно и без резких революционных «сломов старого», «сдвигов», в течение долгих периодов истории трансформировали свой государственный аппарат, руководствуясь логикой поэтапного решения возникающих проблем6.

Возможность перехода к постепенному усовершенствованию государственной службы как особенность современного этапа ее развития

Первая половина 1990-х годов мало изменила ситуацию «тотальной революционности» в общественной рефлексии относительно государственного аппарата России. Необходимость радикального реформирования «старого аппарата», доставшегося в наследство от советского периода истории, остро ощущалась как политическим руководством, так и различными социальными группами. Можно сказать, что общество в целом было предрасположено к резкой, уничтожающей критике государственного аппарата.

Ныне ситуация изменилась. В России впервые за долгое время появился реальный шанс поставить развитие отечественной государственной службы на фундамент постепенного совершенствования, без «шараханий» и революционного негативизма на уровне оценки ее сущности и функционирования. Это «окно возможностей» появилось во многом на почве, подготовленной теоретическими разработками второй половины 1990-х годов и первым этапом формирования системы государственной службы Российской Федерации в начале 2000-х годов.

Основные цели первого этапа были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Феде-

21

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I, Nal

рации, утвержденной в 2001 году. Иновда именно этот этап (а не этап второй половины 1990-х годов) называется подготовительным7. Главными результатами исполнения поставленных целей стали принятый в 2003 году Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также реализация Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», продленной на 2006-2007 годы.

Во время этого этапа было проведено нормативное правовое реформирование системы государственной службы, заложены основы ее современной организации и функционирования. Была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Кроме того, в рамках проведения экспериментов начали внедряться новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы и содержанию профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, включая изменение подходов к оплате труда и государственным гарантиям на государственной службе. Были также сформированы новая система и структура органов исполнительной власти и осуществлены попытки создать механизмы государственного управления, принципиально отличающиеся от действовавших ранее (в рамках предложений по проведению административной реформы).

В то же время изменения системы государственной службы совершались и совершаются только с эпизодическими отсылками к теории, и экспертные исследовательские разработки концентрируются исключительно на нормативных и организационно-процедурных аспектах реформы государственной службы. Стало даже хорошим тоном утверждать, что «эксперты-разработчики не теоретизируют, это не их задача», а дают практические рекомендации (как будет показано далее, такая позиция является серьезным фактором, ослабляющим эффективность реформирования государственной службы)8.

В настоящее время, со всеми оговорками относительно «недостаточной теоретической фундированное™» происходящих преобразований, в Российской Федерации завершается первый этап практического формирования профессиональной государственной службы. Во многом сформировано нормативно-правовое обеспечение государственной службы и просматриваются контуры тех нормативных правовых актов (включая недостающие видовые законы о правоохранительной и военной службе), которые еще предстоит принять. Важнейший целеполагающий акт первого этапа формирования профессиональной государственной службы Российской Федерации -Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001 год), - хотя и не ограничена по сроку своего действия, по своему нормативно-ориентированному содержанию в

22

БАРАБАШЕК А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИ! ОРИЕНТИРУ,.,

основном реализована (с элементами неполноты и противоречивости, в частности Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» как нормативный правовой акт обладает такой конфигурацией, которая, как оказалось, заведомо обусловила недостаточную эффективность ее реализации), поскольку ее формулировки коррелируют с принятыми (или находящимися в процессе разработки и принятия) нормативными правовыми актами и (тем самым) исчерпываются другими, более подробными актами. Конечно, Концепция не исчерпала себя «по предмету ведения», но близка к исчерпанию по воплощению ее содержания в нормах. При этом роль «теоретических разработок» снова остается как бы за кадром.

Тем не менее, однажды начавшись, совершенствование государственной службы любой страны в современных условиях диффузии норм и механизмов управления не может быть приостановлено. Это отмечается всеми исследователями, изучавшими феномен диффузии в разных срезах, таких как адаптация международных норм9, переоформление социальных политик10. Тематика диффузии норм и механизмов управления уточнялась во многих дискуссиях относительно концепции «Нового государственного управления» (NPM) в случаях соотнесения реформ в различных странах с целью исследования их сходства и различия11. В частности, отмечается, что прекращение совершенствования государственной службы означало бы потерю конкурентоспособности государственного управления страны в сравнении с постоянно совершенствующимся государственным управлением других стран.

В этих условиях Россия становится перед дилеммой дальнейшего строительства государственного аппарата: либо начать этот этап постепенного совершенствования достигнутого, следования сформированным нормам и их процедурного уточнения (что подразумевает апробацию норм и их экспериментальную и пилотную проработку), без проведения теоретической оценки, с вытекающими отсюда последствиями организационно-процедурной неустроенности и теоретической незавершенности, либо связать возникающие практики функционирования государственной службы с поиском оптимальных теоретических моделей, в рамках которых данные практики описываются без некорректных эвристических предположений (или гипотез ad hoc).

Дальнейшее развитие системы государственной службы Российской Федерации, по всей видимости, пойдет по пути постепенного совершенствования практик ее функционирования. Такое планомернопостепенное развитие государственной службы предполагается основными действующими нормативными правовыми актами, начиная с Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001 гад). Таков и «верхний» уровень социальной рефлексии, представленный позицией государственных органов, ответственных за проведение реформы12. Среди общественных умонастроений и позиций экспертов также преобладает мнение, что государственная служба нуждается в совершенствовании, но не в радикально-революционном переустроении, часто называемом «очередным перетряхиванием кадров».

23

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. Mo 1

Хотелось бы надеяться, что дальнейшее эволюционное развитие государственной службы России будет происходить на фоне формирования соответствующих теоретических моделей государственной службы (термин «модели» здесь более уместен, нежели термин «теории», поскольку отношение практик функционирования государственной службы к теоретико-модельным конструкциям, как будет указано далее, не укладывается в стандартные схемы соотношения естественно-научной теории и ее экспериментального «подтверждения» как «следования» теории из «фактов» либо, наоборот, как «концептуальной нагруженности фактов»). Главные направления здесь будут диктоваться насущными потребностями нового этапа. К таким потребностям относятся:

а) усиление взаимосвязи государственной службы с другими структурными «срезами» и аспектами государственного управления и проводимыми реформами - административной, бюджетной, разделения полномочий (по линиям - управление по результатам, организация процессов управления, взаимодействие с обществом, демократизация управления), в том числе устранение «перекрывания» и подмены одной реформы другой (в частности, нахождение оптимального сочетания административных регламентов и должностных регламентов, систем бюджетирования и систем оплаты труда государственных служащих и т.д.). Особенно важным здесь является взаимодействие реформы государственной службы и административной реформы11;

б) «достраивание» законодательства о государственной службе. Так, не считая потребности во «вторичных» актах, обусловленных уже принятыми Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации (например, только в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. No 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» требуется принять 7 таких актов), предстоит принятие 18 новых нормативных правовых актов в области государственной службы, включая новые федеральные законы - о пенсионном обеспечении государственных служащих, о медицинском страховании и обязательном медицинском страховании государственных служащих, о правоохранительной службе и о военной службе. Кроме того, предстоит внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с устранением нестыковок и уточнением норм (с увеличением доли норм прямого действия)14. Наконец, предстоит улучшить качество подготовки проектов нормативных правовых актов, поскольку многие проекты представляются коллективами разработчиков в рамках исполнения мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (пролонгация на 2006-2007 годы) как «тексты для чтения», а не как написанные нормативным языком, собственно проекты нормативных правовых актов;

24

ЕАРАБАШЕВ A.F. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ..

в) регулирование правоприменительной практики, включая анализ ее современного состояния и причин неисполнения либо неадекватного исполнения принятых норм. Это направление будет ведущим для нового этапа развития системы государственной службы Российской Федерации, поскольку основной проблемой ныне является несоответствие нового законодательства о государственной службе и практики его применения;

г) разработка организационных и процедурных аспектов функционирования системы государственной службы15 (в настоящее время существует множество организационных затруднений и неэффективных процедур), в особенности:

► механизмов согласования проектов документов заинтересованными государственными органами,

► организации исполнения мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», включая как 2003-2005 годы, так и ее пролонгации на 2006-2007 годы,

► устранения серьезных различий в качестве исполнения мероприятий организациями-исполнителями;

д) выстраивание содержательных и в то же время простых, доступных для «массового» использования подразделениями по управлению государственной службой и кадровыми подразделениями, механизмов реализации заложенных в законодательстве норм (по работе с кадровым резервом, по дополнительному профессиональному образованию государственных служащих, по регулированию конфликта интересов, по созданию должностных регламентов, по показателям эффективности и результативности служебной деятельности, по работе экспертных комиссий и проч.).

За всеми этими направлениями, понимаемыми как задачи дальнейшего развития системы государственной службы Российской Федерации, скрывается главная социальная задача - приведение государственной службы, ее эффективности и репутации в соответствие с современными общественными потребностями и ожиданиями. Последнее невозможно без развития институтов общественного контроля, усиления прозрачности государственной службы, развития административной юстиции с целью защиты граждан от административного произвола, расширения возможностей взаимодействия института государственной службы с другими сегментами трудового рынка.

