CC BY
446
УДК 352:342.9:316:303(470.331) ТЕНДЕНЦИИ И ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (НА МАТЕРИАЛАХ Г. ТВЕРЬ)
Майкова Э.Ю., Симонова Е.В.
Статья посвящена анализу проблем, перспектив и потенциала развития местного самоуправления в России. Дана авторская периодизация эволюции теоретических представлений о местном самоуправлении, представлена характеристика ключевых подходов к исследованию сущности института местного самоуправления, специфики и закономерностей его функционирования и развития. Приводятся данные эмпирического социологического исследования, проведенного в г. Тверь (2009 - 2011 гг.). Метод - анкетирование. Изучены когнитивные установки жителей г. Тверь по отношению к институту местного самоуправления, к системе законодательных норм, регламентирующих его деятельность. Выявлена тенденция к централизации власти, которая остается доминирующей в рамках политической культуры подданнического типа. Потенциал развития института местного самоуправления можно определить как достаточно высокий, исходя их следующих показателей: значительная степень доверия населения местной власти, готовность граждан принимать участие в решении вопросов местного значения. Активизация деятельности городских жителей требует принятия дополнительных организационных мер. Результаты исследования могут быть использованы в ходе дальнейшего теоретического изучения проблем местного самоуправления, в практике деятельности государственных и муниципальных органов власти, в учебном процессе.
Ключевые слова: местное самоуправление, оценка работы органов власти, доверие к власти, формы политического участия, готовность к участию в местном самоуправлении.
TENDENCIES AND THE POTENTIAL OF DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA (THE RESULTS OF TVER RESEARCH)
Maykova E.Yu., Simonova E.V.
The article is devoted to the analysis of problems, perspectives and the potential of development of local self-government in Russia. The author's periodization of evolution of theoretical ideas about local self-government is given in this article. The main approaches to research of essence and specific features of institute of local selfgovernment are characterized. The scientific views on regularities of functioning and development of local self-government are analysed. Data of Tver empirical sociological research (2009 - 2011) are produced. The method of questioning is used. Cognitive opinions of Tver inhabitants of institute of local self-government and system of the legislative norms are studied. The tendency of centralization of the power is revealed. This tendency is dominating within political culture of passive type (culture of citizenship). Rather high potential of development of institute of local selfgovernment is connected with following indicators: considerable degree of trust of the population to local government, readiness of citizens to take part in the solution of questions of local value. Additional organizational measures will be furthered the ac-tivization of activity of city inhabitants. Results of research can be used during further theoretical studying of problems of local self-government, in practice of activity of the state and municipal authorities, in educational process.
Keywords: local self-government, evaluation of the work of government bodies, trust to the power, forms of political participation, readiness for participation in activity of local self-government.
Процессы демократизации, становления правового государства и гражданского общества в современной России предполагают развитие такого социально значимого института как местное самоуправление. Являясь сферой объединения интересов граждан, местных сообществ, политических партий, государства, он обладает значительными потенциальными возможностями гармонизации взаимоотношений между ними, укрепления социальных связей. Развитие института местного самоуправления способствует вовлечению населения в деятельность по управлению обществом и участию граждан в социальнополитической жизни.
Исследователи отмечают, что принцип самоуправления является одним из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении социумом, так как отвечает потребностям человеческого общества, начиная с ранних стадий его развития. Упоминания об общинном самоуправлении встречаются уже в текстах древнейших цивилизаций Египта, Шумера, Вавилона, а в более поздний период - цивилизаций майя, инков, Ближнего Востока, Китая, Греции, Рима. Так, в Римской империи термином «тишшршт» обозначались города, имеющие привилегию самоуправления (население само избирало должностных лиц, а не управлялось чиновниками, назначаемыми из Рима). В дальнейшем слово «муниципия» вошло в европейское право для определения низшей территориальной единицы, а затем местной власти [9].
Следует отметить, что становление и развитие системы местного самоуправления является объективно обусловленным процессом. В своем современном виде институт местного самоуправления формировался в странах Западной Европы в контексте тех явлений, которые были связаны, прежде всего, с переходом от феодальной организации к индустриальному типу общества и соответствующему ему политическому устройству. Поэтому не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как продукт либерально-демократического государства XIX века.
Проблемы исторического развития, теоретические концепции, особенности правового регулирования и практики организации местного самоуправления являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий в течение длительного времени как в зарубежных странах, так и в России. Впервые теоретическое обоснование местного самоуправления как политического института было сформулировано в рамках классической либеральной теории и введено в научный оборот И. Бентамом [9].
