CC BY
91
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИя СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИя СОЦИАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ В ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ОТРАСЛЕВЫх комплексах на основе мониторинга деятельности их органов УПРАВЛЕНИя
Л.И. Фишман,
профессор кафедры социального менеджмента и управления образованием Поволжской государственной социально-гуманитарной академии (г. Самара),
кандидат экономических наук
М.Ю. Иванов,
доцент кафедры социального менеджмента и управления образованием Поволжской государственной социально-гуманитарной академии (г. Самара),
кандидат экономических наук 1500@гатЫег.ш
В статье произведена концептуализация понятий «социальныеуслуги» и «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг», разработаны методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в таких комплексах и концепция мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг.
Ключевые слова: социальная услуга; территориально-отраслевой комплекс, эффективность организации производства социальных услуг, мониторинг.
УДК 33(07)
Задачи модернизации российского общества, в том числе глубокого реформирования социальной сферы диктуют необходимость повышения эффективности предоставления услуг, которые принято относить к социальным. Организация предоставления таких услуг (в частности, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания) осуществляется преимущественно структурами регионального и муниципального уровня. В связи с этим разработка механизмов повышения эффективности деятельности данных (территориальных) субъектов организации предоставления социальных услуг является весьма актуальной.
Развитию данной проблематики препятствует недостаточная научная разработанность целого ряда позиций. В частности, отсутствие единого понимания сущности понятия социальной сферы как родового по отношению к понятию «сфера социальных услуг» [2] на практике в ряде случаев приводит к снижению эффективности использования ресурсов, направляемых на предоставление социальных услуг.
Существуют принципиально различные точки зрения на само понятие «социальная услуга» [1], при этом достаточно очевидно, что поиск путей повышения эффективности организации предоставления этих услуг на территориальном уровне невозможен без опоры на некоторый научно обоснованный взгляд на содержание данного понятия, поскольку без этого, например, невозможно определить круг субъектов и объектов воздействия.
Разработку механизмов повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на территориальном уровне целесообразно осуществлять с учетом общей специфики организации предоставления таких услуг [4, 5, 7]. В литературе такая специфика не описана, в то время как разграничение субъектов, заинтересованных в эффектах от оказания социальных услуг, предъявляющих требования к объему их производства и потребительским характеристикам, характеристикам производства, безусловно, способствовало бы построению теоретических основ разработки названных выше механизмов, поскольку, в силу ориентации социальных услуг на социальные эффекты, позиции заказчика, потребителя и плательщика в случае данных услуг определяются не столь очевидно, как в случае услуг, оказываемых с целью извлечения прибыли.
Кроме того, при изучении содержания деятельности субъектов, организующих предоставление социальных услуг на территориальном уровне, необходимо отделить функции данных субъектов от функций непосредственных производителей социальных услуг. При этом в современной литературе пока не получили теоретического осмысления организационно-управленческие аспекты деятельности территориальных органов управления социальными услугами, в то время как теоретические положения о деятельности головных организаций территориально-распределенных производственных структур, имеющих заметное сходство с деятельностью названных органов управления, в литературе сформулированы.
Еще одной проблемой повышения эффективности организации предоставления услуг в отраслях, которые принято относить к социальной сфере (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), является неразработанность механизма оценки результатов деятельности государственных и муниципальных органов. Так, информация о результативности реализации государственной политики в социальной сфере в разрезе субъектов Российской Федерации и отдельных муниципалитетов отражает преимущественно ресурсные показатели, а также социальные эффекты. Недостаточно разработаны и почти не применяются индикаторы, ориентирующие деятельность соответствующих структур на определенные действия.
Таким образом, существующее несоответствие между необходимостью повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг на территориальном уровне, и уровнем разработанности в социально-экономических исследованиях методологии повышения этой эффективности на основе использования мониторинга деятельности этих органов определяет актуальность изучения данной проблематики.
Проведенное нами исследование позволило сделать следующие выводы.