В то же время явно прослеживается недостаточность теоретического осмысления задач дальнейшего развития государственной службы. Все поставленные задачи имеют практическую направленность, эти задачи обсуждаются в плане процедурной реализации и технологий. Однако без соответствующих теоретических моделей ограничительноприкладное решение поставленных задач чревато стратегическими (возможно, проявляющимися в дальней перспективе) осложнениями вследствие возможных «нестыковок» различных частных решений.

Новый этап, этап совершенствования правоприменительной практики и дальнейшего развития системы государственной службы Россий-

25

Вопросы государственного и муниципального управления ZD07 Том I Ne 1

ской Федерации, на рубеже которого в настоящее время мы находимся, требует концептуального оформления, те. выделения основных проблемных областей, целей, задач, типов предполагаемых практических мероприятий, а также формирования стратегического видения перспектив на уровне разработки теоретических моделей государственной службы. Чрезвычайно важным представляется такое дальнейшее развитие системы государственной службы, которое позволит, с одной стороны, закрепить достшнутую стабильность государственной службы, а с другой стороны, перейти к ее интенсивной модернизации.

Последующее развитие государственной службы Российской Федерации должно характеризоваться установлением и практической реализацией достаточно простых, ясных для исполнения и организационно проработанных механизмов и процедур функционирования государственной службы. Предполагается, что основным инструментом осуществления указанных преобразований станет новая Программа реформирования и развития государственной службы Российской Федерации (2008-2013 годы) (находится в процессе разработки), реализация которой позволит совершить качественный прорыв в совершенствовании организации и функционирования государственной службы. Эта Программа должна стать ориентиром действий государства на среднесрочную перспективу развития системы государственной службы Российской Федерации.

Программа должна:

а) учитывать международный опыт в ходе реализации программ развития государственной службы, причем не только в разрезе практических аспектов функционирования государственной службы различных стран, аппаратов международных организаций (ООН, ЮНЕСКО, ОЭСР, МБРР) и союзов (содружеств) государств (ЕС, СНГ), но и с учетом теоретических оснований (теорий государственной службы, применяемых в качестве обоснования практических мероприятий);

б) учитывать то обстоятельство, что международный опыт должен быть применимым в отечественных условиях (что влечет за собой определенные ограничения на использование международного опыта, связанные с социальными и культурными традициями и особенностями российского общества и государственного аппарата как его части);

в) объединять предлагаемые мероприятия в единый комплекс, как на практическом, так и на организационном уровнях. Это подразумевает, что должны быть выработаны основные стратегические приоритеты в сфере дальнейшего совершенствования государственной службы.

Основной целью Программы, как признают практически все эксперты16 , следует считать завершение формирования и развития военной и правоохранительной службы, дальнейшее развитие государственной гражданской службы, создание современной системы государственной службы с учетом приоритетов развития Российской Федерации в интересах гражданского общества, формирование единой системы управления государственной службой.

26

БАРАЬАШЕв А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

В соответствии с предъявляемыми к данной Программе требованиями развитие системы государственной службы предполагается разделить на четыре основных «блока», охватывающих ее внутреннюю структуру (совершенствование системы управления государственной службой), улучшение элементных составляющих государственной службы (кадрового состава, технологий и методов кадровой работы), повышение эффективности государственной службы и результативности служебной деятельности государственных служащих, а также (стратегически главное направление) взаимодействие системы государственной службы с обществом, повышение ее открытости и подотчетности гражданскому обществу17. В терминах принятого законодательства о государственной службе эти «блоки» могут быть представлены как ориентированность государственной службы на общество, дальнейшее развитие государственной службы как системы, как комплексного социального института государства, а также совершенствование кадрового состава государственной службы и функциональной организации деятельности государственных служащих.

В соответствии с данными «блоками», во-первых (по линии взаимодействия с обществом), в проекте Программы предполагается обеспечить формирование и реализацию механизмов и процедур, на практике ориентирующих систему государственной службы на служение обществу. Это означает создание эффективных механизмов взаимодействия государственной службы с институтами гражданского общества и повышения открытости и прозрачности государственной службы. Совершенствование служебной этики должно стать постоянным направлением, предполагающим формирование механизмов этического контроля как на уровне государственных органов, так и на общественном уровне. Только такая - прозрачная и открытая, этически ориентированная государственная служба станет привлекательной для профессиональной карьеры, служения на благо общества.

Во-вторых, по линии совершенствования кадрового состава государственной службы предлагается создать механизмы проведения кадровой политики с учетом профессиональных заслуг и достоинств государственных служащих, наладить применение современных организационно-управленческих, в том числе проектных технологий и методов на государственной службе, а также создать организационные механизмы, позволяющие комплектовать временные коллективы из числа государственных служащих, представляющих различные структурные подразделения государственного органа и даже разные государственные органы, для реализации государственных проектов. Предстоит усовершенствовать реестры должностей государственной гражданской службы и обеспечить практическую соотносимость должностей по видам и уровням государственной службы. Следует выстроить систему должностных регламентов в координации с административными регламентами государственных органов. Необходимо обеспечить развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих.

В-третьих, по линии совершенствования эффективности и результативности государственной службы предлагается разработать и вне-

27

Вопреки государственного и муниципального управления. 2007. Том 1. Nnl

дрить в практику оценки служебной деятельности показатели эффективности и результативности, оценки качества предоставления государственных услуг. Такие показатели должны найти отражение в должностных регламентах и служебных контрактах государственных служащих. Считается, что совершенствование контрактной практики, внедрение систем стимулирования и оплаты по результатам, наряду с введением новых государственных социальных гарантий, обеспечат заинтересованность гражданских служащих в улучшении качества служебной деятельности.

В-четвертых, должна быть создана система управления государственной службой, включая формирование федерального органа по управлению государственной службой, осуществляющего координацию деятельности государственных органов, оперативное и методическое обеспечение функционирования института государственной службы,

Вцдно, что тщательная проработка требований к новой Программе и ее основным «блокам», приоритетных практических задач оставляет как бы в стороне теоретические вопросы. Выбор коррелирующих с этими задачами теоретических конструкций, т.е. теоретических моделей государственной службы, остается непроясненным. В таком случае проект Программы следует признать документом практической направленности, но не концепцией в собственно теоретическом смысле этого понятия. Более того, отсутствие «теоретической фунди-рованности» мероприятий Программы неоднократно будет ставить их под удар теоретической критики. Вследствие отсутствия теоретической «проработки» вполне возможно включение в Программу таких мероприятий, которые окажутся непродуманными, и в долгосрочной перспективе их исполнение приведет к негативным результатам18.

Проблема выбора

теоретических моделей, на которые может опираться дальнейшее развитие государственной службы

Масштабное (как по объему преобразований, так и по их направлениям) практическое совершенствование государственной службы, результаты которого были бы необратимы, возможно только при достижении высочайшей внутренней целостности Программы, Целостность Программы должна рассматриваться не ограничительно, не только с точки зрения выстраивания системы реализуемых целей и задач Программы и описания необходимых мероприятий, то есть с практической точки зрения, но и с теоретической точки зрения. В мероприятиях, целях и задачах Программы должны в явном виде присутствовать фундаментальные основания ее формирования и реализации как единого целого, т.е, обеспечения всесторонней, в том числе и теоретической, системности проводимых преобразований государственной службы России.

28

БАРАБАШЕВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ... ----------

В Программе должен быть пласт теоретических конструкций. Для этого следует определиться, какие модели государственной службы могут быть ориентиром для принятия выверенных и взаимосвязанных решений по совершенствованию правоприменительной практики. Есть ли модель, которая более всего подходит для дальнейшего развития системы российской государственной службы, или надо использовать сразу несколько теоретических конструкций, совмещал их рекомендации?

Конечно, речь здесь не идет о теории в классическом «математико-естественно-научном» ее понимании. Теоретическая модель для развития государственной службы может являться только вспомогательным инструментом, а не самодовлеющим (универсальным) шаблоном. Роль моделей как рекомендаций («что и как надо делать») в государственном управлении, в том числе в области государственной службы, опосредована экспертно-аналитическими разработками. Эти разработки не существуют в обособленном от практики виде, они существуют, являясь социально значимыми (востребованными органами государственного управления), что задает их новое качество в сравнении с теориями естествознания. Собственно же модели в области государственного управления (в том числе в области государственной службы) имеют особый характер, они должны входить в состав экспортно -аналитических разработок (в этом их радикальное отличие от тех естественно-научных теорий, которые все проблемы «превращают в головоломки, решаемые техническими средствами теории» (Т. Кун), а также от философских концепций общественного управления, которые возникали со времен античности в рамках философских концепций, общей социологии и политологии). Другими словами, в области государственной службы создаются не теории как «шаблоны для решения задач», а теоретические модели, с большим или меньшим успехом «коррелирующие» с экспертно-аналитическими разработками, которые в свою очередь непосредственно обеспечивают практические мероприятия по совершенствованию государственной службы.