Анализ взглядов на проблему местного самоуправления, характерных для представителей российской общественно-политической мысли в период с рубежа ХУШ-Х1Х вв. вплоть до настоящего времени, позволяет выделить несколько этапов генезиса и эволюции научных представлений о местном самоуправлении:
1 этап - XVШ-XIX вв. В рамках данного этапа предпринимаются первые попытки теоретического анализа вопросов самоорганизации и самоуправления, разрабатываются первые теории. Сторонники теории «свободной общины» («свободной пашни») (К.С. Аксаков, И.Д. Беляев и др.) акцентируют внимание на том, что право общины самостоятельно решать вопросы местного значения имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, что, в свою очередь, обусловливает необходимость уважения государством свободы общинного управления. Представители «общественнохозяйственной» теории (А.И. Васильчиков, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.) противопоставляют самоуправление государственному управлению. Сущность самоуправления, по их мнению, заключается в том, что в его компетенцию входит решение местными сообществами тех задач (прежде всего, хозяйственных), которые они сами перед собой ставят. Поэтому органы местного самоуправления, по мнению сторонников «общественно-хозяйственной» теории, должны быть выделены из системы государственной администрации.
2 этап - конец XIX - начало XX вв. Для данного этапа характерно формирование «государственной» теории местного самоуправления, сторонники которой (В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, А. Градовский, И.А. Тарасов, Б. Нольде и др.) рассматривают самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах. Не смотря на то, что местное самоуправление обладает определенной автономией в решении местных вопросов, оно выступает, прежде всего, как часть единого государственного механизма, как элемент целостной структуры управления [9].
3 этап - 20-80-е гг. XX в. Хронологические рамки данного этапа эволюции научных представлений о местном самоуправлении совпадают с советским периодом развития российского государства, для которого была характерна жестко централизованная система управления. Доминирующее положение в научных исследованиях в это время занимает социально-классовая теория, в рамках которой идея местного самоуправления связывается с Советами. Советы рассматриваются учеными как органы государственной власти на местах, как элемент единой централизованной государственной системы (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Б.Н. Габричидзе, О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет и др.). Ряд ученых (Л.А. Григорян, В.А. Пертцик и др.) характеризует Советы как органы общественного (народного) самоуправления, считая, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Приверженцы этого взгляда отмечают, что функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют, с одной стороны, о принадлежности местных органов к системе государственной власти. Однако, с другой стороны, местные Советы по своей форме сохранили традиции российского самоуправления (например, выборы в представительные органы на местах, привлечение населения к работе Советов) [3].
4 этап - конец XX - начало XXI вв. В рамках данного этапа, помимо рассмотрения традиционных вопросов, касающихся природы самоуправления, соотношения государственной власти и системы местного самоуправления, ис-
следователи подвергают глубокому анализу самые различные стороны, свойства и связи, присущие данному социально-политическому институту. Характерной чертой современного этапа является полипарадигмальность научного исследования института местного самоуправления, складывается значительное число теоретических подходов к анализу изучаемого феномена.
Так, представители системного подхода (Н.Т. Агафонов, Ф.М. Бородкин, Б.М. Гринчель, Б.С. Жихаревич, К.Н. Знаменская, А.Е. Когут, Н.Е. Костылева,
Н.А. Лебедева, О.П. Литовка, В.Е. Рохчин, А.А. Румянцева, А.Ю. Самохин и др.) изучают местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов из внешней среды, в том числе и под влиянием государства.
Традиционный правоведческий подход основан на том, что источниками концептуальных положений являются нормы формального права, особенно это касается понимания природы и сущности местного самоуправления. Сторонники данного подхода (Г.В. Атаманчук, И.В. Бабичев, В.А. Баранчиков, А.С. Бондарь, А.Т. Гладышев, Ю.А. Дмитриев, А.И. Дуров, М.А. Краснов, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.) исследуют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления, а также характеризуют социальную инфраструктуру системы местного самоуправления, рассматривая вопросы, которые, в той или иной степени, можно интерпретировать с позиции муниципального права [4].
В рамках социально-политического подхода (Л.И. Антонова, Д.Ф. Аяцков, О.А. Бударина, О.В. Будовская, Ю.С. Васютин, A.M. Глухов, С. Рыженков, Д.А. Тихонов, А.Н. Широков и др.) основной акцент делается на анализе политических аспектов деятельности местного самоуправления, выявляются особенности функционирования органов местного самоуправления, характеризуются сложившиеся практики муниципальных выборов и муниципальной службы [5]. Сторонники «гражданского» направления социально-политических исследований (А.Е. Балобанов, В.В. Вагин, Ф.Г. Карасёв, Ю.В. Кириллов, И.Е.