Социальную сферу целесообразно понимать как сферу полезной деятельности, направленную непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающую (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления помощи в натуральной или денежной форме [2, 3]. Данное понимание позволяет избежать расширительного отнесения к социальной сфере ряда видов производственной деятельности, сопровождаемых экстерналиями.
К социальным услугам необходимо относить услуги социальной сферы, обладающие следующими существенными признаками: субъектами, правомочно формулирующими требования к объему их производства, потребительским свойствам и эффектам от их оказания, являются как их непосредственные потребители, так и субъекты, представляющие государство, муниципалитеты и сообщества; финансирование услуг полностью или частично осуществляется за счет бюджетных средств; услуги предоставляются преимущественно государственными или муниципальными учреждениями [3].
Специфика организации предоставления социальных услуг состоит в том, что потребление социальной услуги является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эффектов, потребитель предъявляет запрос на потребительские свойства социальных услуг и индивидуальные эффекты, а не на ожидаемые социальные эффекты, часть видов деятельности организаций-производителей данных услуг не являются социальными услугами, а значит не могут непосредственно порождать социальные эффекты. Данная специфика приводит к
противоречивости требований непосредственных потребителей социальных услуг и субъектов, заинтересованных в предоставлении социальных услуг и их оплачивающих (государство и муниципалитеты), в результате чего последние не предъявляют или ограниченно предъявляют требования к объему их производства и (или) потребительским свойствам (не в полной мере являются заказчиками услуг), предъявляя требования к некоторым функциям, реализуемым соответствующими учреждениями, и (или) к качеству производства услуг.
В ситуации, когда потребители социальных услуг и сообщества не располагают способами трансформации своих запросов в заказ производителю, возникает несоответствие объема производства и потребительских свойств услуг названным запросам [1]. Основным способом устранения названного несоответствия является задействование механизмов перевода потребителей (и опосредующих их потребности сообществ) в категорию заказчиков, каковыми могут служить квазирыночные организационно-финансовые механизмы и механизмы передачи полномочий принятия важнейших решений на уровне производителей социальных услуг потребителям и опосредующим их сообществам.
Целесообразным является использование термина «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг» для описания комплексов социальных услуг (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), оказание которых осуществляется государственными (муниципальными) учреждениями, обслуживающими население данной территории, в отношении которых соответствующим государственным (муниципальным) отраслевым органом управления осуществляются полномочия учредителя. При этом данные комплексы можно рассматривать как структурно изоморфные территориально-распределенным производственным структурам холдингового типа по отношению к учреждениям-производителям услуг, то есть систем, в которых управляющие компании институционально отделены от непосредственных производителей товаров (услуг), поскольку существенным является сходство функций органа управления территориальным комплексом социальных услуг и функций управляющей компании холдинга по отношению к подведомственным учреждениям-про-изводителям социальных услуг [3]. Однако в реализации данных функций имеется специфика: орган управления муниципальным комплексом социальных услуг лишен части функций управляющей компании, в то время как орган управления региональным комплексом социальных услуг выполняет некоторые функции управляющей компании холдинга по отношению к учреждениям-производителям соответствующих услуг, не входящим в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом. Аналогично орган управления региональным комплексом также лишен части функций управляющей компании, реализуемых на федеральном уровне.
Методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах должна исходить из принципа разграничения функций учреж-дений-производителей социальных услуг и органов управления. Функциями субъекта управления территориально-отраслевого комплекса социальных услуг являются [2]: постановка задач перед непосредственными производителями социальных услуг, входящими в соответствующий комплекс (в случае регионального органа
— и перед муниципальными органами управления) и обеспечение реализации этих задач соответствующими ресурсами посредством модификации задействованных в территориально-отраслевом комплексе специфических механизмов органа управления (механизмов финансирования и взаимодействия территориальных комплексов с субъектами внешней среды (обеспечивающих перевод потребителей в категорию заказчиков), а также оптимизации структуры сетей организаций-производителей социальных услуг; механизмов работы с кадрами и механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе).
При построении мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации
предоставления социальных услуг мониторинг должен рассматриваться как средство индикативного управления посредством влияния на деятельность и профессиональное сознание всех субъектов управления путем задания индикаторов, которые должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности субъекта управления (то есть результаты функционирования специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг), а не результаты производственного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты [6].