Необходимо также отметить, что, помимо теоретического, существует и другой уровень фундаментальных оснований формирования и реализации Программы - наличие организационно-методических оснований проведения мероприятий по развитию государственной службы. Здесь открытым является вопрос об оптимальной организационной схеме управления государственной службой и методическом обеспечении функционирования системы управления государственной службой19.

Следует признать, что действующая Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации не включала в себя ни эксплицированные теоретические модели, ни ясные организационно-методические механизмы формирования и функционирования системы управления государственной службой. Это значительно снизило ее эффективность. Отсутствие указанных фундаментальных оснований негативно сказывается и в настоящее время, является важнейшим фактором, осложняющим создание и последующую реализацию новой Программы дальнейшего реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, затрудняющим ее превращение в концептуальный документ в теоретическом смысле этого понятия.

29

Вопросы государственного и муниципального управления 2007. Том 1, Nal

На какие теоретические модели можно опереться при разработке новой Программы? В «теоретическом обороте» существуют две основные модели, претендующие на то, чтобы быть теоретическим «коррелятом» дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации - это модель «рациональной бюрократии» М.Вебера-В.Вильсона (часто называемая «бюрократия как машина» или «совершенная бюрократия») - и модель «нового государственного управления» (New Public Management - далее также «новый менеджмент»), возникновение которой можно условно отнести к работам В, Нискане-на20 и которая является теоретическим «противовесом» модели «рациональной бюрократии». Обе эти модели давно вышли за пределы однозначно воспринимаемых конструкций, они превратились из «сингулярных» (точно описанных) концептуальных схем в потоки сходных по своим принципам рассуждений и исследований, отличающихся в разных странах и эволюционирующих в сторону от своих оригинальных версий (вплоть до появления их «ответвлений», претендующих на самостоятельность - как, например, теоретические конструкции «ost-NPM»). Можно сказать, что и модель «бюрократии как машины», и модель «нового менеджмента» превратились в научно-исследовательские программы в смысле И.Лакатоса21, обладающие своим «ядром», состоящим из принципов строения государственной службы и ее взаимоотношения с властью и с обществом, а также из набора позитивных и негативных эвристик, адаптирующих эти принципы к реальным ситуациям функционирования государственной службы, В реальности применение этих научно-исследовательских программ переплетается в разных пропорциях и компонентах без попыток теоретического синтеза, что, как будет указано далее, порождает напряжения в структуре и функционировании государственного аппарата.

Если говорить о «веберовско-вильсоновской программе», то достоинства «рациональной бюрократии», или же «бюрократии как машины», обусловившие ее привлекательность и корреляцию с современной ей практикой функционирования государственного аппарата, а отсюда стремление еще лучше соединить работу реальной бюрократии с этой моделью, заключаются, как часто отмечается, в двух принципах22:

1. аполитичность государственных служащих способствует сохранению преемственности в работе государственного аппарата при замене политического руководства и лидерства. Сохранение политически ангажированного государственного аппарата было бы невозможным, поскольку он не соответствовал бы новым устремлениям и целям вновь избранного политического руководства. Поэтому неизбежной стала бы либо полная смена такого аппарата, что означало бы коллапс всей системы государственного управления, либо окончательный переход власти к этому аппарату;

2. унификация аппарата, ясное описание должностных обязанное-тей государственных служащих (аналогичное описанию деталей машины) позволяют устранить элементы «усмотренческих» решений и контролировать уровень профессионального соответствия государственных служащих возложенным на них обязанностям.

30

БАРАБАШ А,Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ,,. -----------

Именно из второго указанного достоинства следует требование профессионализма в исполнении четко очерченных должностных обязанностей, откуда логически следует принцип «должностного роста в соответствии с профессиональными заслугами и достоинствами» государственных служащих, так называемая «merit system». Действительно, если должностные обязанности ясно и исчерпывающим образом определены, то несоответствие государственных служащих этим должностным обязанностям является убедительным основанием для увольнения или перевода на более низкие должности, которые требуют более простых знаний, умений и навыков, И наоборот, государственные служащие, эффективно и результативно исполняющие свои должностные обязанности, выдвигаются на более высокие должности (профессиональный рост). «Merit system» - логическое следствие концепции «государственной службы как машины», и неясно, насколько система профессиональных заслуг и достоинств хорошо совместима с другими моделями государственного аппарата. Модель «merit system» оказалась естественно совместимой с параллельно развив авшейся практикой подбора и продвижения кадров государственной службы, придя на смену ориентации на практиковавшиеся ранее и не обладавшие теоретическим обоснованием «spoils system», на систему роста по выслуге лет, на другие варианты отбора и продвижения кадров государственной службы.

Однако при практическом применении стали очевидны общие недостатки концепции «рациональной бюрократии»24. Эти недостатки накопились к началу 80-х годов XX столетия25. Как представляется, недостатки (издержки) веберовско-вильсоновской модели при ее практической реализации таковы26:

► организационные издержки (потеря инициативности аппаратом, стремление переложить ответственность на руководство и поиск бюрократического консенсуса, замедление принятия решений);

► гражданские издержки (идеальный бюрократ как человек вне общества и без гражданской позиции; отсутствие открытости и прозрачности государственного аппарата), что влекло за собой отчуждение аппарата от общества;

► политические издержки (резкая граница между карьерными бюрократами и политическими назначенцами ухудшает взаимодействие этих страт).

Сумма и следствие указанных выше трех типов недостатков могут быть представлены как транзакционные экономические издержки, заключающиеся в экономических потерях, обусловленных неадекватной работой государственного аппарата. Эти издержки, как интуитивно полагается, столь высоки, что получила распространение идея о минимизации государственного аппарата как непременном условии роста экономики.

Научно-исследовательская программа «нового государственного управления» (New Public Management), кратко «нового менеджмента», возникшая в качестве альтернативы «старой» модели «рациональной бюрократии», претендовала на то, что с ее помощью может быть опи-

31

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. Nol

сана кардинально изменившаяся к 1980-м годам XX века практика построения и функционирования государственной службы. Основными чертами «нового менеджмента», которые, по замыслу сторонников этой программы, обеспечивают ее преимущество перед «бюрократией как машиной», выступают27:

1. наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими, представляющими различные структурные подразделения одного государственного органа и различные государственные органы;

2. предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;

3. акцент на клиентоориентированность деятельности государственных органов и служебной деятельности государственных служащих (предоставление услуг);

4. открытость и прозрачность государственной службы;

5. открытость государственной службы для входа из других секторов экономики (создание единого рынка труда);

6. новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности.

С начала 1980-х годов на модель «нового менеджмента» стали активно ссылаться и фрагментарно ее использовать в ходе реформ государственной службы во многих странах. Бесспорно, эти реформы изменили государственный аппарат в лучшую сторону. Однако остается открытым вопрос: либо произошло улучшение функционирования государственного аппарата вследствие неукоснительного (комплексного) применения идей, принадлежащих к теоретическому инструментарию «нового менеджмента», либо эта модель послужила не более чем средством «теоретического оправдания» параллельно происходивших социальных изменений, причины которых лежат глубже? И если так, то те страны и политики, которые всерьез воспринимают модель «нового менеджмента» как универсальное руководство к действ mo2R, рискуют получить непредсказуемые эффекты.

Изучение практики реформ государственной службы показывает, что «новый менеджмент» использовался на рефлексивном уровне, в основном как идеология реформ, как требование подчинить государственную службу общественным запросам и как рычаг давления на государственный аппарат с целью смягчения его корпоративизма. В то же время попытки прямого применения теоретической схемы «нового менеджмента» в практике реформ выявили такие недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее значительными, нежели недостатки программы (исходно - модели) «рациональной бюрократии». К этим недостаткам, особенно наглядным для «переходных стран»,относятся:

а) злоупотребление инициативностью («усмотренческое» поведение государственных служащих);

б) распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь в переходных странах);

в) не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориенти-

32

БАРАБАШЕВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ... —

рованными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;

г) недоучет специфики государственно-служебных отношений и связанных с ними ограничений;

д) чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.

Если рассматривать транзакционные экономические издержки применения схемы «нового менеджмента» в государственном управлении как сумму и следствие отмеченных недостатков, то они, вероятно, будут не меньшими, нежели для модели «бюрократии как машины». Однако для этого необходимо выяснить экономический смысл издержек и рассчитать их цену аналогично транзакционным издержкам схемы «рациональной бюрократии».

Вопрос выбора удовлетворительных для практического применения теоретических разработок имеет большое значение для России. На каждом из этапов реформирования государственной службы выдвигались свои, специфические теоретические вопросы, ответы на которые влияли на содержание практических мероприятий по реформированию.

