CC BY
274
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА
Э. Л. Файбусович, В. Л. Мартынов
ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ РОССИИ
Среди многочисленных реформ, осуществляемых или предлагаемых в течение последних двух десятилетий, большое внимание уделяется проблеме реформирования административно-территориального деления (АТД) страны. На муниципальном уровне реформирование уже происходит на основе принятых законов. Но этой достаточно сложной перестройки некоторым показалось мало. В повестку дня поставлен вопрос об упразднении (слиянии, вхождении в состав других) ряда субъектов Российской Федерации.
Крайними радикалами предлагается полный отказ от наследия советского времени - ликвидация национально-территориальных образований (НТО), возвращения к губернскому делению дореволюционного времени.
К сожалению, в обществе господствует убеждение, что в дореволюционной России вся страна делилась на губернии и управлялась одинаково. Дескать, именно к такому единообразию мы и должны вернуться. Но мнение об «единообразии» административно-территориального деления Российской империи не опирается на реальные факты. Разные части нашего государства до революции управлялись совершенно по-разному, и в некоторых
регионах (выражаясь современным языком) законы империи фактически не действовали. Такой была, например, Финляндия, в которой власть Великого князя (императора России) была ограничена сенатом (вся остальная Россия была абсолютной монархией), а также действовали только и исключительно законы Финляндии - законы вполне европейские.
Напротив, на азиатских окраинах империи действовали главным образом законы, базировавшиеся на местных обычаях - как, например, в Кавказском наместничестве. В Ост-Зейских губерниях (современные Эстония и Латвия) до 80-х гг. XIX в. единственным языком, использовавшимся в официальном делопроизводстве, был немецкий. В Царстве Польском было два государственных языка - русский и польский, и даже на деньгах Царства Польского были русская и польская надписи. И даже в сугубо русских частях империи не было единообразной системы управления - часть губерний и областей была «земскими», т.е. многие вопросы находились в ведении выборной администрации, часть имела т.н. губернскую систему управления, т.е. вся администрация назначалась из С.-Петербурга. Только таким образом могла существовать
и процветать Российская империя, граничившая на западе со Швецией и Германией, а на востоке - с Японией и США. Национальные движения в пределах России начинаются главным образом в 80-90-е гг. XIX в. по той причине, что последние цари Александр III и Николай II попытались «унифицировать» систему управления государства, заставляя всех своих подданных говорить на одном языке и жить по одним законам.
Основной мотив такой реставрации «губернского» деления в том виде, в котором оно понимается сейчас - борьба с сепаратизмом. Будто бы наличие НТО оправдывает притязания титульных народов на сецессию населяемых ими территорий. Мы полагаем, что ликвидация НТО будет иметь тяжелые последствия. Образование автономий разного уровня в советский период способствовало подъему экономики и культуры отстававших прежде в социально-экономическом развитии народов. Захудалые малолюдные уездные города дореволюционной России Саранск, Усть-Сысольск (нынешний Сыктывкар), Царёвококшайск (современная Йошкар-Ола), Чебоксары превратились в большие города, современные индустриальные и культурные центры возглавляемых ими республик. Известно, что в большинстве НТО преобладает по численности не титульное, а русское население. Трудно представить себе, чтобы ненцы, ханты, манси потребовали независимости автономных округов, в которых они являются титульными народами, и добились ее без учета воли резко преобладающего русского населения. В то же время компактно проживающие на какой-либо территории народы могут (и тому есть реальный пример -лезгины в Дагестане) добиваться оформления своего национального государства, не располагая статусом НТО.
Иные резоны приводятся для НТО, заселенных малочисленными титульными народами, в которых крайне слабо развита экономика. Считается, что включение их в состав более мощного в экономическом отношении крупного соседа, приведет к подъему экономики присоединенных территорий, ускорит их социально-экономическое развитие. На этом основании осуществляется вхождение Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского
автономных округов в Красноярский край, Корякского автономного округа в Камчатскую область. Коми-Пермяцкий АО уже вошел в состав вновь образованного Пермского края, при том, что численность его титульного населения (коми-пермяков) больше, чем титульных народов ряда республик (Карелии, Хакасии, Алтая). Заметим, что название «край» для субъекта Федерации, расположенного далеко от государственной границы, сухопутной или морской, звучит в филологическом смысле странно. Уже принято решение о вхождении Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (УОБАО) в Иркутскую область. Но ив этом, и в Агинском Бурятском автономном округе, численность бурят значительна.