Кокорев, М.И. Либоракина, В.Н. Якимец и др.) анализируют местное самоуправление как институт гражданского общества. Н.М. Гаврилова, З.Т. Голенкова, Е.Б. Козлов, И.В. Мерсиянова изучают проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с государством и институтами гражданского общества [4].
Представители социологического подхода к анализу системы местного самоуправления (Р.С. Бахарчиев, Г.А. Бейсембаева, А.Е. Князева, Е.А. Краюш-кина, В.Н. Лазарев, И.В. Мячин, А.В. Новокрещёнов, Н.А. Пегин, В.А. Сологуб, А.Р. Хайруллин и др.) исследуют структурные, институциональные и процессуальные характеристики изучаемого феномена. В рамках данного подхода осуществляется анализ местного самоуправления как социального института, рассматриваются этапы, факторы его становления и развития, определяется его место в структуре общества, а также выявляется его роль в управлении местными сообществами. Особое внимание уделяется исследованию социальной организации местного самоуправления, изучению проблемы самоорганизации территориальных общностей как основы становления и развития местного самоуправления. В рамках социологического подхода рассматривают существующие формы и методы участия населения в социально-политических процессах локального уровня, изучают проблемы взаимодействия населения с местными органами власти [5]. В исследованиях средового характера, материальной и духовной культуры города (М.А. Арефьев, В.Д. Глазычев, Т.М. Дридзе и др.) затрагиваются проблемы жизнедеятельности местных сообществ, их образа жизни [5]. В целом, в работах социологов обобщаются результаты многочисленных общероссийских и региональных конкретно-социологических исследований.
Сторонники социокультурного подхода (Л.Г. Ионин, О.Н. Козлова, Н.Н. Ладутько, Е.Р. Ярская-Смирнова и др.) акцентируют внимание на определении и анализе социокультурного контекста институционализации местного самоуправления. Социальную организацию местного самоуправления они представ-
ляют в виде устойчивой социальной целостности с присущим ей разумным поведением, рассматривая ее не в качестве жёсткой социальной конструкции, раз и навсегда данной вне времени и пространства, а в качестве некоего социокультурного феномена. Местное самоуправление характеризуется учеными как современная отечественная социальная практика, постоянно находящаяся в процессе институционализации, то есть конструирования значимых социальных норм, ценностей, установок, которые наделяются смыслом, интерпретируются самими заинтересованными индивидами, что способствует поддержанию данной социальной практики [11].
В контексте поведенческого подхода к изучению муниципальной проблематики раскрывается роль местного самоуправления как института «низовой» демократии, а также выявляются формы взаимодействия граждан с представителями государственной и местной власти. Самоуправляющиеся объединения рассматриваются исследователями в качестве действенного механизма реализации интересов и потребностей граждан. Представители поведенческого подхода (Ф.М. Бородкин, В.Ю. Виноградов, А.В. Золотухин, В.А. Михеев, Е.И. Усков и др.) выделяют социально-психологические факторы, оказывающие влияние на развитие института местного самоуправления, выявляют в деятельности местного самоуправления психологические проблемы, требующие своего решения. В данном подходе изучаются акмеологические аспекты участия населения в местном самоуправлении и психологические условия повышения его социальной активности, поскольку значительным препятствием для проведения муниципальной реформы в современной России является пассивность самого населения [4].
Цивилизационный подход основан на фундаментальной идее общности этапов эволюции, существования универсальных принципов и критериев развития человеческих обществ и цивилизаций. С точки зрения данного подхода (Т.Г. Голубева и др.), уровень управления и самоуправления в их взаимосвязи является одним из основных критериев цивилизованности любого общества,
непреходящей ценностью во времени и пространстве. Развитие управления в человеческой цивилизации имеет общекультурную и технологическую базу и, вместе с тем, специфические пространственно-временные характеристики. Так, в демократических преобразованиях современного российского общества видят переход к европейской модели эффективно функционирующей гражданской власти, для которой характерен менеджерский подход, связанный с рассмотрением муниципального управления как института, обслуживающего население, оказывающего разнообразные услуги гражданам. На становление вариантов данной модели, с точки зрения исследователей, оказывают влияние региональная специфика, ментальные особенности, а также уровень развития общества или региона [2].
Следует отметить, что исследование системы местного самоуправления с позиции различных подходов и теорий позволяет дать глубокий и всесторонний анализ изучаемого феномена. Однако содержание понятия «местное самоуправление» в настоящее время остается дискуссионным, в научной литературе до сих пор не сложилось единого мнения по данному вопросу. Подобное положение дел в научной мысли отражает сложность и неоднозначность явления, существующего в эмпирической реальности. Часто местное самоуправление понимается как система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.
