CC BY
140
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.И. Баженов
Юридическая экспертиза нормативно-правовых актов является важным инструментом в деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Целью проведения юридической экспертизы является повышение качества нормативно-правовых актов субъектов Федерации, обеспечение их соответствия федеральному законодательству, а также приемам и правилам юридической техники. Кроме того, посредством ведения федерального регистра территориальные органы юстиции делают «прозрачным» результат регионального правотворчества как для граждан и юридических лиц, так и для органов государственной власти.
Ключевые слова: юридическая экспертиза, региональный нормативно-правовой акт, правовое пространство.
Понятие «экспертиза» (от лат. ехреПш -знающий по опыту, испытанный, проверенный) используется в науке и практике для обозначения изучения специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной области (юридическая, криминалистическая, экологическая, патентная, бухгалтерская экспертизы и др.).
Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Экспертизы широко применяются на практике и играют значительную роль в жизни общества. Однако до настоящего времени теория экспертиз (экспертология) в науке разработана недостаточно. Еще менее разработано понятие юридической экспертизы нормативного правового акта [1].
На наш взгляд, экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.
Под юридической экспертизой нормативно-правового акта в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации мы понимаем специальное исследование специалистами (экспертами) региональных и местных нормативных правовых актов на предмет их совместимости Конституции, федеральному законодательству и международным договорам Рос-
сийской Федерации, а также установление качества нормативных правовых актов с точки зрения примененных правил законодательной техники.
Функция по проведению юридической экспертизы актов субъектов РФ возложена на Минюст России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ», Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1786 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
Целью проведения юридической экспертизы является обеспечение единого правово -го пространства Российской Федерации, принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, подготовки предложений по устранению нарушений Конституции РФ и федеральных законов, содержащихся в правовых актах субъектов РФ.
В процессе проведения юридической экспертизы анализируются следующие вопросы: а) цели, задачи и предмет правового регулирования нормативного правового акта (соответствие исследуемого нормативно-правового акта основам конституционного строя РФ, содержанию основных прав и свобод человека и гражданина, а также соответствие разграничению предметов ведения РФ и субъектов РФ, установленному Конституцией РФ (ст. 71-73, 76) и федеральными законами); б) место рассматриваемого акта среди других нормативно-правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соот-
ношение (устанавливается во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Причем анализируются не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного суда РФ, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти РФ. Также учитываются все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации); в) компетенции органа государственной власти субъекта РФ на принятие акта; г) смысл нормы, а также правовые последствия ее применения (анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. В некоторых случаях рассматривается несколько нормативно-правовых актов, содержащих части нормы, например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных нормативно-правовых актах); д) соблюдение правил юридической техники при подготовке акта (наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии) [2].
По итогам юридической экспертизы выносится экспертное заключение, которое может быть положительным - в случае соответствия нормативного правового акта федеральному законодательству, или отрицательным - в случае, если в ходе юридической экспертизы выявлены нормы, противоречащие федеральному законодательству.
При выявлении в нормативном правовом акте, принятом органами государственной власти субъекта РФ, положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, специалистами органов юстиции составляется мотивированное экспертное заключение, в котором указываются выявленные нарушения и содержится предложение привести отмеченные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Далее такое экспертное заключение направляется в орган государственной власти субъекта РФ, при-
нявший данный нормативный правовой акт, для рассмотрения вопроса об устранении выявленных нарушений.
В случае, если выявленные противоречия не будут устранены органом государственной власти, принявшим незаконный акт, на него органами прокуратуры может быть принесен протест и подано заявление в суд для признания акта противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий.
В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ, а также реализации права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов РФ 10 августа 2000 г. Указом Президента РФ № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Функции по созданию и ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ были возложены на Министерство юстиции РФ. Этим же указом была установлена обязанность высших должностных лиц субъектов РФ по обеспечению направления в Минюст России копий нормативных правовых актов в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.
Проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов неразрывно связано с ведением федерального регистра, в который включаются уставы, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ, в т. ч. ведомственные приказы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, а также уставы муниципальных образований [3].
Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получе-
ние достоверной информации, создания условий для получения информации о право -вых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Принципами ведения Федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации, содержащейся в федеральном регистре [4].
Ведение Федерального регистра включает в себя: юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации; формирование текстов правовых актов в электронном виде; формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа; проведение юридической экспертизы правового акта; обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии; формирование интегрированной базы данных федерального регистра.
Итак, практическая цель формирования регистра - обеспечение полноты и максимально широкого доступа к информации о действующих нормативных правовых актах субъекта РФ. При помощи данных, содержащихся в федеральном регистре, любые заинтересованные лица могут получить полные и достоверные сведения о том, действует ли тот или иной нормативный правовой акт, вносились ли в него изменения, был ли он официально опубликован во исполнение требований Конституции РФ, не противоречат ли его положения федеральным законам.
Таким образом, юридическая экспертиза нормативных правовых актов является важным инструментом в деятельности по повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, обеспечению их соответствия приемам и правилам юридической техники. Кроме того, посредством ведения федерального регистра территориальные органы юстиции делают «прозрачным» результат регионального правотворчества как для граждан и юридических лиц, так и для органов государственной власти.
Несмотря на важность экспертной работы органов юстиции, неотъемлемым элементом механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации являются органы прокуратуры, органы госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые широко используют юридическую экспертизу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также проектов указанных актов в качестве средства обеспечения единства правового пространства страны. Нельзя забывать и об общественной и научной экспертизе указанных актов, преследующих те же цели. Только совместная экспертная работа указанных органов, научных учреждений и общественных организаций способна обеспечить целостность механизма обеспечения единства правового пространства и его надлежащее функционирование как единой системы.
1. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. 2001. № 6.
2. Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ» (в ред. от 09.03.2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 янв.
3. Ельцов Н.С. Оптимизация правового статуса территориальных органов юстиции в современной России: дис. ... канд. юр. наук. Коломна, 2003. С. 69.
4. Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. от 06.05.2005 г.) // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11.
Поступила в редакцию 20.09.2008 г.
Bazhenov A.I. Legal investigation of normative-law acts of the Russian Federation subjects: aspects of theory. The author highlights the importance of legal investigation of normative-law acts in the activity on guaranteeing the unity of the Russian Federation law space. Increasing quality of the normative-law acts, providing for their correspondence to Federal justice, rules and devices of law technique present the final aim of legal investigation. Apart from that, by conducting a Federal register territorial organs of justice make the results of regional law creating «transparent» both for the citizens and public authorities.
Key words: legal investigation, regional normative-law acts, law space.
57G
