CC BY
103
УДК 82.15.00
ТЕНДЕНЦИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ (НА ПРИМЕРЕ ОПЫТА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И РОССИИ)
Аннотация. В данной работе рассматриваются перспективы развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в социальной сфере с учетом опыта Великобритании и России. Отмечаются факторы, влияющие на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса. Авторами анализируется британская концепция ГЧП для социальной сферы и приводится целый список вопросов, которые необходимо решить для эффективного развития ГЧП в социальной сфере в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, социальная сфера, проекты ГЧП, Великобритания, экономическое развитие, строительство.
THE TENDENCY OF DEVELOPMENT OF STATE PRIVATE PARTNERSHIP IN SOCIAL SPHERE ON THE EXAMPLE OF THE UK AND RUSSIA
Abstract. Examines the nature and main features of justice as part of anti-corruption légal consciousness of the individual. Describes the relationship of légal éducation and légal culture and their influence on the formation of tolerance to corruption in society. Main directions of anticorruption éducation in contemporary Russia.
Keywords: anticorruption of justice, anti-corruption éducation, civil society, anti-corruption, anticorruption behavior.
Современное развитие экономики в России и в других странах мира происходит в условиях значительных структурных преобразований в сфере управления. Государство и муниципальные органы власти, в собственности которых находится немалая часть основных фондов производственной и социальной инфраструктуры, оказались перед серьезными проблемами расширения объемов производства и номенклатуры общественных услуг.
Накопленный в Российской Федерации и в мире в течение последних 15-20 лет опыт реформ свидетельствует, что одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованных резервов для экономического развития, повышения эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью является ГЧП [5]. Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса.
1. ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.
2. ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.
3. Объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества.
Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает:
— большей мобильностью;
— быстротой принятия решений;
— способностью к нововведениям;
© Бутова Е.В., Кривцова М.К., Подзорова М.А., 2014
Е.В. Бутова М.К. Кривцова М.А. Подзорова
Elena Butova Marina Krivtsova Maria Podzorova
— стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности.
Правительство, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем:
— создания стабильной нормативной правовой базы;
— проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом;
— использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения;
— других видов поддержки.
Перечисленные факторы дают основания прогнозировать рост масштабов, развитие и диверсификацию форм ГЧП. Однако в каждой стране динамика этого процесса будет зависеть от политики государства, его стремления сотрудничать с бизнесом в поисках экономического и социального консенсуса, от позиции гражданского общества.
Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко:
1. ГЧП как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития.
2. ГЧП как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.
Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского «public-Private Partnership». При этом слово «public» переводится как «государство», что значительно сужает пришедшее к нам с Запада понятие. Однако «государство» (Public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления - федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под «public» понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. Понятие «государство» включает также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного сектора [2].
В общепринятом определении ГЧП государство стоит на первом месте, потому что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой. Государство играет в ГЧП ключевую роль, поскольку государственно-частное партнерство строится в отношении государственной и муниципальной собственности. Предмет ГЧП: государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством и муниципальными органами власти, организациями бюджетного сектора. Несмотря на гражданско-правовую суть заключаемых контрактов, государство и частная компания никогда не будут равны, так как базовые отношения собственности в проектах ГЧП не изменяются, как бы ни была велика роль частного сектора в качестве инвестора, менеджера или оператора.
ГЧП - это привлечение государством частного партнера для строительства, реконструкции, модернизации, технического обслуживания, эксплуатации и предоставления услуг населению на условиях распределения рисков, компетенций, ответственности, определяемых контрактом, совокупностью нормативных актов, действующих на момент подписания.
Ключевыми сферами применения ГЧП являются:
— транспорт (автодороги, мосты, развязки, скоростные трамваи, ж/д пути, вокзалы, аэропорты, порты);
— экология (мусороперерабатывающие заводы, перевалочные пункты, полигоны);
— вода (системы водоснабжения и канализации, ливневая канализация, насосные станции,
сети);
— энергоэффективность (системы теплоснабжения, котельные, теплосети, модернизация государственных/муниципальных зданий, системы уличного освещения);
— подготовка территорий (обеспечение инфраструктурой площадок под комплексную застройку, обеспечение инфраструктурой площадок под технопарки);
— социальное развитие (поликлиники больницы, станции скорой помощи, школы, детские сады, гостиницы, рекреационные зоны, стадионы, театры, музеи);
— безопасность и правопорядок (полицейские участки, пожарные части, невоенные объекты Минобороны, тюрьмы, суды);
— информатизация и государственное управление (многофункциональные административные центры, инфраструктура электронного правительства, инфраструктура широкополосного доступа в Интернет).
