CC BY
152
УДК 332.363
ТЕНДЕНЦИИ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОМ
ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Н.И. Иванов
Представлены итоги перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, которые свидетельствуют об активном переходе земли от правопреемников бывших колхозов и совхозов к другим пользователям. Приведенные статистические данные о динамике использования земель подтверждают, что оборот сельскохозяйственных земель непрозрачен и требует совершенствования. Интересы органов власти в сфере земельно-имущественных отношений должны быть сопряжены с целями и задачами общего социально-экономического развития страны.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, перераспределение земель, земельный учет, земельный оборот.
Согласно действующего земельного законодательства государственный учет земель Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям. Отнесение земель к категориям осуществляется в соответствии с их целевым назначением и правовым режимом. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования, а перевод земель из одной категории в другую регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изменениями и дополнениями).
Наиболее активно используемыми, и одновременно, средостабили-зирующими в структуре земельного фонда России являются земли сельскохозяйственного назначения. Это земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.
Земли сельскохозяйственного назначения являются не только природным объектом, но и природным ресурсом, используемым в качестве средства производства продуктов питания, кормов для скота, сырья для перерабатывающей промышленности. Они имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной, в первую очередь, на сохранение их площадей, почв и их плодородия.
Наличие земель сельскохозяйственного назначения в составе единого земельного фонда Центрального Федерального округа показано на рисунке 11. Площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшалась в два этапа:
- с 1990 по 2000 годы - на 1,5 млн. га, когда в ведение сельских органов власти были переданы земли в черте населенных пунктов, а также
1 Применялись материалы Государственных (национальных) докладов «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации» за соответствующие годы
часть земель вне черты, которые ранее учитывались как земли сельскохозяйственного назначения. Также в указанный период земли данной категории отводились под строительство новых и расширение действующих предприятий промышленности, энергетики, транспорта, для других государственных и общественных нужд;
- с 2000 по 2011 годы - на 4,6 млн. га, когда помимо переводов земель сельскохозяйственного назначения под расширение населенных пунктов, особо охраняемых территорий, объектов промышленности, была проведена значительная работа по реализации норм действующего в настоящее время законодательства в отношении части лесных земель, числящихся ранее в категории земель сельскохозяйственного назначения, и переводу их в земли лесного фонда.
Рис.1. Динамика распределения земель сельскохозяйственного назначения ЦФО по категориям и угодьям за 1991-2011 годы, тыс. га
Земли сельскохозяйственного назначения разделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. Сельскохозяйственные угодья занимают 29,4 млн. га или 74,3% от общей площади земель категории. С уменьшением площадей земель сельскохозяйственного назначения, по сравнению с 1990 годом сокращаются и сельскохозяйственные (на 1,8 млн. га), и особенно несельскохозяйственные угодья (на 4,3 млн. га). Основными причинами этого является перевод части земель, покрытых лесом, от сельскохозяйственных предприятий в ведение лесхозов, включающий, в том числе работы по прекращению постоянного (бессрочного) права на ранее учтенные земельные участки, формированию новых земельных участков и внесению сведений о них в государственный кадастр недвижимости.
Также необходимо отметить значительное снижение пахотных земель в регионах Центрального федерального округа: по сравнению с 1990 годом - на 2,4 млн. га, а с 2000 годом - на 0,8 млн. га. В основном снижение было за счет выведения пашни из обработки и дальнейшего перевода в кормовые угодья, а также перевода пашни в залежь.
Кроме этого, активно идут процессы сокращения продуктивных угодий в результате их бесхозяйственного использования, зарастания кустарником, мелколесьем, заболачивания и развития других негативных процессов. Это подтверждается данными инвентаризации, которые в свою очередь, проводятся в незначительных объемах и не повсеместно, а также проверками использования земель. По официальным данным Росреестра за период с 1990 по 2011 годы площадь залежи увеличилась в Центральном Федеральном округе с 125,4 тыс. га до 413,0 тыс. га. Материалы Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года свидетельствуют, что фактически реальное выбытие продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота еще более масштабно - уже в 2006 году площадь залежи в округе составляла 3723 тыс. га. [1] Основная причина такого положения заключается в прекращении деятельности значительного числа сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств из-за отсутствия финансовых, трудовых и материальных ресурсов по поддержанию пашни в надлежащем качественном состоянии и по её обработке.
Но при этом к числу основных проблем следует отнести, что в статистических отчетных данных фактически не учитываются эти негативные явления, так как формальные решения по корректировке структуры угодий не производятся. «Если на пашне вырос лес, но не предпринято шагов по переводу этого участка в лесные земли, то участок будет продолжать учитываться среди сельскохозяйственных угодий» [2]. Для осуществления процедуры таких изменений в земельно-учетных данных должны быть побудительные мотивы. Как отмечает Н.И. Шагайда, они отсутствуют у самого собственника, т.к. в отношении него, как не обеспечившего надлежащее использование земель, будут применены санкции. Они отсутствуют у органов, осуществляющих контроль использования земель, так как требуют дополнительных затрат на поездки, подготовки и принятия многочисленных необходимых решений, проведение длительной и сложной процедуры внесения изменений в данные кадастра.