Этап Основные Ответы/в рамках Какие практические

(попытка) теоретические каких теорий мероприятия

реформи- вопросы они давались осуществлялись

роваиия на основе этих ответов

1992-1994 тг. Нужна ли Да / Модель Создание Роскадров;

в России «рациональной создание сети

профессио- бюрократии» образовательных

нальная учреждений.

государ- отвечающих за

ственнал профессиональную

служба? подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих; подготовка Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»

Разработка концепции реформы государственного управления; подготовка проекта «Кодекса РФ о государственной гражданской службе»

1997-1998 гт.

Какая профессиональная государственная служба нужна для России-корпоративная лиЕю открытая?

Открытая/

Модель

«нового

мещджменга»

33

Вопроси государственного и муниципального управления. 2007. Том 1. Ncl

2000 г.- Каковы Государственная

настоящее должны служба призвана

время быть цели обеспечивать вы-

и порядок полнение фугас-

функцио- ций государства,

нирования деятельность орга-

профессий- нов государствен-

нальной ной власти, испол-

государ- нение полномочий

ственной лиц, замещающих

службы? государственные

должности. ГЪсу-дарственная служба должна руководствоваться принципами, среди которых выделены: соблюдение законности, служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, независи-мостъ от

политических партий, профессионализм и компетент-ность/Модель «рациональной бюрократии» + модель «нового менеджмента»

Разработка и принятие Концепции реформирования системы государственной службы РФ; разработка и принятие нового законодательства о государственной службе РФ; реализация программы реформирования государственной службы РФ (2003-2005 годы) и ее пролонгация

Заметно, что выбор между двумя указанными теоретическими моделями29 государственной службы либо их синтез в некоей гипотетической «третьей модели» не совершен. При практическом проведении реформы имеются колебания как в ту, так и в другую сторону, без попыток осмыслить ситуацию выбора теоретически. Более того, практика реформирования показывает, что обе альтернативы сами по себе неудовлетворительны*, не удается и, по-видимому, не удастся построить систему карьерного роста только на основании «заслуг и достоинств» (поскольку они могут присутствовать в неэффективной в целом области функционирования го-

54

БАРАБАШЕВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

сударственяого аппарата); невозможно перестроить систему оплаты служебной деятельности, принимая во внимание только ее эффективность и результативность; невозможно обеспечить открытость рынка труда и полностью неограниченный «боковой вход» на должности государственной службы; невозможно сделать выбор между клиентоориентированностью государственной службы и ее предназначением по обеспечению функций государства и т.д. В то же время необходимо отметить, что методологические аспекты применения модели (шире - программы) NPM к реальному процессу развития государственной службы Российской Федерации не проработаны в должной мере. Например, фрагментарно предлагается установить процедуры оплаты (для некоторых групп и категорий) в соответствии с результативностью и эффективностью их служебной деятельности, ввести в ограниченных масштабах конкурсные процедуры, в некоторых случаях и при ограничениях применять процедуры оценки с привлечением экспертов и т.д. Но общая схема применения модели NPM, как и модели «рациональной бюрократии», отсутствует.

В этих условиях возникает вопрос: можно ли фрагментарно совмещать в практике реформирования использование обеих моделей (и вытекающих из них «исследовательских программ») государственной службы? Или все-таки следует сразу взять за основу одну из моделей? Для России многие исследователи предлагают начать реформу государственной службы с внедрения в практику веберовсковильсоновской модели и только потом идти к «новому менеджменту». Эти исследователи приводят, как правило, одни из следующих аргументов:

1. реформы «нового менеджмента» не могут быть осуществлены в переходных странах, которые еще не сумели успешно внедрить традиционную веберовскую бюрократию30;

2. гуманитарное (не инструменталистское) переосмысление концепции М.Вебера дает возможность не отказываться от модели «рациональной бюрократии», а продолжать применять веберовско-вильсоновскую модель бюрократии в условиях повышения требований граждан к качеству работы государственных служащих и к клиентоориентированности государственной службы в целом31;

3. этика государственных служащих в переходных странах не имеет ясных гражданских ориентиров, что затрудняет борьбу с коррупцией в условиях реализации теории «нового менеджмента»;

4. реформы «нового менеджмента» достаточно затратны (особенно при внедрении новых форм оплаты служебной деятельности, при внедрении новых способов социальной защиты государственных служащих через «прямые выплаты», при осуществлении мероприятий по работе с кадровым резервом по повышению квалификации государственных служащих и т.д.).

Кроме того, внедрять модель «бюрократии как машины» опасно, если не разобраться, что потом придется менять. Можно оказаться «в хвосте прогресса» и превратиться в постоянного потребителя за-

35

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. Nal

ведомо устаревших схем государственной службы, апробированных и отвергнутых в других странах.

Таким образом, ни веберовско-вильсоновская программа (спектр моделей «рациональной бюрократии» с той или иной их национальной «окраской»), ни программа NPM не способны предложить удовлетворительные теоретические основания для дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. Однако, поскольку эти программы выступают не непосредственным («жестким») регулятивом для осуществления практических мероприятий, но всего лишь модельным теоретическим основанием для соответствующих экспертно-аналитических разработок, то, может быть, следует применять эти модели взаимодополнительно друг к другу, используя там, где это уместно, «теоретические рецепты» обеих программ, несмотря на их кажущуюся несовместимость? Ключевой вопрос звучит так: возможно ли совместить теоретические схемы «рациональной бюрократии» и «нового менеджмента» в «лоскутно сшитой», фрагментарной теоретической конструкции?

Основные черты такой фрагментарной конструкции (по категориям и группам государственных служащих: для высших категорий - схема «нового менеджмента», для других категорий - схема «рациональной бюрократии») могут быть таковы:

► для гражданских служащих категорий «руководители» и «помощники (советники)» служебная деятельность может быть лучше описана с помощью модели «Нового менеджмента», поскольку их функционалы близки к целям функционирования государственных органов. Руководители как бы персонифицируют в себе функционалы государственных органов, а советники (помощники) обеспечивают аналитику решений и их справочно-информационное обеспечение, с косвенной ответственностью за принимаемые руководителями решения;

► для категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» служебная деятельность ближе к модели «рациональной бюрократии», поскольку здесь баланс целей смещается к целям эффективным, не отражающим напрямую результативность работы государственных органов.

Скорее всего, транзакционные экономические издержки гипотетической конструкции будут также велики. Поэтому в практике реформы государственного управления Российской Федерации нельзя ориентироваться на простое совмещение элементов клиентоориентированной модели и модели «идеального бюрократа». Иными словами, если для высших категорий и групп государственных служащих применять модель «нового менеджмента», а для низших -модель «рациональной бюрократии», то значительные транзакционные экономические издержки, а также социальные напряжения между «руководителями» и «специалистами», между аппаратом и обществом будут накапливаться на стыке этих уровней, что сделает одновременное применение обеих моделей бюрократии невозможным, т.е. чреватым разрушительными последствиями. В частности,

36

БАРАБАШЕ8 А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

разрыв между «специалистами» и «руководителями» уже приводит к фактическому низведению специалистов к простым исполнителям, обладающим минимальными возможностями влиять на принятие решений и резко проигрывающим руководителям в социальном статусе и во всех компонентах социальной защищенности (что хорошо просматривается в органах исполнительной власти). В теоретическом плане это означает, что взаимодополнительное применение исследовательской программы «бюрократии как машины» и исследовательской программы «нового менеджмента» недостижимо, поскольку они берут один предмет в одном и том же отношении, предлагая несовместимые схемы профессиональной деятельности государственных служащих.

«Общественная полезность» государственного аппарата и «эффективное государство»: возможная теоретическая модель государственной службы

Ключевой принцип выбора теоретических оснований дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации заключается в осознании того, что следует подходить к государственному аппарату с позиций оценки его вклада в развитие общества (общественная польза, приносимая государственным аппаратом). Исходя из этого принципа, можно разрабатывать квалификационные требования к государственным служащим и формировать их профессиональные компетенции. И здесь речь идет не только об установлении «степеней свободы» государственных служащих в осуществлении профессиональной деятельности, но и (в первую очередь) о том, зачем вообще государственные служащие нужны, в чем их польза для общества и государства.

В модели государства как предоставляющего услуги (модель New Public Management) предполагается, что государство нанято обществом для исполнения управленческих функций. Общество -заказчик услуг (где под услугами понимается проведение управленческих действий, призванных удовлетворить потребности граждан). Государство противопоставляется обществу как нанятый менеджер, оказывающий эти услуги. Государство и общество тем самым представляют собой два разных субъекта, вступающих в отношения найма.