Аргументы, которые приводятся сторонникам такого объединения, иногда просто смешны. Так, губернатор Иркутской области А. Тишанин утверждал, агитируя за объединение Иркутской области и УОБАО, что «Невидимая административная граница, пролегшая между областью и округом, затрудняет торговлю...Рынки и магазины городов области наполнены продовольственным товарами соседних областей (курсив наш - авт.) и даже из-за границы. Плохо крестьянам округа, потерявшим областные рынки, плохо и горожанам области, вынужденным покупать товары по завышенным ценам» [1]. Возникает резонный вопрос - если производители из соседних областей не встречают никаких препятствий при ввозе товаров в пределы Иркутской области, то почему граница между областью и округом, со всех сторон окруженным ее территорией, является настолько труднопреодолимой? И что, после ликвидация этой границы крестьяне упраздненного к этому времени округа вытеснят «чужих» поставщиков с рынка Иркутской области? И цены вследствие этого объединения снизятся? В это верится с очень большим трудом. Видимо, реальных аргументов в пользу изменения системы АТД страны настолько мало, что сторонникам такого изменения приходится их попросту придумывать. Это относится не только к уже происходящему поглощению автономных округов областями и краями, но и к другим «прожектам» объединения регионов. Очень сомнительна, например, периодически
«всплывающая» идея включения Адыгеи в состав Краснодарского края. Ее компактно населяет довольно многочисленный народ, располагающий национальной столицей. Даже если предположить, что присоединяемые НТО получат в результате импульс для подъема экономики, нет уверенности, что экономика «принимающей стороны» потянет дополнительную ношу. Не станут ли присоединяемые территории для них обузой?
Что касается Северо-Западного федерального округа, то проблема реформирования расположенных в его пределах НТО не стоит пока столь остро. Уровень экономического развития республик Коми и Карелия, Ненецкого автономного округа достаточно высок. Численность титульных народов, населяющих республики, значительна. Аппетиты реформаторов распространяются в большей степени на «русские» административнотерриториальные образования (АТО). Лишь на Калининградскую область в этом смысле никто не посягает из-за эксклавного расположения. Относительно мало посягательств на статус Мурманской области, поскольку сухопутную границу из субъектов Российской Федерации она имеет только с Карелией. Существует вариант вхождения Ненецкого АО в состав Архангельской области, как это было в советское время. Но благодаря развитию топливной промышленности округ может развиваться и самостоятельно.
Основные кандидаты на укрупнение здесь - Архангельская, Вологодская, Ленинградская, Новгородская и Псковская области, а также С.-Петербург. Следует напомнить, что сетка АТД Северо-Запада в XX в. стабильной стала лишь во второй половине столетия.
В начале XX в. территория современного Северо-Запада делилась между С.-Петербургской (С .-Петербург в ее состав не входил), Псковской, Новгородской, Олонецкой (центр - Петрозаводск), Архангельской и Вологодской губерниями. В первые послереволюционные годы из состава Новгородской губернии выделяется Череповецкая, из состава Вологодской губернии - Северо-Двинская с центром в г. Великий Устюг, из состава Архангельской губернии - Мурманская. Примерно в этом же время выделяются первые НТО - Карельская
трудовая коммуна (нынешняя Республика Карелия), занимающая большую часть территории Олонецкой губернии, и Автономная область Коми-Зырян, включающая в свой состав восточные части Архангельской и Вологодской губерний.
В середине 20-х гг. ХХ в. проходит грандиозная реформа административно-территориального деления страны, известная как «районирование». В ходе этой реформы, рассматривавшейся как подготовительный этап для перехода к плановой экономике, существовавшие до этого губернии (но не республики!) упразднялись, и их территории включались в состав громадных по площади областей и краев, каждая из которых должна была выполнять функции «цеха», специализирующегося на производстве определенной продукции. Новые края и области получали названия чаще всего по их географическому положению. В пределах нынешнего Северо-Запада было создана два таких огромных региона - Ленинградская область, которую первоначально намечалось назвать Северо-Западным краем, и Северный край с центром в Архангельске. Области и края делились на округа, округа, в свою очередь, на районы, районы на сельсоветы.