Очевидно, что эти действия нужно предпринимать, прежде всего, на уровне административного района и субъекта РФ вкупе с подготовкой и осуществлением открытыми плановыми документами - схемами землеустройства (схемами использования и охраны земель), которые представляют актуальную ситуацию и предлагают наиболее приемлемые решения по развитию землепользования соответствующего региона. [3]
По данным на 1 января 2012 года, наиболее значительная часть земель сельскохозяйственного назначения в целом по Центральному Федеральному округу находится в собственности граждан - 18848,6 тыс. га, в государственной и муниципальной собственности - 12120,8 тыс. га, в собственности юридических лиц - 4209,5 тыс. га (табл. 1). Данная структура собственности на земли сельскохозяйственного назначения отличается от структуры, сложившейся в целом по Российской Федерации, где доля государства - 66,9%. Это
происходит, главным образом, в связи с тем, что во многих регионах России продолжают существовать территории (республики Северного Кавказа, Якутия и др.), на которых практически не проведена приватизация земель бывших колхозов и совхозов, все земли которых закреплены за сельскохозяйственными организациями в постоянное (бессрочное) пользование.
Таблица 1
Распределение земель сельскохозяйственного назначения по формам
собственности
№ п/п Форма ссобственности По Ц (ФО По РФ
2001 2011 2001 2011
тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га %
1 Государственная и муниципальная собственность 16020 40,6 12121 34,5 275854 68,8 260378 66,9
2 Собственность юридических лиц 1839 4,7 4210 12,0 8480 2,1 12917 3,3
3 Собственность граждан 21597 54,7 18849 53,6 116413 29,0 115676 29,7
Итого 39455 100 35179 100 400747 100 388972 100
Основными землепользователями в Центральном Федеральном округе являются хозяйственные товарищества и общества и производственные кооперативы, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции, у которых на 1 января 2012 года на различном праве находилось 24076 тыс. га, или 68,4% от площади всех землепользователей (табл. 2).
Таблица 2
Динамика распределения земель по хозяйствующим субъектам, использующих землю, за 2005-2012 годы
Наименование хозяйствующих субъектов, использующих землю 2005 2011 В т.ч. в собственности (пользовании) сельхозпроизводителя
тыс. га % тыс. га % тыс. га %
1. Сельскохозяйственные предприятия, организации 33903,2 82,6 25659,2 72,9 4554,9 17,7
Хозяйственные товарищества и общества 14758,5 35,9 14054,2 39,9 3045,2 21,7
Производственные кооперативы 16593,2 40,4 10021,8 28,5 381,6 3,8
Государственные и муниципальные унитарные сельскохозяйственные предприятия, НИИ и учебные учреждения 1789,3 4,4 699,2 2,0 616,8 88,2
Прочие предприятия, организации и учреждения 762,2 1,8 884,0 2,5 511,3 57,8
2. Граждане 7163,9 17,4 9537,7 27,1 2067,7 21,6
Итого земель 41067,1 100 35196,9 100 6622,6 21,0
Необходимо отметить, что по сравнению с 2005 годом эта площадь снизилась на 6,9 млн. га за счет передачи лесных угодий сельхозорганиза-ций в земли лесного фонда (4,3 млн. га), а также сельскохозяйственных угодий в категорию населенных пунктов для целей градостроительства (0,3 млн. га) и гражданам с правом на земельную долю (2,2 млн. га).
В связи с тем, что приватизация имущества и регистрация новых организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий с 1992 года по настоящее время шли без оформления в установленном порядке прав на землю, в границах сельскохозяйственных организаций земля до сих пор используется на основе различных видов права.
Несмотря на то, что согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации всё имущество коммерческих организаций должно принадлежать им на праве собственности или аренды, в действительности, вне зависимости от формы хозяйствования, сельскохозяйственные организации использовали землю на праве общей (долевой или совместной) земельной собственности, принадлежащей гражданам, а также основываясь и на иных видах права.
Наиболее землеобеспеченные организации (товарищества и общества, производственные кооперативы), в своём составе имеют высокий удельный вес фактически не оформленных земель. Так, например, в бессрочном пользовании хозяйственных товариществ и обществ и производственных кооперативов на 1 января 2012 года находилось 10752 га, или 35,3% от общей площади данных организаций. Кроме того, в общей (долевой и совместной) хозяйственных товариществ и обществ и производственных кооперативов находилось 17476,5 тыс. га или 57% от общей площади данных организаций, в том числе 5050,5 га считаются невостребованными земельными долями граждан. Таким образом, около 45 % земель сельскохозяйственного назначения в округе фактически находятся вне зоны земельно-хозяйственного оборота.