В качестве методических принципов построения индикаторов для мониторинга деятельности субъекта управления территориальным комплексом социальных услуг можно рассматривать следующие положения: при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация, полученная в ходе осуществления официальных оценочных процедур; при расчете индикаторов должна использоваться легко верифицируемая информация, полученная в результате ответов субъектов управления территориального комплекса социальных услуг на запросы вышестоящих органов; использование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации. Содержательно индикаторы для мониторинга должны формироваться как абсолютное или относительное количество учреждений, обладающих определенными характеристиками; абсолютное или относительное количество получателей услуг, подпадающих под определенное условие; абсолютное или относительное количество персонала организа-ций-производителей социальных услуг региона (муниципалитета), обладающих определенными характеристиками или подпадающих под определенное условие; абсолютные или относительные характеристики качества социальных услуг, соотносимые с вкладом органа управления; абсолютные или относительные величины ресурсов (в натуральном выражении) или финансовых ресурсов; или как более сложные комбинации названных типов.
Основными направлениями использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности являются: самодиагностика деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг; постановка целей руководством органа управления территориально-отраслевыми комплексами социальныхуслуг при планировании деятельности органа и задач перед его сотрудниками; отслеживание региональным отраслевым органом управления деятельности муниципального органа управления; постановка региональным органом управления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание представительным и исполнительным органом местного самоуправления деятельности муниципального органа управления; постановка представительным и исполнительным органом местного самоуправления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности исполнительного органа местного самоуправления; постановка органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации целей перед исполнительным органом местного самоуправления; в качестве критериев оценки муниципальных программ развития социальных услуг, заявок на участие в региональных программах, представляемых муниципалитетами с целью получения финансирования или ресурсов с регионального уровня.
Более половины показателей, применяемых для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг, предполагает дополнительную интерпретацию своих значений, то есть не задает целевую ориентацию для деятельности соответствующих территориально-отраслевых комплексов. Кроме того, не более трети используемых показателей ориентируют органы управления на изменение специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг.
Литература
1. Иванов, М.Ю. Мониторинг эффективности деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг: методологические положения // Вестн. ун-та. — 2012. — № 12. — С. 164-172.
2. Иванов, М.Ю. Теоретические основы мониторинга эффективности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг: монография — Самара: ПГСГА, 2011. — 164 с.
3. Иванов, М.Ю. Фишман, Л.И. Модернизация организационно-финансовых механизмов в территориальных системах образования //Вестн. Самар. гос. ун-та путей сообщения. — 2010. — Вып. 3 (9). — С. 32-37.
4. Перепелкин, В.А., Семенов Г.В., Хайруллин Р.К. Особенности создания добавленной стоимости при оказании услуг, их учёта, оценки в составе общественного (национального) продукта //Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. — 2011. — №11 (85). — С. 98-101.
5. Сосунова, Л.А., Серпер, Е.А. Специфика интеллектуальной собственности в сфере услуг // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. — 2010.
— № 65. — С. 95-98.
6. Фишман, Л.И. Методология и механизмы повышения качества образовательных услуг на основе делегирования обратных связей: монография. — Самара: Самар. науч. центр РАН, 2009. — 180 с.
7. Чернова Д.В. Проблемы и перспективы стратегической логистики в России // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. 2012. — № 92. — С. 108-112.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИя РАЗВИТИя ИНФРАСТРУКТУРЫ ОРГАНИЗАЦИЙ СФЕРЫ УСЛУГ
У.Н. Дворцова,
аспирант кафедры управления и планирования социально-экономических процессов Санкт-Петербургского государственного экономического университета
В статье рассматриваются вопросы формирования стратегии развития инфраструктуры организаций сферы услуг посредством использования сбалансированной системы показателей. Анализируются составляющие этой системы и для каждой из них определяются стратегии и показатели, связанные с их реализацией.
Ключевые слова: инфраструктура, сбалансированная система показателей, стратегии и показатели инфраструктурного обслуживания, сфера услуг.