Ленинградская область была создана из Ленинградской, Псковской, Новгородской, Череповецкой и Мурманской губерний. «Чтобы не задерживать районирование, ВЦИК решил не производить прирезки к нашей области территорий от других, смежных губерний»
[2]. Создаются следующие округа: Ленинградский - 21 район (сам Ленинград входил в состав области на правах отдельного округа), Лужский - 11 районов, Лодейнопольский -10 районов, Новгородский - 19 районов, Бо-ровичский - 13 районов, Череповецкий - 19 районов, Псковский - 18 районов, Великолукский - 23 района, Мурманский - 6 районов
[3], при этом Мурманский округ был отделен от основной территории Ленинградской области Карельской АССР. В число окружных центров вошли как бывшие губернские города, так и небольшие городки, бывшие до революции уездными центрами (Луга, Лодейное Поле, Боровичи, Череповец, Великие Луки) или вообще едва созданные (Мурманск образован осенью 1916 г.).
Цели этой реформы были, несомненно, благими: во-первых, привести административное деление в соответствие с экономическим районированием, и во-вторых, приблизить власть к населению за счет «перетекания» административных функций из губернских центров в окружные. Однако ни одна из этих целей достигнута не была. Соответствие административного деления и экономического районирования оказалось химерой. Очень быстро выяснилось, что взаимодействие между крупными экономико-административными единицами - областями и краями - после их образования осталось на прежнем уровне. Иначе и быть не могло, поскольку экономическое взаимодействие определяется экономическими факторами - уровнем развития производительных сил, специализацией хозяйства, особенностями функционирования транспортной системы, а вовсе не административной принадлежностью. То, что реформа АТД «бьет мимо цели», стали осознавать уже в конце 20-х гг. Известный советский эко-номико-географ Н. Н. Колосовский писал в 1929 г. «. Из системы идей экономического районирования жизнью до сих пор была воспринята одна часть - административно-территориальная перестройка Союза. Вторая и основная часть - организация районов, как целостных производственных комбинатов, с определенным распределением хозяйственных функций между Союзом и районами, с децентрализацией оперативной деятельности при централизации государственного плана. встречала во времена «восстановительного» процесса непреодолимые трудности» [4, с. 20]. Приближение власти к населению за счет формирования новых административных центров сталкивалось с совсем уже непреодолимыми трудностями - совершенной неприспособленностью маленьких городков к выполнению таких функций. В них не было ни необходимых для выполнения административных функций зданий, ни людей, способных работать в административных учреждениях, ни места для расселения тех чиновников, которых присылали из других городов. Так, в Боровичах для нормальной работы окружных учреждений нужно было построить 18 новых зданий. Для работы в новом окружном центре из других
мест, в том числе из Новгорода, туда переводилось до 600 служащих с семьями [5], т.е. всего туда надлежало переселить примерно 2 тыс. чел. В каких условиях должны были жить и работать эти люди, явствует из того, что для размещения окружных учреждений в г. Боро-вичи использовалось здание бывшего элеватора, а к сентябрю 1927 г. работы по размещению семей служащих были выполнены в среднем на 60% [6]. Ни по уровню благоустройства, ни по внешнему облику новые окружные центры совершенно не соответствовали своему статусу. Великие Луки осенью 1927 г. описывались следующим образом: «На улицах грязь; в базарные дни над площадью стоит верещание свиней, унылое мычание скота и страстные вопли торговцев. Город грязен и своим видом более всего напоминает грязное торговое село» [7]. Можно предположить, что невозможность значительной части окружных центров выполнять свои новые функции послужила причиной упразднения окружного звена управления в 1930 г. Были оставлены лишь национальные округа, по Конституции СССР 1977 г. получившие название автономных округов и сейчас упраздняемые. Следующим вполне логичным шагом трансформации системы АТД в 30-е гг. был раздел огромных краев и областей на более мелкие, привычные нам административные единицы.
Опыт самой крупной реформы АТД прошлого столетия - реформы 1920-х гг. - был скорее неудачным. Эта реформа, вполне проработанная с теоретической точки зрения, имела один большой недостаток - она не могла быть реализована на практике. Видимо, этот опыт следует очень тщательно изучать и использовать в ходе следующих реформ системы АТД России, если они вообще состоятся.