Определенная трактовка понятия «местное самоуправление» содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., устанавливающем, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Согласно Федеральному закону, местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспе-
чивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [7].
Следует подчеркнуть, что в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Причем, Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой легли в основу российского законодательства [10]. В нашей стране сформировалась правовая база местного самоуправления, ориентированная на европейскую модель. Однако противоречивость подзаконных актов и специфическая система правоприменения, характерные для современной России, снижают эффективность правового поля местного самоуправления.
Исследователи считают, что особенности ценностей и установок населения России повлияли на реальный результат внедрения закрепленной законодательно модели местного самоуправления, которая, в определенной степени, модифицировалась с учетом российской специфики [6]. А.Н. Максимов, опираясь на анализ результатов масштабного исследования, проведенного в 2008 г. сотрудниками Института современного развития, отмечает, что помимо законодательной модели, появилась параллельная ей новая реальная модель местного самоуправления [6]. Авторы многочисленных исследований, проведенных в течение последних десяти лет в различных регионах, фиксируют следующие черты сложившейся в России системы местного самоуправления:
1. Разнообразие созданных на практике моделей местного самоуправления. По сути, в каждом субъекте Российской Федерации (или даже районе) сложилась своя модель, на формирование которой оказали влияние такие фак-
торы как менталитет населения, муниципальных и региональных руководителей, сложившаяся специфика властных отношений в регионе, экономические возможности, географические особенности, субъективное влияние главы региона и т.д. На сегодняшний день модели организации местного самоуправления в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе [10].
2. Ограниченность (а во многих случаях - условность) муниципальной автономии. В настоящее время существует тенденция к огосударствлению института местного самоуправления, формируется вертикаль власти по линии «регион - муниципальный район». Местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий: в работу выборных органов местного самоуправления муниципального района и городского округа включено решение отдельных вопросов, имеющих государственное значение. Самостоятельность местного самоуправления в сфере определения вопросов местного значения и полномочий муниципалитетов является низкой. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации [8].
3. Нечеткость разграничения компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации. Сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако, абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы [10].
4. Низкая степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг [6].
5. Ограниченность местной фискальной автономии. В настоящее время муниципальные районы и поселения зависят, в основном, от консолидированного бюджета регионального и федерального уровней, так как основную часть
средств они получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение (расходы на образование, здравоохранение, культурную сферу). Собственная бюджетно-материальная база муниципальных образований крайне ограничена [6].
6. Избыточный государственный контроль за органами местного самоуправления. Вопреки существующему законодательству местное самоуправление поставлено в зависимость от большого числа контролирующих органов государственных структур, которые оказывают давление на естественные процессы самоорганизации на местах, снижая, таким образом, эффективность деятельности местного самоуправления. Публично провозглашенная политика, направленная на повышение автономии, дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, в том числе тех, которые традиционно относятся к сфере государственного управления и государственной ответственности. Местное самоуправление неспособно выполнять эти обязанности в силу отсутствия необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения [1].
7. Гражданская и политическая пассивность населения, которая проявляется в слабом участии граждан в жизнедеятельности своих муниципальных образований, в решении вопросов местного значения. Уровень самоорганизации местных сообществ невысок, интерес граждан к деятельности в рамках института местного самоуправления выражен слабо. Муниципальный социум пока еще не осознает своей роли как субъекта местного самоуправления. Поселковая, районная, городская администрации рассматриваются местными сообществами как продолжение вертикальной власти, как чиновники, ничем не отличающиеся от прочих представителей бюрократии [8].
Следует отметить, что указанные черты, так или иначе, характеризуют систему местного самоуправления в различных регионах России. Но на локаль-
ном уровне создаются специфические конфигурации указанных черт и формируются своеобразные модели местного самоуправления, оказывающие влияние на содержание, характер и скорость процессов его институционализации.
Выявление потенциала, тенденций и перспектив развития местного самоуправления в регионах России предполагает проведение эмпирических исследований, нацеленных на анализ представлений населения муниципальных образований о сущности местного самоуправления, установок на вовлечение в процессы управления жизнедеятельностью населенного пункта, оценок деятельности различных органов власти, степени доверия муниципальным структурам.
Сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета в период с 2009 по 2011 гг. было проведено эмпирическое социологическое исследование с целью изучения отношения населения г. Тверь к системе государственной власти, сложившейся в Российской Федерации, и месту, занимаемому в ней институтом местного самоуправления. Исследование проводилось в три этапа (2009, 2010, 2011 гг.), для сбора первичных социологических данных использовался метод анкетирования. Объем выборочной совокупности на каждом этапе составил 400 человек (статистическая погрешность - 4%). Формирование выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, городской район проживания). Анкетирование проводилось среди жителей Центрального, Заволжского, Московского и Пролетарского районов г. Тверь. На каждом этапе исследования в структуре выборочной совокупности были представлены респонденты с различными социальнодемографическими характеристиками (пол, возраст, уровень образования, род и сфера деятельности, материальное положение).
С целью выявления тенденций и потенциала развития местного самоуправления на региональном уровне нами в ходе исследования был сформулирован ряд вопросов, направленных на изучение когнитивных установок жителей г. Тверь по отношению к местному самоуправлению, а также к системе за-
конодательных норм, регламентирующих деятельность данного социального института. Ряд поставленных при подготовке исследования задач касался изучения специфики восприятия власти и ее различных уровней городскими жителями, выявления оценок деятельности властных структур и степени доверия к ним. Важное значение имел анализ установок респондентов на вовлечение в процессы по управлению жизнедеятельностью города, так как он позволил выявить уровень социальной активности граждан.
В процессе проведения исследования нами изучались степень и характер информированности жителей г. Тверь о Федеральном законе №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Было выявлено, что в период с 2009 по 2011 гг. уровень информированности граждан об указанном законодательном акте характеризуется тенденцией к значительному росту. Так, если в 2009 г. 44,5% респондентов впервые услышали о данном нормативном акте в момент проведения социологического опроса, то в 2011 г. подобное первичное «знакомство» с Законом состоялось лишь у 14,88% граждан. В то же время число тверичей, в той или иной степени информированных о существовании данного законодательного акта, возрастает к 2011 г. (76,6%) по сравнению с 2009 г. (39,5%). Следует отметить, что в 2011 г. по сравнению с 2009 г. становится в 4 раза больше граждан, знакомых с содержанием Закона о местном самоуправлении, которому даются, в основном, положительные и нейтральные оценки. Указанные тенденции, на наш взгляд, свидетельствуют о возрастании интереса городских жителей к проблемам местного самоуправления, что, в свою очередь, увеличивает потенциал развития данного социально-политического института.
В ходе исследования было выявлено, что преобладающей в регионе пока остается тенденция к централизации власти, так как население г. Тверь, так же как Центральной России, в целом [6], склонно, скорее, к отождествлению местного самоуправления и местной власти, понимая под местным самоуправлением представительство государства на местах (44,07%). Причем,
существует тенденция к увеличению числа граждан, вкладывающих в содержание данного понятия именно этот смысл (для сравнения в 2009 г. -29,8%, в 2010 г. - 40,12%). Как форму самоорганизации населения местное самоуправление понимают 38,14% опрошенных тверичей, а 17,8% жителей города испытывают затруднения в трактовке содержания данного феномена. Определяя роль органов местного самоуправления в системе государственного устройства, около половины опрошенных граждан видит сущность деятельности местного самоуправления в совмещении интересов государства и местного сообщества (45,88%). Треть жителей г. Тверь, в свою очередь, считает, что местное самоуправление должно быть независимым от государственного контроля и ориентировано, прежде всего, на защиту интересов населения (30,22%), и лишь 9,07% опрошенных тверичей видят функцию местного самоуправления в защите интересов государства и обеспечении единства государственной политики (причем, число граждан, поддерживающих данную позицию, уменьшается по сравнению с 2009 г.).
В целом, жители г. Тверь демонстрируют достаточно низкий уровень информированности о функциях органов местного самоуправления и деятельности региональных и муниципальных органов власти (особенно это касается представительных структур). К примеру, респонденты отметили, что они больше всего знают о деятельности президента РФ (35,8% от общего количества ответов) и правительства РФ (24,8%). Если говорить о работе областных властей, то наиболее информированы респонденты о деятельности губернатора области (5,3%), а, если о городских, - то о деятельности администрации г. Тверь (9,1%). Наименее всего респонденты осведомлены о работе Тверской городской Думы (2,2%) и Законодательного Собрания Тверской области (0,5%). Причем, степень информированности жителей г. Тверь о работе органов власти регионального и местного уровней снижается в 2011 г. по сравнению с 2009 г.