Таким образом, модель взаимоотношения государства и общества предполагается двухэлементной, причем эти элементы (субъекты модели) придерживаются оппозитных стратегий: получить за исполнение услуг как можно больше - заплатить за услуги как можно меньше. Такая модель не отражает реальные взаимоотношения государства и общества по ряду параметров:

► неравновесность во взаимоотношениях государства и общества вследствие неравновесности в доступе и использовании информации;

37

Вопросы государственного н муниципального управления. 2007. Том I. Ngl

► «кооперативная стратегия» соотношения, а не оппозитная стратегия максимизации выигрыша (в терминах теории игр);

► открытость системы «общество-государство», в которой ресурсы могут быть увеличены за счет их кооперативной стратегии.

Существуют модели иного типа, в которых лучше отображено реальное соотношение государства и общества. Это - модели целостных (холистских) систем, в которых элементы систем не конкурируют, а сотрудничают в обеспечении совместных функций (достижении общих целей систем). Например, правая и левая рука функционируют совместно, сотрудничают симбиотические виды, для достижения совместных целей сотрудничают участники одного проекта и т.д.

Система «общество-государство» является холистской, поскольку, во-первых, государственные и муниципальные служащие одновременно являются гражданами и составляют значительный процент граждан (в Российской Федерации - около миллиона человек без учета военной и правоохранительной службы при общей численности населения около 140 миллионов человек), во-вторых, они не борются за «перераспределение благ», а совместно производят общественные блага, и, в-третьих, общество и государство не могут четко разграничить сферу своих компетенций и полномочий, зачастую исполняя их в переплетении (государство при противодействии общества недееспособно. а общество без государства неорганизованно).

Отсюда следует, что государство не нанято обществом, а совместно с обществом (другими общественными институтами) участвует в процессе увеличения общественных благ. ГЪсударство и общество - сотрудничающие партнеры. Именно недоучет этого обстоятельства зачастую выражается в интуитивном протесте государственных служащих против модели государства как нанятого обществом поставщика услуг (классическая формулировка, фиксирующая самостоятельную ценность государства, присутствует в Федеральном законе Ns 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где указывается, что институт государственной гражданской службы создается для обеспечения исполнения полномочий должностных лиц и государственных органов. Одновременно вводится принцип взаимодействия государственной гражданской службы и общества).

Назовем модель государства, которая следует из утверждения о государстве как участвующем совместно с другими общественными институтами в процессе производства общественных благ, моделью эффективного государства, а соответствующий этому государству государственный аппарат - общественно полезным. Общественная полезность является результатом общественного выбора, она фиксирует предпочтения общества, закрепляя их в виде качественных (в том числе экспертных) оценок по ряду параметров, которые могут быть сформулированы в явном виде.

Именно принцип общественной полезности может выступить в качестве основы теоретического синтеза двух ранее рассмотренных моделей государственного аппарата, переосмыслив их компоненты в единой схеме его функционирования.

«Общественная полезность» государственного аппарата имеет несколько измерений - экономическое, политическое, социальное, куль-

55

БАРАБШВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИ ОРИЕНТИРЫ..

турное. Все они связаны, поэтому исследование каждого из измерений будет в то же время продвижением в понимании остальных. Именно здесь можно получить новые теоретические ориентиры, создать синтетическую модель, которая превосходила бы как NPM, так и модель «рациональной бюрократии», а также создать методологические механизмы соотнесения новой модели с практикой развития государственной службы Российской Федерации.

Конечно, сведение модели (шире - научно-исследовательской программы) государственного аппарата исключительно к узко понимаемому экономическому «измерению» его существования неправомерно, поскольку мотивы поведения государственных служащих отнюдь не исчерпываются экономическими причинами. Так, никакая, пусть даже самая прогрессивная система оплаты труда государственных служащих, не может резко переменить поведение, связанное с отсутствием ориентации на создание общественных благ. Здесь имеется второе «измерение» государственной службы, связанное с существованием института государственной службы как переплетения социальных традиций, изменяющегося в соответствии с закономерностями поведения рефлексивных социальных систем (социальных куматоидов)33. В частности, прямое законодательное воздействие на институт государственной службы, казалось бы в должном направлении, может быть адаптировано в рамках существующих традиций как противоположно направленное и привести к нежелательным последствиям (так называемый «аппаратный саботаж»). Это - рефлексивная дополнительность, при которой чем значительнее отличие от предшествующих традиций, тем более «дополнительно» (т.е. требует введения детальных организационных схем внедрения) поведение государственных служащих к поведению, предлагаемому теоретической моделью.

Поэтому наряду с экономически ориентированной концепцией государственной службы должна быть разработана дополнительная к ней концепция возможных реакций государственного аппарата на предполагаемые изменения. Такая дополнительность предлагаемых исследовательских программ государственной службы выгодно отличается от соотношения программы «рациональной бюрократии» и программы NPM, поскольку здесь идет речь об одном предмете в разных отношениях.

В предлагаемой модели «общественно-полезной государственной службы» признается, что государство как институт управления не только перераспределяет производимый общественный продукт, но и принимает участие в организации его производства, принимая управленческие решения, которые способствуют созданию схем производства и усилению его эффективности, в том числе в создании и развитии инноваций. Государство создает общественные ценности на интегральном уровне.

Если транзакционные издержки - это разница между суммой выделенных бюджетных средств и полученных потребителем бюджетных средств, то представление о том, что государство только увеличивает транзакционные издержки, верно лишь отчасти. Да, государство «оттягивает на себя» часть выделенных бюджетных средств, однако оно

39

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. Nal

же может делать объем бюджетных средств большим за счет управления производством и улучшения условий производства, в том числе на законодательном уровне. Поэтому важно не минимизировать транзакционные издержки (чаще всего под этим неправомерно понимается простое сокращение аппарата), а максимизировать соотношение дополнительных ценностей, получаемых вследствие работы государства, и транзакционных издержек, являющихся как бы платой государству за его управленческие усилия.

Этот подход в корне отличается от подхода NPM, поскольку государство исходно рассматривается не как поставщик услуг гражданам (и его ценность состоит не только и не столько в этом), а как полноправный участник общесоциального процесса увеличения объема общественных ценностей. Соответственно, критерии эффективности и результативности государства (и государственных служащих), предлагаемые NPM, здесь работать не будут, и между новыми критериями общественной полезности государства и соответствующими критериями эффективности и результативности в рамках NPM можно уловить только внешнее (поверхностное) сходство.

Оценка полезности государства в целом, государственных органов и их структурных подразделений, а также государственных служащих (три уровня) может производиться следующим образом (примечательно, что технологии подобных оценок уже развиваются, но до настоящего времени не объединены в общую теоретическую схему):

► На уровне государства в целом оценка эффективности может опираться на два интегральных показателя, один из которых представляет вклад государства в производимую совокупную стоимость, а другой - стоимость государства для общества (т.н. «расходы на государственное управление»). Второй из показателей учитывается в статистических данных, а первый - нет. При всей сложности поставленной задачи можно выдвинуть гипотезу, что весь годовой прирост ВНП можно разделить на две части: полученный за счет управленческой деятельности государства (здесь будут использоваться качественные показатели и критерии, экспертные оценки, аналогично расчетам, применяемым при мониторинговых измерениях индексов конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и т.д.), и за счет развития общественного производства per se. Другими словами, на первом шаге из годового прироста ВНП надо вычесть ту часть, которая связана с экстраполяцией тенденций прошлого года. В составе этой плюсовой суммы (по сравнению с экстраполяцией) будет скрываться заслуга государства, равно как и в случае минусовой суммы (по сравнению с экстраполяцией) будет скрываться «неудачное» государственное управление. Это будет качественная оценка, полученная на основании мониторинга соответствующих качественных показателей, устанавливаемых нормативно (в явном виде).

На втором шаге оценки плюсовая (или минусовая) сумма может быть разбита по вкладам двух типов участников процесса производства - государства и всех остальных общественных

40

БАРАШ ЕВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

институтов. При этом вклад политического руководства (вплоть до индивидуального вклада) входит в интегральный вклад государства в целом, поскольку весь государственный аппарат является системой обеспечения исполнения полномочий избранных должностных лиц. Эту оценку (мониторинг) можно делать на основе ежегодного доклада Президенту Российской Федерации от Правительства Российской Федерации по вкладу государства в прирост ВНП по ряду показателей: прирост бизнеса за счет улучшения государственного управления бизнесом, прирост трудовой эффективности за счет улучшения социальной защиты и обслуживания граждан, прирост доходов за счет улучшения конкурентоспособности на международном рынке и т.д. Данные показатели в принципе могут быть сформированы и оценочно представлены. В результате получится годовое увеличение вклада государства в ВНП. Именно этот показатель может быть взят за основу при определении параметров оплаты государству за его вклад в увеличение общественных благ. Кроме того, должен быть определен допустимый процент от данной суммы, который общество готово предоставить государству в оплату за его усилия. Ясно, что это будет некий вариант «общественного договора», определяющего приемлемый для общества процент от суммы вклада государства в прирост ВНП. Это - глобальный параметр, ограничивающий динамику расходов на государство в бюджете страны34.