Что же происходило в ходе разукрупнения огромных краев и областей, созданных на научной основе в 1920-е гг.? Происходила очень любопытная вещь - постепенно восстанавливалась система АТД дореволюционной России. Функции административных центров новых областей и краев староосвоенных районов в большинстве случаев переходил к тем городам, которые на протяжении длительного времени (нескольких столетий) выполняли функции губернских центров. В районах но-
вого освоения функции административных центров переходили к городам, имевшим транспортно-географическое положение, позволявшее контролировать всю или, по крайней мере, большую часть их территорий.
В 1937 г. Северный край делится на две области - Архангельскую и Вологодскую, из его состава выделяется также Автономная область Коми-Зырян, преобразованная в Коми АССР В 1938 г. из состава Ленинградской области выделяется Мурманская область, к которой переходит также часть территории Карельской АССР. В 1940 г. Карельская АССР получает северную часть отвоеванного у Финляндии Карельского перешейка и преобразуется в Карело-Финскую ССР В июле 1944 г. из состава Ленинградской области выделяется Новгородская область, а августе 1944 г. главным образом из западных районов Калининской области образуется Великолукская область, а из юго-западных районов Ленинградской области - Псковская область. В состав Псковской области передаются части территорий Латвийской и Эстонской ССР, в состав Ленинградской области - Эстонской ССР и Карело-Финской ССР. В 1956 г. Карелия перестает быть союзной республикой, и вновь становится автономной республикой в составе РСФСР, а в 1957 г. упраздняется Великолукская область, территория которой делится между Псковской, Калининской (современной Тверской) и Новгородской областями. На этом преобразования административно-территориального деления на областном уровне завершаются; на уровне административных районов эти преобразования завершились к концу 1960-х гг.
Последняя попытка объединения, но лишь экономического, относится ко времени существования хрущевских совнархозов, когда самостоятельные единицы АТД (области, республики) входили в экономическом отношении в состав совнархозов (советов народного хозяйства), в том числе Новгородская и Псковская области входили в состав Ленинградского совнархоза.
В начале XX в. губернскими центрами на Северо-Западе были: С.-Петербург, Псков, Новгород, Петрозаводск, Архангельск, Вологда. Все эти города и сейчас являются центрами областей или республик. За прошедший век
к ним добавилось два центра, оба в районах нового освоения - Сыктывкар и Мурманск. Все попытки создать новые административные центры, окружные или областные, в ста-роосвоенных районах были неудачными. Предельно простой пример - город Великие Луки, для которого роль административного центра оказалась явно непосильной ношей. Такое развитие событий может быть использовано в качестве доказательства того, что и в формировании системы административно-территориального деления, и в развитии пространственной структуры экономики преобладающее значение имеют процесс самоорганизации. «.И в среде плазмы, и в живом веществе, и на поле человеческого сознания, и в теле культуры или в среде научного сообщества есть свои внутренние тенденции, стремления или предпочтения. И лишено смысла им противиться...» [8].
Ныне существующие центры областей, краев, республик «отфильтровывалась» среди всех прочих населенных мест нашего необъятного Отечества столетиями или, по крайней мере, десятилетиями. «Назначать» центрами другие города или «развенчивать» старые центры не имеет смысла, все вернутся «на круги своя», что и произошло во второй половине 1920-х гг. Подтверждение этому - Калининград, бывший немецкий Кенигсберг, отошедший к нашей стране в 1945 г. Бывшая столица Пруссии оказалась отрезанной от большей части своих владений, отошедших к Польше. Резко изменилось транспортно-географическое и военно-географическое положение города -бывший на протяжении столетий частью зарубежной Европы, он стал частью России. В годы войны Красная Армия штурмовала Кенигсберг как немецкий город, поэтому разрушения были очень велики. Но, тем не менее, город, сменив название, вполне благополучно рос и развивался на протяжении второй половины XX в., и продолжает развиваться сейчас, будучи полуотрезанным от остальной России. И если бы даже областным центром после войны был объявлен не полуразрушенный Кенигсберг, а любой другой город нынешней Калининградской области, то за прошедшие десятилетия нынешний Калининград все равно вышел бы на ведущие позиции.
Попробуем разобраться, каковы же современные перспективы изменения системы АТД на Северо-Западе России. В наше время не видно перспектив для слияния Вологодской и Архангельской областей. Обе они, особенно первая, достаточно мощные в экономическом отношении, существенно различаются по географическому положению, по специализации промышленности. При огромных размерах территории (даже без Ненецкого автономного округа) объединение здесь может только снизить управляемость.