Если анализировать степень информированности граждан о функциях органов местного самоуправления, а также органов власти различного уровня с
содержательной стороны, то можно констатировать достаточно низкий уровень компетенции респондентов и в данном вопросе. С одной стороны, многие проблемы жизнеобеспечения населения муниципального образования, которые, по мнению опрошенных жителей города, должны решать органы местного самоуправления, действительно относятся к компетенции этих органов: организация работы общественного транспорта (данный вариант ответа был отмечен 58,1% респондентов), организация досуга (63,1%), создание условий для отдыха жителей (57,6%), организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (59,4%), организация благоустройства и озеленения территории (60,6%), организация освещения улиц (63,6%), дошкольное и общее образование (57%). С другой стороны, решение таких важных вопросов жизни города как организация элек-тро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, входящих в сферу компетенции местного самоуправления, возложено жителями г. Тверь на органы государственной власти регионального уровня. И, наоборот, такие важные функции государства как установление, изменение и сбор налогов, выплата пенсий и пособий рассматриваются большинством тверичей, преимущественно, как функции органов местного самоуправления.
Для выявления потенциала местного самоуправления в регионе важное значение имеет анализ оценок, даваемых гражданами работе различных органов власти и должностных лиц, а также степени доверия к ним. Так, в ходе исследования было выявлено, что наиболее высоко оценивается тверичами деятельность Президента РФ (52,75% респондентов оценили его деятельность выше среднего) и Правительства РФ (38,25%). Причем, к 2011 г. число положительных оценок работы Правительства РФ увеличивается, вероятно, в связи с активизацией предвыборной деятельности его Председателя (45,05%). Однако, деятельность Государственной Думы РФ оценивается гражданами значительно ниже.
Исследование показало, что довольно высокой является доля респондентов, негативно оценивающих деятельность органов власти Тверского региона. Так, 36% тверичей дали оценку ниже средней работе администрации области, 37% - деятельности губернатора, 33,5% - работе Законодательного Собрания Тверской области. Однако, к 2011 г. уменьшилось число отрицательных и возросло число положительных оценок всех ветвей власти регионального уровня. Аналогичная ситуация наблюдается и при исследовании оценок работы структур местного самоуправления г. Тверь. Так, 29,75% тверичей дали оценку ниже средней деятельности главы администрации г. Тверь, 33% - работе городской администрации, 35,75% - деятельности Тверской городской Думы, 39,04% -работе главы (мэра) г. Тверь. Причем, к 2011 г. число положительных оценок деятельности властных структур муниципального уровня значительно возрастает и уменьшается число негативных оценок. Таким образом, наиболее высоко оценивается жителями г. Тверь работа органов власти федерального уровня. Заметно более низкие показатели, полученные в ходе оценивания деятельности структур местного самоуправления, свидетельствуют о сравнительно низком потенциале развития данного уровня управления по сравнению с федеральным. Выявляется общая тенденция к пропорциональному увеличению количества позитивных оценок работы органов власти всех уровней, что, вероятно, связано с постепенным выходом России из экономического кризиса и складыванием благоприятной экономической и политической конъюнктуры.
В ходе анализа ответов респондентов на вопрос о степени доверия различным органам власти и должностным лицам было выявлено, что наибольшим доверием тверичей пользуется Президент РФ (19,6% от общего количества ответов). Меньшая степень доверия выражается губернатору области (9,9%) и мэру г. Тверь (8,3%). Однако, наименьшим доверием городских жителей пользуются органы представительной власти как регионального, так и местного уровней (Законодательное Собрание Тверской области - 1,8%, Тверская городская Дума - 5,9%). Причем, необходимо отметить, что доверие к органам исполни-
тельной ветви власти имеет тенденцию к росту, в то время как степень доверия представительным органам либо остается прежней, либо снижается. Д. Бутито-ва объясняет подобную ситуацию тем, что основная функция представительного органа местного самоуправления как защитника интересов местного населения не реализуется в достаточной степени в муниципальных образованиях, взаимодействие между депутатами и их избирателями не развито. Следствием этого и является, согласно данным социологических опросов, проводимых в различных регионах России, то, что именно представительные органы муниципальных образований лидируют в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления [1].
Корреляционный анализ результатов исследования выявил возрастные различия в отношении к органам власти федерального, регионального и муниципального уровней. Так, Президент РФ пользуется наибольшим доверием в молодежной среде, губернатору области в большей степени доверяет возрастная группа 25-39 лет, а администрации г. Тверь - старшая возрастная группа.
В ходе исследования была также зафиксирована зависимость степени доверия органам власти различного уровня от материального положения респондентов. Было выявлено, что, чем ниже уровень материального благосостояния граждан, тем меньше они доверяют различным властным структурам, исключая Президента РФ, степень доверия к которому, наоборот, возрастает. Чем выше уровень материального благосостояния респондентов, тем меньше они доверяют администрации г. Тверь. Таким образом, результаты исследования позволяют отметить, что основными факторами, способными повлиять на рост авторитета и повышение эффективности работы органов местного самоуправления, являются: количественный рост среднего класса (лиц с достаточно высоким уровнем материального благосостояния), а также повышение уровня информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления.