► На уровне государственных органов необходимо деконструиро-вать сумму «вклада государства» в соответствии с результативностью деятельности государственных органов. Это означает признание того факта, что государство является единым целым и не может быть оценки отдельного государственного органа, противостоящего оценке государства. Результативность государственных органов следовало бы оценивать в соответствии с процедурами, существующими сейчас в достаточно незрелом виде в ДРОНДах (докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования): бюджеты государственных органов (в процентах к предшествующему году) могли бы определяться на основе подобных процедур, оценивающих результаты государственных органов по сравнению с предыдущим годом. Таким образом, бюджеты государственных органов в принципе составлялись бы на основе истории их предшествующих годовых бюджетов, и если из года в год (например) наблюдается падение вклада некоторого государственного органа в общий вклад государства, то такой государственный орган необходимо серьезно реформировать, вплоть до его устранения,

► Результативность работы структурных подразделений государственных органов может оцениваться на основе принципов и процедур оценок государственных органов, модифицированных к уровню системы структурных подразделений этих государственных органов.

41

Вопросы государственного и муниципального управления. Z007. Том I. N«1

Для оценки «общественной полезности» государственных служащих необходимо провести декомпозицию «общественной полезности» государственных органов и их структурных подразделений, выводя эту «общественную полезность» на уровень отдельных должностей и замещающих их служащих. Результативность и эффективность служебной деятельности государственных служащих в таком случае естественно оценивать в соответствии с категориями и группами госслужащих. Важно отметить, что это не будет эффективность и результативность в смысле «оказания государственных услуг», т.е. в смысле NPM, а это будет исследование вклада отдельных государственных служащих в общую полезность функционирования соответствующих самостоятельных структурных подразделений государственных органов.

Механизм подобной оценки может быть следующим.

А. Для формирования показателей результативности и эффективности служебной деятельности государственных служащих предлагается фундаментальное разделение показателей на две группы:

► показатели, отражающие результативную служебную деятельность государственных служащих (где результаты в непосредственном виде представляют цели деятельности государственных органов либо соответствующих структурных подразделений государственных органов);

► показатели, отражающие эффективную деятельность государственных служащих, связанную с исполнением их должностных обязанностей на высоком уровне (в частности, осуществление документооборота без задержек и в соответствии с принятыми инструкциями).

Первая группа показателей ориентирована на достижение конечных целей (эффектов) служебной деятельности, отраженных в Положениях о государственных органах, а также в административных регламентах, фиксирующих объемы, качество и показатели предоставления гражданам государственных услуг. Вторая группа показателей имеет процессный характер и отражает должностные обязанности государственных служащих, не являющиеся непосредственно результативными (не достигают конечных целей, обозначенных в Положениях о государственных органах и в административных регламентах, а являются вспомогательными действиями, обеспечивающими проведение действий по достижению конечных целей).

Разделение служебной деятельности на действия, обеспечивающие процесс, и на действия, формирующие конечный результат, является фундаментальным при изучении деятельности (так называемый «деятельностный подход к управлению») и способствует более ясному пониманию отличия «рутинной» работы и работы по принятию и непосредственному исполнению управленческих решений.

Обе группы показателей образуют единый комплекс, соединяющий эффективность государственной службы и качество государст-

42

БАРАБАШЕВ А Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ... .......-

венных услуг (результативность государственных органов и их структурных подразделений). Именно при таком подходе обеспечивается взаимодействие двух проводимых в настоящее время реформ государственного управления - административной реформы, направленной на улучшение взаимодействия государственных органов и повышение качества предоставляемых гражданам государственных услуг, и реформы системы государственной службы (в том числе государственной гражданской службы), которая должна способствовать созданию профессионального и эффективного государственного аппарата.

Б. Исходя из сформулированного выше разделения показателей на две группы - показатели результативности и показатели эффективности служебной деятельности государственных служащих, кадровый состав государственной службы (для государственной гражданской службы такое разделение применимо в первую очередь, однако при некоторой коррекции возможно применить предлагаемые далее рекомендации и для правоохранительной и военной службы) может быть разделен на кластеры в соответствии с тем, какая из групп показателей применима к данному кластеру.

Если исходить из сложившихся реалий функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации, то возможно, в соответствии с категориями и группами государственных гражданских служащих (Статья 9 Федерального закона №79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), выделить следующие 6 кластеров:

1. Руководители и заместители руководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения полномочий, которые ведут направления деятельности государственного органа, отраженные в Положениях и в административных регламентах этих государственных органов.

2, Руководители и заместители руководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководители и заместители руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения полномочий, которые ведут направления деятельности государственного органа, не отраженные в Положениях и в административных регламентах этих государственных органов.

43

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. №1

3. Помощники (советники) лиц, замещающих государственные должности, а также тех руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей, которые ведут направления деятельности государственного органа, отраженные в Положениях и в административных регламентах этих государственных органов.

4. Помощники (советники) тех руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей, которые не ведут направления деятельности государственного органа, отраженные в Положениях и в административных регламентах этих государственных органов.

5. Группы должностей «высшая, главная и ведущая» категории «специалисты» и группы должностей «главная и ведущая» категории «обеспечивающие специалисты».

6. Старшая группа должностей категории «специалисты» и группы должностей «старшая и младшая» категории «обеспечивающие специалисты».

Сначала произведем общую оценку этих кластеров (кластеры 1 и 2, кластеры 3 и 4, кластеры 5 и 6) в отношении того, насколько служебная деятельность соответствующих категорий государственных гражданских служащих может быть признана как результативная.

Для гражданских служащих кластеров 1 и 2 (руководители) цели их служебной деятельности так или иначе связаны с целями функционирования государственных органов, а зачастую в неизменном виде повторяют эти цели. Руководители как бы персонифицируют в себе функционалы государственных органов. Это должно выражаться и в их персональной ответственности за недостижение поставленных целей, присутствующих в Положениях о государственных органах и в административных регламентах. Показатели результативности служебной деятельности руководителей почти в неизменном виде будут повторять соответствующие показатели результативности функционирования государственного органа. Оценка здесь может проводиться только качественно, что отнюдь не означает невозможность ее осуществления.

В то же время показатели эффективности служебной деятельности для государственных служащих категории «руководители» будут под-

44

БАРАБАШ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ,,,

чиненными к показателям результативности их служебной деятельности, что должно найти отражение в специфике оплаты их служебной деятельности (в соответствии с п.14 «Об особом порядке оплаты служебной деятельности» Статьи 51 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»),

Ситуация с эффективностью и результативностью служебной деятельности кластеров 3 и 4, т.е. гражданских служащих категории «советники (помощники)», несколько сложнее. Эти гражданские служащие не несут прямой персональной ответственности за принимаемые решения, поскольку они только обеспечивают аналитику решений и их справочно-информационное обеспечение. Здесь имеется баланс косвенной ответственности за принимаемые руководителями решения (косвенный вклад в результативность), с одной стороны, и эффективности (качества) служебной деятельности советников (помощников), с другой. Иными словами, цели результативные соседствуют с целями эффективными. Последние напрямую в Положениях о государственных органах и в их административных регламентах не присутствуют. Тем не менее важно, чтобы эффективные цели служебной деятельности советников (помощников) были соотнесены с целями результативными (через принимаемые их руководителями результативные решения), чтобы были увязаны вместе показатели, критерии, индикаторы эффективности и результативности служебной деятельности гражданских служащих, относящиеся к результативным целям, и показатели, критерии, индикаторы эффективности и результативности служебной деятельности гражданских служащих, относящиеся к целям эффективным. Отсюда следует, что для гражданских служащих категории «советники (помощники)» особый порядок оплаты служебной деятельности может охватывать часть их должностных обязанностей, закрепленных в должностных регламентах и в служебных контрактах (через фиксацию индикаторов, показателей и критериев результативности).

Самая сложная ситуация с оценкой результативности служебной деятельности гражданских служащих категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» (кластеры 5 и 6). Здесь баланс целей смещается к целям эффективным и о результативности служебной деятельности гражданских служащих категории «специалисты» говорить не приходится, Они могут работать эффективно или неэффективно, но получаемые результаты только опосредованно зависят от них, проходя через сито процедур подготовки и принятия решений. В должностных регламентах специалистов следует в первую очередь обозначать эффективные цели, не забывая указывать на те результативные цели, которые с этими эффективными целями связаны. Отсюда и требования к показателям, критериям и индикаторам эффективности служебной деятельности специалистов: должна быть указана их корреляция с соответствующими показателями, критериями и индикаторами результативных целей. Таким образом, для гражданских служащих

45

проси государственного и муниципального управления. 2007, Том I №1

категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» только небольшая часть оплаты может выстраиваться с учетом полученных результатов тех структурных подразделений и государственных органов в целом, в которых они осуществляют свою служебную деятельность (через разовые премии - бонусы),

В. Теперь обратимся к вопросу, как может быть практически осуществлена оценка результативности служебной деятельности государственных служащих.