Подробнее коснемся проблем «Малого Северо-Запада» - бывшего Ленинградского совнархоза. Здесь укажем наиболее «популярные» идеи. Первая - объединение в один субъект федерации С.-Петербурга и Ленинградской области. Второе - слияние экономически слабых и небольших по площади Новгородской и Псковской областей. Третье -включение обеих указанных областей вместе с Ленинградской областью и С.-Петербургом в большую Санкт-Петербургскую область (или губернию?). Четвертый, максимальный вариант - втягивание в эту гигантскую область еще и Вологодской области или, по крайней мере, ее наиболее «лакомой» части - западной (Череповец, «Северсталь»).
Рассмотрим основные мотивы предполагаемых вариантов изменения АТД и возникающие при этом ожидаемые положительные и негативные последствия.
Среди обсуждаемых проблем - преимущества стабильности АТД. Исторический опыт стран Запада доказывает, что стабильность предпочтительнее бесконечных перемен. Достаточно древнее происхождение имеют графства Великобритании; департаменты Франции, за небольшим исключением, существуют с конца XVIII в.; в США большинство штатов возникло в XIX в., но с момента получения статуса штата их границы в основном оставались неизменными. Помимо прочих преимуществ, отметим легкость территориальных историко-статистических сопоставлений в научных исследованиях.
Центры устойчивых АТО получают, по крайней мере, в нашей стране мощный дополнительный стимул развития. Из новых центров, получивших такой статус в советское вре-
мя (кроме Калининградской области и Ненецкого автономного округа), можно назвать Мурманск и Сыктывкар, хотя некоторые нынешние областные центры временами теряли свой статус. В то же время центры «эфемерных» областей - Великий Устюг, Великие Луки, Череповец - свой статус быстро теряли. Центры-«ветераны» - Архангельск, Великий Новгород, Вологда, Псков - веками «держали на себе» обширные территории, и даже после кратковременной утраты статусных функций возрождались как центры регионов. Это свидетельствует о жизнеспособности данных городов именно как центров самостоятельных регионов.
Другой резон сторонников объединений и слияний - небольшие размеры нынешних субъектов РФ по площади и численности населения. Конечно, Псковскую и Новгородскую области по российским масштабам к гигантам не отнесешь. Но и они сопоставимы по площади с Бельгией или Данией, намного превосходят департаменты Франции, графства Англии и Уэльса, отдельные земли Германии или штаты США. Что касается численности населения, то даже в «малолюдной» Псковской области жителей больше, чем в тех же департаментах Франции или некоторых штатах США. В США численность населения самого круп -ного по населению штата Калифорния составляет около 34 млн. чел., самого маленького штата Вайоминг примерно 500 тыс. чел. (2000 г.). Но численность населения вовсе не является основанием для раздела Калифорнии на несколько штатов, или присоединения Вайоминга к какому-либо другому штату. Сокращение численности населения Псковской или какой-либо иной области также не может рассматриваться как основание для ее упразднения - в тех же Соединенных Штатах в 1980-е гг. в некоторых регионах также прослеживалась депопуляция, но в 1990-е гг. она прекратилась.
Следует учитывать и то обстоятельство, что любое увеличение размеров регионов за счет их слияния ухудшит их управляемость. Представьте себе губернатора условного «Северо-Западного» региона с числом муниципальных образования ранга современных районов более 50, самые дальние из которых будут отделены от областного центра расстоя-
нием более на 500 км. Такому губернатору не позавидуешь! Если даже сейчас от самого дальнего районного центра Псковской области п.г.т. Усвяты до Пскова - более 300 км, то до С.-Петербурга - примерно 600 км, или почти столько же, сколько от С.-Петербурга до Москвы. Если же планируется объединение лишь Псковской и Новгородской областей, то вообще неясно - каким образом любой из этих городов будет управлять всей территории «Новгородско-Псковской» или «ПсковскоНовгородской» (кстати, еще один вопрос - а как назвать?) области? Транспортное сообщение как Пскова, так и Великого Новгорода с дальними районами своих нынешних областей, мягко говоря, не слишком хорошее. Что же будет, когда «внутриобластные» расстояния вырастут в два раза?