Исследование продемонстрировало, что, по мнению большинства жителей г. Тверь, реальная власть в городе принадлежит городской
администрации, рассматриваемой в качестве органа, представляющего как интересы государства, так и потребности местного сообщества. Администрация г. Тверь пользуется определенным доверием респондентов, именно с ее деятельностью и деятельностью мэра значительная часть тверичей связывает свои надежды на улучшение жизни в городе.
Как считают исследователи, первичным субъектом местного самоуправления выступает население, которое, осознавая свою роль в управлении муниципальным образованием, стремится реализовать различные формы политического участия (прямого и опосредованного). Однако в реальной муниципальной практике, констатирует В.В. Попова, различные формы прямой демократии (референдумы, общественные слушания, опросы, голосование по конкретным вопросам через СМИ, интерактивные ТВ и радиодебаты) оказываются либо невостребованными, либо используются формально и в малом объеме [8]. Так, Б.И. Макаренко, опираясь на результаты всероссийского социологического опроса на тему «Самоорганизация общества и местное самоуправление», проведенного по заказу Института современного развития в мае-августе 2008 г., отмечает, что население ограничивается участием в самых простых формах местного самоуправления, например, в муниципальных выборах [6].
Указанная тенденция подтверждается данными социологического исследования, проведенного в г. Тверь. Так, при изучении активности городских жителей и их готовности к участию в местном самоуправлении и в решении вопросов местного значения было выявлено, что более половины жителей города принимают участие в выборах депутатов Городской Думы (67,04%). Большинство форм участия граждан в местном самоуправлении тверичами практически не используется. Так, жители г. Тверь (79,6%) в течение предшествующего года участвовали в каких-либо общественных мероприятиях: субботники и уборка города (24,8%), собрание жильцов дома, района (15,2%), культурно-спортивные мероприятия (10,1%). Однако для тверичей практически не характерными являются такие формы участия в делах местного сообщества как митинги, пике-
ты, акции протеста, коллективное обращение к властям, материальная поддержка общественных мероприятий, совместное обеспечение порядка, совместная ликвидация чрезвычайных ситуаций, мероприятия местных отделений общественных организаций, деятельность местных отделений политических партий. В целом, более половины тверичей (54,63%) позитивно оценили успешность тех мероприятий, в которых им довелось принять участие.
Однако, следует отметить, что подавляющее большинство опрошенных жителей г. Тверь (83,9%) выразило свою готовность в дальнейшем оказывать содействие развитию города (участвовать в субботниках, в уборке города, в собраниях, обсуждениях, в поддержании общественного порядка, помогать в организации культурных и спортивных мероприятий и т.д.). Исследование показало, что старшие возрастные группы демонстрируют более активную жизненную позицию и большую готовность к участию в решении вопросов местного значения. Основными мотивами участия граждан в общественной жизни города и разного рода мероприятиях являются следующие: возможность улучшить качество жизни города (22,1% от общего количества ответов), возможность заработать (13,6%), гарантии того, что эта деятельность принесёт результаты (12,2%), стремление помочь людям (10,1%), возможность решить личную проблему (9,6%), осознание полезности и одобряемости данной деятельности (7,6%).
Таким образом, анализ научной литературы и результатов эмпирических исследований позволяет выявить определенную противоречивость существующих тенденций развития местного самоуправления как в России, в целом, так и в Тверском регионе, в частности. С одной стороны, доминирующей остается тенденция к централизации власти. Значительная часть муниципального сообщества недостаточно дифференцирует систему местного самоуправления и органы государственной власти, особенно в части существующих полномочий и обязанностей. Основными формами реализации права граждан на управление жизнедеятельностью муниципального образования продолжают оставаться
участие в выборах местного уровня и организованных мероприятиях по благоустройству территории. Среди причин сложившейся ситуации необходимо отметить отчужденность муниципальных властей от основной массы населения, правовая неосведомлённость граждан в вопросах местного самоуправления, сохранение политической культуры подданнического типа и характерной для нее традиционной пассивной модели политического поведения. Активизация участия населения в местном самоуправлении требует осуществления дополнительных мер организационного характера, в частности, выдвижения инициативных, возможно, специально подготовленных активистов местного самоуправления. С другой стороны, население демонстрирует значительную степень доверия местной власти и выражает свою готовность принимать участие в решении вопросов местного значения, что свидетельствует о достаточно высоком потенциале развития института местного самоуправления, так как реальное становление местного самоуправления непосредственно зависит от включения большинства граждан в процессы организации жизни в городе, районе. Поэтому создание системы информирования населения о деятельности органов местного самоуправления может способствовать усилению самоуправленческой тенденции в обществе.