Оценка результативности служебной деятельности может быть распространена на следующие категории и группы должностей (для государственной гражданской службы):

► категория «руководители»;

► категория «помощники (советники)»;

► группы должностей «высшая, главная и ведущая» категории «специалисты» и группы должностей «главная и ведущая» категории «обеспечивающие специалисты» - частично.

Такая оценка может производиться через соотнесение этой результативности с оценками на основе докладов об основных результатах и направлениях деятельности государственных органов для органов исполнительной власти, а также через соответствующие инструменты оценки, которые в настоящее время не разработаны, - для других ветвей власти.

Указанная оценка может быть произведена только при условии формирования четких целей деятельности государственных органов, формирования комплексного межведомственного подхода к решению стоящих задач, проведения анализа адекватности докладов субъектов бюджетного планирования Посланиям, Программам, Концепциям и Стратегиям развития, а также координации деятельности федерального и регионального уровней власти. Значительное место в данной оценке должно принадлежать качеству исполнения функций государственного органа по оказанию государственных услуг гражданам.

Чтобы осуществить оценку, необходимо закрепить показатели результативности и эффективности служебной деятельности государственных служащих в должностных регламентах и в служебных контрактах в соответствии с указанными выше категориями и группами должностей. Здесь же следовало бы указывать критерии исполнения данных показателей.

Разделы, посвященные показателям и критериям результативности и эффективности служебной деятельности государственных служащих, должны также присутствовать в типовых регламентах и в типовых служебных контрактах и раскрываться применительно к особенностям прохождения государственной службы по данной должности.

Г. Наконец, на основании подобной оценки может быть введен новый порядок оплаты труда государственных гражданских служащих:

► для государственных служащих категории «руководители» и для помощников (советников) лиц, замещающих государственные должности, а также тех руководителей и заместителей ру-

46

БДРАБАШЕВ AT. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕКТИРЫ...

ководителей государственных органов и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов, и их структурных подразделений, замещаемых на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей, которые ведут направления деятельности государственного органа, отраженные в Положениях и в административных регламентах этих государственных органов может применяться особый порядок оплаты труда (4.14, ст.50 Федерального закона «О государственной гражданской службе»);

► для остальных государственных служащих оплата может производиться в соответствии с общим порядком, при одновременном введении «вилок» через выплачиваемые премии за выполнение особо важных и сложных заданий на основании сложения показателей результативности и эффективности служебной деятельности в зависимости от замещаемых должностей (4.5, п.4 ст.50 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Размер «вилок» в зависимости от замещаемых должностей (по группам должностей) при этом должен достигать значительной части размера должностного оклада, что сделает значимой мотивацию эффективной служебной деятельности.

Подведем итоги. Современная практика реформирования государственной службы России характеризуется большей степенью сложности решаемых проблем, нежели в других странах. Это обусловлено как масштабами необходимых преобразований, так и уникальностью предшествующих обстоятельств развития российского государства. Россия более чем любая из «переходных» стран нуждается в тщательном расчете всех предстоящих шагов, что невозможно без прояснения концептуальных оснований государственной службы. В сложных российских условиях отсутствия «общественного договора» и взаимного доверия государства и общества никакая из концепций государственной службы не будет жизнеспособной без признания того факта, что государство не только перераспределяет, но и создает новые блага. Ни модель «рациональной бюрократии», ни модель «нового менеджмента» не исходят из данного факта, а поэтому они в принципе не способны оценить общественную полезность государственного аппарата в связи с его вкладом в функционирование «эффективного государства», от которого производны как понятия «государства как поставщика государственных услуг», «государства для общества», так и понятие «рациональной бюрократии». Если общество «сотрудничает» с государством, то оно должно иметь инструменты выявления того продукта, который создает государство, и оценки того, каковы могут быть условия этого сотрудничества. Без этого любой «общественный договор» государства и общества будет неточным, а потому недолговечным, будет истолковываться обеими сторонами в свою пользу.

47

Вопросы государственного и муниципального управлении. 2007. Том I. Nol

ПРИМЕЧАНИЯ___________________________________________________________________

1 Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1772 по

2000 год I Ред. Т.В. Зайцева. М., 2003. С.94.

2 Государственная служба (комплексный подход) / Ред. А.В. Оболонский. М., 1999. С.93.

3 Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы) / Пред, ред. совета Д.А. Медведев. М.. 2006. С.103.

4 Там же. С.28.

5 Антикоррупционная политика / Ред. ГА. Сатаров. Ы.. 2004. С. 53-64. Здесь приводится классификация как общих, так и специфических трудностей преодоления коррупции па государственной службе Российской Федерации. Основные составляющие причины коррупции как «эпифеномена», зависящего от ряда факторов функционирования государственной службы (5 видов причин), рассмотрены в книге: Реформа государственной службы Российской Федерации (2D00-20Q3 гады) / Пред. ред. совета Д.А. Медведев. М., 2006. С. 153-159.

ь Даже в Великобритании (реформы М,Тэтчер), Новой Зеландии (правительство лейбористов). США (от принятия Акта Пендлтона в 1883 г. и до исполнения рекомендаций Комиссии А.Гора, рассчитанных на период до 1999 г.) реформы государственной службы осуществлялись более как рациональные, продуманные трансформации, нежели как радикальные сдвиги общественного мнения в отношении к бюрократии в целом (о чем имеются многочисленные исследования, основанные на результатах опросов общественного мнения по поводу происходящих изменений. Так, известно, что после реформ в Новой Зеландии все опросы показывали ухудшение отношения граждан к уже подвергнутому изменениям государственному аппарату,

7 Так, С.Д. Савченко пишет: «Подготовительный этап (с конца 2000 по середину

2001 г.) характеризовался формированием научного концептуального подхода к осуществлению модернизации института государственной службы страны в целом» (Савченко С.Д. Реформирование государственной службы Российской Федерации: организационно-правовые проблемы II Содействие реформе государственного управления в России. М., 2005. С.39).

8 Это - лейтмотив подавляющего количества исследований, выполненных в рамках реализации мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» - см., например, высказывания о результатах этих НИР как исключительно практических, содержащиеся в препринтах Серии WP8 «Государственное и муниципальное управление», выпускаемой ГУ-ВШЭ. Аналогична по смыслу позиция М.Э Дмитриева: Проблемы реализации реформы государственной службы в Российской Федерации )/ Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М„ 2005. С.40-41.

9 Finnemore М., Sikkink К. International Norm Dynamics and Political Change //

International Organization. 1998. Nq52. P.887-917.

10 Shiftman J., Stanton C., Salazar P. The emergence of political priority for safe motherhood in Honduras // Health Policy and Planning. 2004. Nb19. P.380-390-, DiMaggio P.J., Walter W.P. The Iran Cage Revisited: Institutional Isom or-p his m and Collective Rationality in Organizations! Fields If The New Institutionalism In Organizational Analysis / Ed. Powell W.W., DiMaggio P.J. Chicago, 1991.

11 Mengzhong Z., Straussman J.D. Chinese Administrative Reforms with British, American and Japanese Characteristics? // Public Administration and Policy. 2003. Nol2. P, 143-179. Cm, также: Barabashev A.G., Straussman J.D. Russian Public Service and Its Reform in

Comparative Perspective // Public Administration Review. 2007. Ns/3 fin print).

12 Характерным здесь является выступление С.Н. Дубика, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы

j

i

48

БАРА БАШЕ В АТ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ,.,

на конференции, посвященной реализации мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации {2003-2005 годы)» и основным задачам реформирования государственной службы на 2006-2007 годы, В этом выступлении утверждается-. «Имеющиеся на данный момент в нашей стране политические, социально-экономические, правовые предпосылки позволяют планомерно осуществлять реформирование государственной службы по тем основным направлениям, которые определила утвержденная Президентом России в 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы» - см.: Дубин С,Н. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»; итоги реализации и основные направления работы по совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы в 2006-2007 гг. II Реализация мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006-2007 годы». Материалы научно-практической конференции 3 марта 2006 г. М., 2006. С.11.

13 А,В. Оболонский пишет; «без глубокой и всесторонней реформы государственной службы, то есть «человеческой составляющей» исполнительной власти, административная реформа при всех ее кажущихся достоинствах и связанных с этим ожиданиях имеет большой шанс превратиться в очередную перестановку мебели в известном заведении» (Оболонский А. В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. Na 6. С.67). Следует отметить также статью: Якобсон Л.И. Реформирование государственной службы и административная реформа II Реализация мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006-2007 годы. С.145-151. В данной статье рассмотрен ключевой момент взаимодействия реформы государственной службы и административной реформы - установление соотношения административных регламентов и стандартов государственных услуг (административная реформа) с одной стороны, и должностных регламентов (реформа государственной службы) - с другой.