В дополнение к традиционным сферам ГЧП в отраслях производственной инфраструктуры в последние годы правительства Великобритании, США, Франции, Германии, Испании, Италии, Канады, Австралии, стран Центральной и Восточной Европы стали широко заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в социальной сфере - здравоохранении, образовании, повышении квалификации рабочей силы, поддержке социально уязвимых групп населения, преодолении чрезмерной социальной дифференциации в обществе. Дальше всех в разработке концепции ГЧП для социальной сферы продвинулась в настоящее время Великобритания [4]. По состоянию на 1 января 2009 г. в Великобритании исполнялось свыше 540 контрактов с частным сектором с общим объемом инвестиций 50 млрд фунтов стерлингов. В числе объектов общественной собственности Великобритании, которые находятся в режиме ГЧП, 77 больничных комплексов, 94 образовательных проекта, включающих более 800 школ, 43 транспортных объекта, более 300 объектов в сфере других общественных услуг (индустрия отдыха и развлечений, культура, жилье, утилизация бытовых отходов, оборона) (см. рис.). Продолжительность контракта обычно составляет 25-30 лет.
До 2030 г. ожидается инвестирование в такого рода проекты еще более 90 млрд ф. ст. (в ценах 2008 г). В целом доля проектов ГЧП в общем объеме инвестиций достигает 15 % [6].
Как пример контракт на строительство школ в г. Глазго (Шотландия). Цель проекта Glasgow Schools Project 2002 состоит в строительстве и модернизации 30 школ г. Глазго с объемом инвестиций 225 млн ф. ст. Проект предусматривает модернизацию десяти средних школ, обновление, ремонт и расширение восьми средних школ, строительство новых зданий 11 средних, начальных школ и детских садов [1]. Другим ключевым элементом проекта выступает обеспечение средних школ современными средствами информационных технологий, включая персональные компьютеры, ноутбуки, 15 000 оборудованных мест в компьютерных классах, 350 серверов и подключение их к сетевой системе университетов Шотландии.
Проект является не только крупнейшим в сфере образования Великобритании, но и одним из самых успешных в Европе. Проведенная проверка показала, что:
— строительство осуществлялось в соответствии или даже с опережением сроков;
— в течение 14 месяцев Консорциум частных компаний, ответственный за проект сдал в эксплуатацию четыре школы и подготовил к сдаче еще четыре школы;
— успех в осуществлении проекта также был обеспечен участием городского Совета г. Глазго в качестве регулятора и контролера. При Совете была создана рабочая группа для мониторинга частным оператором контрактных обязательств.
Отраслевая структура проектов ГЧП в Великобритании
Управление заместителя
Департамент налогообложения (391 млн ф. ст.)
2%
Министерство по делам Уэльса (418 млн ф. ст.)
2%
Министерство труда и пенсионного обеспечения (930 млн ф. ст.) 4%
Министерство образования (1,544 млн ф. ст.
7%
премьер-министра (340 млн ф. ст.)
Управление по связям с общественностью (330 млн ф. ст.)
Прочие (1,362 млн ф. ст.) 6<
Министерство внутренних дел (1,699 млн ф. ст.) 7%
Министерство по делам Шотландии (1,984 млн ф ст.)
9%
Министерство транспорта (8,784 млн ф. ст.) 39%
Министерство обороны (2,358 млн ф. ст.) 10%
Министерство здравоохранения (2,676 млн ф. ст.)