Очевидно, что объединение всего «Малого Северо-Запада» или даже его части потребует создания административных центров «промежуточного» между областью и районами уровня, аналога округов 1920-х гг. Но выше уже было показано, что целенаправленное создание таких промежуточных центров вряд ли возможно (что подтверждается и отрицательным опытом реформы 1920-х гг.), а если и возможно - то ими станут центры «упраздняемых» областей. Смысл их упразднения в таком случае абсолютно неясен.
С другой стороны, «хозяин» такой большой территории, и те, кто за ним стоит - со значительным населением, развитой экономикой, может выступать более независимо по отношению к федеральным властям. И именно в этом кроется реальная угроза сепаратизма. В свое время мэр С.-Петербурга угрожал выходом возглавляемого им субъекта РФ из России при угрозе возрождения в стране советской власти.
Наиболее весомое возможное преимущество укрупнения - перспектива оптимизации условий социально-экономического развития. Дескать, слабые дотационные регионы, «прицепленные» к сильному локомотиву, получат стимул для экономического развития. Многие проблемы экономического характера, например, развитие транспортных магистралей, туризма и рекреации, природопользования и ох -раны природы - действительно удобнее решать
сообща. Но разве нельзя это сделать, сохраняя статус самостоятельных субъектов федерации? Так, например, транспортные предприятия давно и успешно действуют на территориях разных регионов. С.-Петербург, Ленинградскую, Новгородскую и Псковскую области связывает железнодорожное и автобусное сообщение. Между Псковом, Великим Новгородом и Лугой Ленинградской области курсируют поезда пригородного сообщения, и ни у кого не возникает вопроса - какой город у какого является пригородом? Наиболее важные ведомства распространяют зону своей юрисдикции на несколько субъектов федерации. Например, вся территория Северо-Запада входит в состав Ленинградского военного округа. В С.-Петербурге и Ленинградской области существуют единые Управления внутренних дел и Федеральной службы безопасности. При необходимости к ним же можно будет присоединить и соответствующие службы Новгородской и Псковской областей - упразднять сами области при этом вовсе не обязательно. Для частных предприятий (а ими сейчас является большая часть предприятий России) административная принадлежность не имеет особого значения. Так, например, на территории всего Северо-Запада действует Северо-Западный банк Сбербанка РФ, а все операторы проводной телефонной связи объединены в «Северо-Западный Телеком».
Что касается «взаимоотношений» ведущих и ведомых регионов, то укрупнение может ухудшить положение тех и других. С.-Петербург с его населением в 4,6 млн. чел. будет «тянуть» три значительно более слабых области с населением около 3 млн. чел. Потянет ли, имея массу собственных проблем? «Северная столица» в современных условиях представляет собой почти что хрестоматийный пример депрессивного старопромышленного региона, крайне нуждающегося в коренной отраслевой и территориальной перестройке экономики города. На «общеэкономические» проблемы С.-Петербурга, как субъекта РФ, накладываются специфические проблемы его как города - изношенность жилищно-коммунальной инфраструктуры, модернизация городского транспорта, необходимость расселения коммуналок и общежитий.
Трудно себе представить, какие проблемы в случае объединения субъектов федерации могут быть общими для С.-Петербурга и других областей Северо-Запада. Среднестатистическому жителю Петроградской стороны абсолютно безразличны проблемы содержания домашнего скота в п.г.т. Усвяты (да он чаще всего даже и не подозревает о существовании такого поселка), а такому же среднестатистическому жителю поселка Усвяты нет совершенно никакого дела до снятия трамвайных путей на Петроградской стороне (все примеры условны).
Есть опасения, что проблемы С.-Петербурга будут решаться за счет «донорства» более слабых участников объединения - областей. Но не только это вызывает опасения за судьбу «ведомых» регионов. Исторический опыт России показывает огромное значение административного, «столичного» ресурса в экономическом развитии. Это в странах с либеральной экономикой могущественные экономические центры могут в административном отношении подчиняться небольшим городам - центрам штатов, департаментов или земель. В пределах СЗФО только Череповец превосходит по экономической мощи и людности областной центр Вологду. Во всех остальных областях и республиках центральный город имеет подавляющее превосходство (в Архангельской и Псковской областях всего только по одному большому городу, кроме самих центров; в Ленинградской области ни одного большого города нет).