Статья публикуется при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации в рамках проекта № 01201260076.
Список литературы
1. Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть. 2008. № 4.С. 51-53.
2. Голубева Т.Г. Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике: сравнительный анализ, пути синтеза: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Ростов-на-Дону, 2010. 54 с.
3. Дроботенко И.И. Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2010. 24 с.
4. Золотухин А.В. Психологические условия повышения социальной активности населения на уровне местного самоуправления: Дис. ... канд. психол. наук. Тамбов, 2004. 175 с.
5. Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: Дис. ... д-ра социол. наук. Орел, 2005. 364 с.
6. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М., 2009. 524 с.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 40. Ст. 3822.
8. Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население // Социология власти. 2008. № 2. С. 142-148.
9. Салов О.А. Местное самоуправление в истории общественнополитической мысли // Власть. 2007. № 12. С. 93-97.
10. Самодин С.В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России // Власть. 2007. № 7. С. 9-11.
11. Соловарова Ю.Н. Институционализация местного самоуправления: социокультурный контекст конструирования (На материалах Республики Татарстан): Дис. ... канд. социол. наук. ^зань, 2003. 246 с.
References
1. Butitova D. Vlast [Power], no. 4 (2008): pp. 51-53.
2. Golubeva T.G. Modernizatsionnyy i tsivilizatsionnyy podkhody k mestnomu samoupravleniyu v politicheskoy teorii i politicheskoy praktike: sravnitel'nyy analiz, puti sinteza [Modernization and civilization approaches to local self-government in
the political theory and political practice: comparative analysis, synthesis ways]. Ros-tov-na-Donu, 2010. 54 p.
3. Drobotenko I.I. Reforma mestnogo samoupravleniya v sovremennoy Rossii: soderzhanie, problemy, perspektivy [Reform of local self-government in modern Russia: contents, problems, prospects]. M., 2010. 24 p.
4. Zolotukhin A.V. Psikhologicheskie usloviya povysheniya sotsial'noy aktiv-nosti naseleniya na urovne mestnogo samoupravleniya [Psychological conditions of increase of social activity of the population at the level of local self-government]. Tambov, 2004. 175 p.
5. Lazarev V.N. Sotsial'naya organizatsiya mestnogo samoupravleniya [Social organization of local self-government]. Orel, 2005. 364 p.
6. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: sostoyanie, problemy, puti sovershenstvo-vaniya [Local self-government in Russia: condition, problems, improvement ways]. M., 2009. 524 p.
7. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of the legislation of the Russian Federation], no. 40 (2008): 3822 art.
8. Popova V.V. Sotsiologiya vlasti [Sociology of the power], no. 2 (2008): pp. 142-148.
9. Salov O.A. Vlast' [Power], no. 12 (2007): pp. 93-97.
10. Samodin S.V. Vlast' [Power], no. 7 (2007): pp. 9-11.
11. Solovarova Yu.N. Institutsionalizatsiya mestnogo samoupravleniya: sotsi-okul'turnyy kontekst konstruirovaniya (Na materialakh Respubliki Tatarstan) [Institutionalization of local self-government: sociocultural context of designing (On materials of the Republic of Tatarstan)]. Kazan', 2003. 246 p.
ДАННЫЕ ОБ АВТОРАХ
Майкова Элеонора Юрьевна, заведующий кафедрой социологии и социальных технологий, кандидат исторических наук, доцент Тверской государственный технический университет
наб. Аф. Никитина, д. 22, каб. 238, г. Тверь, 170026, Россия e-mail: maikova@tstu. tver. ru
Симонова Елена Валерьевна, доцент кафедры социологии и социальных технологий, кандидат социологических наук
Тверской государственный технический университет наб. Аф. Никитина, д. 22, каб. 238, г. Тверь, 170026, Россия e-mail: [email protected]
DATA ABOUT THE AUTHORS
Maykova Eleonora Yurievna, head of the department of sociology and social technologies, candidate of historical sciences, associate professor
Tver state technical university
22, Emb. Af. Nikitina, 22, Tver, 170026, Russia
e-mail: maikova@tstu. tver. ru
Simonova Elena Valeryevna, associate professor of the department of sociology and social technologies, candidate of sociological sciences
Tver state technical university
22, Emb. Af. Nikitina, 22, Tver, 170026, Russia
e-mail: [email protected]
Рецензент:
Исаков В.В., доцент кафедры государственного управления, кандидат политических наук, Тверской государственный университет