Поэтому примерно 60% сельскохозяйственных организаций и не менее половины граждан, имеющих в собственности и пользовании земельные участки, по состоянию на 1 января 2012 года не могли реализовать свои земельные права, что требует проведения землеустроительных работ по подготовке документации, необходимой для постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, организации рационального использования земель и их охраны. [5]
Следует отметить, что в ведении самих сельхозпроизводителей находится лишь 21 % земель, что говорит о высоком уровне риска перехода остальных земель к иным землепользователям, ставя под вопрос при этом эффективность использования земель и в целом сельскохозяйственного производства.
Также данное обстоятельство должно стимулировать создание институтов, обеспечивающих контроль использования угодий в сельскохо-
зяйственных целях, а также условий по перераспределению земель в собственность производителей сельскохозяйственной продукции.
Одним из итогов перераспределения земель следует отметить активный переход земли от правопреемников бывших колхозов и совхозов к другим пользователям. С 2001 по 2011 год площадь долевой земли, используемой в сельскохозяйственном производстве хозяйственными товариществами и обществами и производственными кооперативами на территории ЦФО, сократилась более чем на 3,5 млн. гектаров. Эти земли все более активно переходят также в долевую собственность, но не закрепленную за какой-либо предпринимательской единицей - организацией или КФХ. Данный факт свидетельствует, во-первых, о том, что на эту землю нет спроса со стороны организаций и фермеров, а во-вторых, она не может быть использована самим коллективом сособственников из-за того, что таких сособственников - сотни, а многие вопросы, которые возникают в ходе использования такого участка, не решены на уровне юридических норм. Возможный раздел этих участков в долевой собственности на индивидуальные участки «сложен и дорог (затраты на реализацию процедуры, межевание, регистрацию прав)». [4] Таким образом, земли, имеющие статус сельскохозяйственных, фактически выведены из сельскохозяйственного производства, и, зачастую находятся в стадии перевода под иные цели.
В целом, можно говорить, что оборот сельскохозяйственных земель непрозрачен. Сельскохозяйственные организации часто используют землю без оформления, формы статистического наблюдения несовершенны и предоставляют далеко не всю актуальную востребованную информацию.
Статистика сделок с земельными долями - основной сделкой, посредством которой происходит перераспределение прав собственности на землю, - в большинстве муниципальных образованиях не ведется. Слабо развит мониторинг оборота сельскохозяйственных земель как система наблюдения состояния и выявления проблем, сопровождающий движение сельскохозяйственной земли.
Несмотря на очень серьезные проблемы земельного оборота, он развивается. Предпринимаются попытки снижения транзакционных издержек - создан Росреестр, который объединил функции нескольких ведомств. Однако для того, чтобы это развитие было позитивным, нужно четко обозначить общественный интерес развития земельного оборота. Интересы органов власти и местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений должны быть сопряжены с целями и задачами общего социально-экономического развития с выработкой соответствующих механизмов развития земельного оборота, усовершенствованием форм статистического наблюдения, оптимизацией транзакционных издержек оборота, осуществлением мониторинга оборота сельскохозяйственных земель, чтобы быть способными оценить достижения цели государственной политики, своевременно выявлять проблемы земельного оборота.
Список литературы
1. Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года: В 9 т./Федеральная служба гос. статистики. М.: ИИЦ «Статистика России», 2008. ISBN 978-5-902339-66-3 Т. 1: Основные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года. - 430 с.
2. Шагайда, Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика [Текст] / Шагайда Н.И. - М.: Ин-т Гайдара, 2010. - 122 с.
3. Иванов Н.И. Экономико-правовые предложения по управлению землями сельскохозяйственного назначения [Текст] / Иванов Н.И., Коно-котин Д.Н. // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - Вып. 3. Ч.2. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2011. - с. 70 - 78.
4. Отчет о НИР «Разработать формы и методы совершенствования отношений собственности на земли сельскохозяйственного назначения [Текст] - М. ВИАПИ, 2011. - 293 с.
5. Иванов, Н.И.: Исследования эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения на уровне муниципального образования [Текст] / Н.И. Иванов, А.И. Соловьев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2012. - № 12. - С. 11-13.
Иванов Николай Иванович, доцент, [email protected], Россия, Москва, Государственный университет по землеустройству
TENDENCIES OF REDISTRIBUTION OF LANDS OF AGRICULTURAL PURPOSE IN
CENTRAL FEDERAL DISTRICT
N.I. Ivanov
Results of redistribution of lands of agricultural purpose which testify to active transition of the earth from assignees of the former collective farms and state farms to other users are presented. The provided statistical data on dynamics of use of lands confirm that the turn offarmlands is opaque and demands improvement. Interests of authorities in the sphere of the land and property relations have to be interfaced to the purposes and problems of the general social and economic development of the country.
Key words: earth of agricultural purpose, redistribution of lands, land account, land turn.
Ivanov Nikolay Ivanovich, associate Professor, [email protected], Russia, Moscow, State University of Land Use Planning