14 В ноябре 2006 г. состоялись чтения в Комитете по делам Федерации Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, посвященные этой проблеме. Сборник выступлений и рекомендаций по итогам чтений в настоящее время готовится к опубликованию.

15 Реформа государственной службы Российской Федерации (2006-2003 годы) / Пред, ред. совета Д.А. Медведев. М., 2006. С. 134-136. Представлены предложения по организационной концепции государственной службы и указано на важность организационных процедур для успешного осуществления реформирования государственной службы,

16 Соответствующие обсуждения состоялись иа конференции «Концептуальные направления развития системы государственной службы Российской Федерации» (Москва, ГУ-ВШЭ, 11 декабря 2006 года), на заседаниях межведомственной рабочей группы (МРГ) и на регулярных заседаниях постоянно действующей экспертной группы при МРГ

17 Отчет по исполнению мероприятия «Создание системы управления государственной службой Российской Федерации» в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», с продлением срока реализации на 2006-2007 годы (Указ Президента Российской Федерации Na 1437 от 12 декабря 2005 года) в части, закрепленной за Минздрав-соцразвития России (на 2006 год). Организация-исполнитель: РАГС при Президенте Российской Федерации, организация-соисполнитель: Государственный университет - Высшая школа экономики.

18 Общее методологическое положение, что любая сложная проектная деятельность будет противоречивой с точки зрения достигнутых результатов

49

.....-г~ Вопросы государственного и муниципального управления. 2007, Том I, Nal

в случае отсутствия теоретических оснований этой деятельности, применимо и в данном случае,

19 В рамках т.н. «организационной концепции государственной службы» предлагается 11 принципов, характеризующих организационно-технический процесс реформирования государственной службы Российской Федерации как глобальную организационную задачу, распадающуюся на ряд более мелких организационных задач. Эти принципы утверждают, что организация служебной деятельности государственных служащих должна подстраиваться под их индивидуальные профессиональные характеристики и уровень компетенций, максимизировать и использовать эти характеристики для достижения результатов. См,: Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы). М., 2006.

С,134-135.,

20 О проблемах организации управления государственной службой Российской Федерации см.: Турчинов А.И. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой II Реализация мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации {2003-2005 годы)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006-2007 годы. С.128-141; а также Барабашев А.Г., Штатина М.А. Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации II Содействие реформе государственного управления в России. М., 2005. С. 70-88.

21 Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, 1971; Niskanen W.A, Bureaucracy: Servant or Master? London, 1973-, Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot, 1994. Термин "New Public Management" впервые появился в статье Кристофера Худа (Hood С.А. Public Management for all Seasons? // Public Administration. 1991. Ns69, 1. P.3-19. См. также: Owen E,H. Public Management & Administration. An Introduction // Second ed. A. Rowe Ltd, 1998. P.59‘, Barzelay M. Origins of New Public Management: an International View from Public Administration/Political Science II New Public Management: Current Trends and Future Prospects / Ed. К McLaughlin, S.R. Osborne and E. Ferlie. London and New York, 2002. P.15-33).

22 Лакатос И. История науки и ее рациональные реконструкции И Структура и развитие науки. Af., 1978. С.203-269. При этом понятие «научно-исследовательская программа» используется расширительно, как это часто принято в работах по философии и методологии науки (в отечественной литературе такое понимание было впервые употреблено П.П. Гайденко (Гайденко П.П. Эволюция понятия науки. Становление и развитие первых научных программ. М., 1980).

23 С учетом того вклада в данную программу в направлении иерархической стратификации государственного аппарата, который был обеспечен работами В. Вильсона.

24 Становление теоретического обоснования «merit system» можно возвести к работам В.Вильсона (в частности, «The Study of Administration», Исторически работы В.Вильсона предшествовали работам М.Вебера.), а практика «меритократии», характерная для подавляющего большинства реформ государственной службы начиная с принятия Pendelton Act в 1883 году (США), продлилась в течение всего XX века, (Я благодарю А.В. Конова за уточнения, которые способствовали выработке более точных формулировок соотношения становления «merit system» и модели «рациональной бюрократии»). Более подробно см. также: Yong М. The Rise of Meritocracy 1870-2033. London, 1958.

24 Достаточно большой заряд теоретической критики «рациональной бюрократии» присутствует в книге: Осборн Д., Пластрик П. управление без бюрократов. М., 2001. Здесь можно найти большой список недостатков этой модели, преодоление которых сформулировано в виде «пяти стратегий обновления государства».

25 Как ни парадоксально, эти недостатки относятся также к советскому опыту, заключавшемуся в радикальном решении проблемы бюрократии, формировании вместо государственной службы иного типа идеологически ориентированного аппарата (т.н. «советско-партийного аппарата», или «советско-партийной номенкла-

50

БАРАБАШЕВ А.Г. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ...

туры»), для которого требование полной аполитичности было заменено требованием полной идеологичности, а требование ясного описания должностных обязанностей было заменено на требование ясного описания идеологических критериев принятия решений, сужающих рамки усмотренческого поведения работников советско-партийного аппарата, т.е. на требование приоритета политических качеств над деловыми.

26 Ограничение перечня недостатков данными тремя находится всецело «на совести» автора настоящей статьи.

г' Peters B.G. Comparing Public Bureaucracies, Problems of Theory and Method. Alabama, 1996; Osborn D., Gaebler T. Rein-venting Government. Mass., 1992; Bouckaert G., Pollit C, Public Management Reform - A Comparative Analysis. Oxford, 2000. Если говорить о NPM с точки зрения ее основных принципов, то эта модель состоит из ряда принципов клиентоори-ентированности (Owen Е.Н. Public Management & Administration. An Introduction / Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998. P.52- 53.). Указываются принципы: 1) исключительное внимание к результатам и персональная ответственность государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях; 2) значительная гибкость к требованиям и условиям служебной деятельности; 3) введение индикаторов результативности служебной деятельности; 4) государственные служащие на высших должностях не являются политически нейтральными (они политически связаны с правительством); Е>) введение контрактной системы; 6) уменьшение функций государства за счет приватизации, т.е. передачи этих функций в частный сектор, а также из модельных конструктов сущностного и процедурного плана (типовые должностные регламенты, стандарты предоставления услуг, схемы оплаты служебной деятельности в соответствии с ее эффективностью и результативностью, бюджетирование по результатам, социальное обеспечение в виде прямых выплат, процедуры этического контроля и служебной этики и т.д.), к которым эти принципы прикладываются. Следует указать, что принципы NPM плохо скоординированы, В частности, принцип предоставления услуг и принцип передачи полномочий на нижние уровни (децентрализация) по сути относятся к разным уровням рефлексии, поскольку принцип децентрализации может выполняться с целью избавления от услуг (мол, этим займутся мои сотрудники). NPM - не стратифицированная по принципам модель. Кроме того, модельные конструкты в NPM не составляют единого целого с принципами, ведя автономное существование в экспертных разработках, они варьируются от страны к стране.

28 В том числе (в особенности в «переходных странах») под влиянием рекомендаций экспертов международных организаций, продвигающих и «продающих» эти модели посредством реализации проектов международной технической помощи.

28 Шире - научно-исследовательскими программами в смысле И. Лакатоса.

111 Schick A. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s Reforms// World Rank Research Observer (International). 1998. 13: 23-31; Minogue M. Should Flawed Models of Public Management be Exported? Issues and Practices // IDPM Working Paper. 2000. Ns>15. Эта точка зрения является весьма распространенной среди западных исследователей государственной службы стран Восточной Европы, ранее входивших в состав СССР или в т.н. «социалистический лагерь».

л Samier Е. Toward Public Administration as a Himanities Discipline; A Humanistic Manifesto // «Halduskultuur» (Administrative culture). Tallinn, 2005. No6.

12 В практике государственной службы многих стран преобладает именно такой, «утилитарно-прагматический подход» к совместному использованию как положений программы «рациональной бюрократии», так и положений программы «нового менеджмента». Примечательным здесь было выступление представителя Латвии на конференции «Концептуальные направления развития системы государственной службы Российской Федерации» в ГУ-ВШЭ (11 декабря 2006 г.), который прямо заявил, что в практике построения государственной службы Латвии применяются по мере возможности как одни, так и другие положения, и что теоретические «нестыковки» двух программ практиков не смущают.

51

Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. Nol

33 Розов М.А. Теория социальных эстафет и проблемы эпистемологии. Смоленск, 2006. Теория социальных эстафет изучает социальное поведение людей и социума в целом как «естественный», «природный» процесс, суть которого заключается в феномене замещения (воспроизведении стандартных действий в изменяющихся условиях) и при возможности смены «человеческого материала».

34 Если учесть, что существуют оценки коррупции как процента от производимого ВНП. то любопытно было бы сравнить «процент коррупционного изъятия» с процентом от ВНП, который общество было бы готово дать государству в условиях ясного осознания его вклада в ВНП. Это был бы «честный» заместитель «нечестного» коррупционного (т.е. в некритериального) изъятия части ВНП.

52