УДК 338.462; ББК 65.49
В настоящее время в теории и практике управления организациями возрастающее внимание уделяется разработанной Р. Капланом и Д. Норманом и описанной в[1] концепции, названной авторами «сбалансированная система показателей» (ССП). Использование данной системы в качестве инструмента управления существенно расширяет спектр разносторонней оценки деятельности организации, увеличивает информационные возможности в процессе принятия управленческих решений. Сущность идеи сбалансированной системы показателей заключается в дополнении традиционно употребляемых показателей монетарного характера, имеющих денежное выражение, тесно связанными с ними показателями немонетарного содержания, отражающими различные стороны деятельности организации.
По замыслу авторов, сбалансированная система показателей должна дополнять систему финансовых показателей, обычно используемую в практике управления, расширять горизонт целепо-лагания каждой организацией за пределы этих показателей. При этом показатели ССП формируются в зависимости от стратегии конкретной организации и анализируют её деятельность по четырем важнейшим для организации направлениям: финансовому, взаимоотношениям с потребителями (клиентами), внутренним бизнес-процессам, а также обучению и развитию персонала. В рамках обозначенных направлений определяется привлекательность организации (для её акционеров — по финансовым показателям и перспективам развития бизнес-процессов, для потребителей — по уровню потребительской удовлетворенности и ценности приобретаемой услуги), кроме того рассматривается стратегия поддержания способности организации к изменениям и совершенствованию через формирование и реализацию политики в сфере инноваций и развития персонала.
Сбалансированная система показателей, разработанная для организации в целом, может быть использована для разработки сбалансированной системы показателей на уровне её отдельных подсистем. В этом смысле менеджмент инфраструктуры, имеющий цель, стратегию, потребителей и внутренний процесс оказания инфраструктурных услуг, разрабатывает собственную сбалансированную систему показателей, соответствующую целям и стратегии организации.
Концепция сбалансированной системы показателей для организации как системы и инфраструктуры, являющейся ее подсистемой, в полной мере применима для организаций сферы услуг. 276
С использованием приведенных в [1] причинно-следственных связей в сбалансированной системе показателей для организации в целом могут быть определены цели и показатели этой системы и на уровне организационной единицы — инфраструктуры, зависящие от направлений её стратегического развития. Как и для организации инфраструктурная деятельность рассматривается по четырём критериям: финансовому, взаимоотношениям с потребителями, внутренним процессам инфраструктурного обслуживания, а также обучению и развитию персонала.
Данный подход распространяется и на уровень отдельных подразделений инфраструктуры как организационной единицы. Таким образом, сбалансированная система показателей эффективности функционирования организации может быть спроецирована как на инфраструктуру в целом, так и на составляющие её подразделения. При этом должна соблюдаться соподчинённость целей и стратегий в рамках системы показателей разноуровневых хозяйственных единиц—ССП для организации является базой разработки ССП для инфраструктуры организации, в свою очередь, ССП для инфраструктуры должна рассматриваться как основа разработки ССП для ее подразделений.
В рамках перевода инфраструктурной стратегии организации в термины операционного процесса сбалансированная система показателей эффективности инфраструктуры, базирующаяся на определенной для организации сбалансированной системе показателей, также должна рассматриваться по упомянутым выше направлениям: финансовому, взаимоотношениям с потребителями, внутренним процессам инфраструктурного обслуживания, а также обучению и развитию персонала.
Сбалансированную систему показателей для инфраструктуры, ориентирующуюся на финансовую составляющую сбалансированной системы показателей, следует сопоставлять со стратегическими направлениями этой составляющей и условиями их реализации.
Среди этих направлений в [1] выделяются, в частности:
- рост дохода и расширение структуры деятельности;
- сокращение издержек и увеличение производительности.
К основным предпосылкам реализации направления, связанного с ростом дохода и расширением структуры деятельности, относятся адаптация инфраструктурных технологий к технологиям производства новых услуг, а также развитие компетенции инфраструктурного персонала и повышение производительности его труда.