12%
Рис. Отраслевая структура проектов ГЧП в Великобритании (%)
Общественность в развитых странах воспринимает отношения между государством и бизнесом в социальных проектах ГЧП позитивно. Так, 96 % объектов ГЧП по качеству функционирования в Великобритании оцениваются как отличные, хорошие и удовлетворительные. В докладе казначейства Великобритании в ноябре 2008 года отмечалось, что правительство остается строго ориентированным на получение позитивного эффекта от участия частного сектора и оценивает объем сделок по проектам ГЧП в 21,3 млрд ф. ст. уже в ближайшие годы [3]. В условиях кризиса для поддержки проектов ГЧП кредитными ресурсами (объем 2 млрд ф. ст.) и выполнения контрактных условий в полном объеме и в установленные сроки в структуре казначейства в марте 2009 г. было создано специальное кредитное подразделение (Credit Unit). Общую координацию работ по ГЧП осуществляет Partnerships UK (организация, контролируемая Казначейством и отраслевыми центрами ГЧП в отраслевых министерствах и регионах).
Что касается перспективного развития ГЧП в социальной сфере в России, то для кардинального изменения ситуации нашей стране предстоит большая работа, которая должна выполняться органами государственной власти. Необходимо решить следующие вопросы:
1. Закрепить функции управления ГЧП за федеральными и региональными органами исполнительной власти.
2. Провести инвентаризацию объектов социальной сферы в субъектах Российской Федерации на предмет формирования планов повышения уровня обеспеченности и качества публичных услуг за счет привлечения частного сектора к проектированию, строительству, финансированию, управлению и эксплуатации объектов социальной сферы.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти разработать индикативные планы развития социальной сферы на основе ГЧП, установив целевые нормативы замещения средств консолидированных бюджетов, например не менее 10 % от их годового объема, направляемого на инвестиционные нужды социального комплекса.
4. Провести работу по формированию рынка проектных предложений по социальным объектам ГЧП.
5. Разработать рекомендации по стимулированию частного сектора к участию в проектах
ГЧП.
6. Разработать типовые схемы структурирования проектов ГЧП в социальной сфере.
7. Разработать рекомендации по схемам и источникам организации финансовых потоков, обеспечивающих возврат инвестиций в проекты ГЧП частному сектору.
8. Выявить положения нормативных правовых актов и бюджетного законодательства, препятствующие созданию и эффективной работе ГЧП в социальной сфере, и принять меры по их корректировке.
9. Разработать рекомендации для государственных и муниципальных автономных организаций социальной сферы по подготовке обоснований и предложений по проектам ГЧП и оценке их эффективности для публичного сектора.
10. Разработать рекомендации органам исполнительной власти и муниципального самоуправления по управлению рисками в проектах ГЧП.
11. Органам исполнительной власти организовать систему повышения квалификации и переподготовки кадров по тематике ГЧП.
12. Определить орган федеральной исполнительной власти, ответственный за координацию деятельности по развитию ГЧП в Российской Федерации.
14. Разработать отраслевые регламенты исполнения функций по подготовке проектов ГЧП в органах исполнительной власти.
15. Завершить работу по совершенствованию концессионного законодательства и предложить субъектам Российской Федерации модельный региональный нормативный правовой акт о развитии ГЧП в качестве инструмента совершенствования регионального законодательства.
От реализации указанных мероприятий можно ожидать значительный социальный и экономический эффект:
— увеличение финансовой обеспеченности инвестиционной деятельности в социальной сфере не менее чем на 10 %;
— увеличение объема и улучшение качества предоставления услуг;
— усиление социальной ориентации и социальной ответственности бизнеса;
— улучшение качества государственного и муниципального управления развитием социальной сферы в Российской Федерации.
Библиографический список
1. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 2 // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2. Алпатов A.A. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации / A.A. Алпатов, P.M. Джапаридзе, A.B. Пушкин. - М: Альпина Паблишерз, 2010.
3. Бутова Т.В., Аюржанаева Д.З. Организация финансирования развития инфраструктуры (на примере государственно-частного партнерства) // Вестник Академии. - 2013. - № 2. - С. 110-112.
4. Мехряков Е.В. Государственно-частное партнерство как инструмент инновационного развития России // Обновление процессов воспроизводства в экономике России: сборник научных статей / Под общ. ред. А.Н.
Фоломьева. -М.: РАГС, 2011.
5. Плахотников A.A., Пухова М.М. Концепция регулирования государственно-частного партнерства в Тамбовской области // Самоуправление. - 2013. - № 10. - С. 19-22.
6. Рагулина Ю.В. Отраслевые особенности инвестиционного процесса // Вестник Академии. - 2012. - № 4. -С. 49-54.