Присоединение Новгорода и Пскова к Московскому государству подорвало в свое время их экономическую мощь. Позднее последовал новый удар - возникновение С. -Петербурга, отразившееся еще и на судьбе Архангельска. Создание «большой» Ленинградской области в межвоенное время остановило развитие и так не очень благополучных Пскова и Новгорода. И только восстановление их статуса областных центров позволило этим историческим городам ворваться в число больших, развить свою экономику, задержать в пределах своих областей хотя бы часть мигрирующего из глубинки населения. Единственное полезное укрупнение было связано с кратковременной деятельностью совнархозов 50-60-х гг. ХХ в., когда Новгород и Псков получили реальную помощь в развитии экономики за счет Ленинг-
рада. Но это было связано главным образом с политикой государства - в годы хрущевской семилетки очень большое внимание стало уделяться средним и малым городам, экономическая и социальная ситуация в которых была близка к кризисной.
В качестве аргумента в пользу ликвидации Псковской области иногда упоминается сложная экономическая ситуация в регионе. Это действительно так - по всем макроэкономическим показателям и уровню доходов населения Псковская область находится на последнем месте в Северо-Западном федеральном округе. Но возникает вопрос - вероятное упразднение области будет способствовать реальному улучшению экономической ситуации? На территории области сразу же начнется создание новых предприятий, сейчас якобы сдерживаемое «лишними границами», резко вырастут зарплаты и снизятся цены? Или развитие территории области сведется лишь к «бумажному» росту, когда данные по Псковской области будут «усредняться» с данными по «объединившемся» с ней субъектами Федерации? Очевидно, второй ответ правильнее. И стоит ли ради улучшения отчетности «огород городить»?
История, как известно, не знает сослагательного наклонения, но можно с уверенностью утверждать, что без существования Псковской и Новгородской областей их территории пришли бы в окончательное запустение. Если бы они не были в 1944 г. выделены в отдельные области, Ленинград, восстанавливаемый после тяжелой блокады, просто «потянул бы одеяло», то есть выделяемые ресурсы, полностью на себя, в лучшем случае -на окружающие его районы Ленинградской области. Нет уверенности, что в случае создания «большой» С.-Петербургской губернии ее центр не использует «административный ресурс» для того, чтобы обеспечить себе преимущество за счет окружающих регионов, включая и нынешнюю Ленинградскую область.
Еще одна реформа может внести дополнительные большие беспорядки в и так не очень ладно функционирующей системе управления страны. И даже не приведет к сокращению бюрократического аппарата. Произойдет в лучшем случае его территориальное перераспределение в новые центры.
Литература
1. Тишанин А. Лишняя граница: аргументы в пользу единого Приангарья // Российская газета, 7 марта 2006 г. № 46 (4012).
2. Как будет происходить районирование // Ленинградская правда, 21 июля 1927 года. № 104 (3681).
3. Районирование Северо-Западной области // Ленинградская правда, 9 июля 1927 г. № 154 (3631).
4. Колосовский Н. Н. Проблема порайонной организации хозяйства СССР // Плановое хозяйство, 1929. № 6. - С. 20-31.
5. Районирование Ленинградской области // Ленинградская правда, 24 июля 1927 г. № 167 (3684).
6. Боровичский округ // Ленинградская правда, 7 сентября 1927 г. № 203 (3720).
7. Ларри Я. От глухого села - к окружному центру // Ленинградская правда, 5 ноября 1927 г. № 254 (3771).
8. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Жизнь неживого с точки зрения синергетики // Синергетика. Труды семинара. Т. 3: Материалы круглого стола «Самоорганизация и синергетика: идеи, подходы и перспективы». - М.: МГУ, 2000 - С. 39-61.
А. Г. Манаков
ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕДИНСТВО РОССИИ
Существует два способа сохранить единство крупного государства. Первый - унитарное устройство с жестким централизованным руководством. Второй путь - федеративное устройство, которое предполагает децентрализацию управления. Россия после распада СССР пошла по второму пути. Возможно, на этом выборе сказалось «формально-федеративное» устройство бывшего СССР. При этом федеративное устройство современной России нередко рассматривается в качестве фактора, стимулирующего демократизацию общества.
Но и после выбора в пользу федерализма споры о государственном устройстве России не прекращаются. Новую проблему создает «асимметричность федерации», т.е. неравноправие ее субъектов. Эта проблема привела к расколу среди ученых - теоретиков и практиков на сторонников радикального изменения административно-территориального деления (АТД) или же сохранения сложившегося АТД России.
Сторонники изменения АТД обычно придерживаются господствовавшего в советское время принципа административно-территориального монизма, т.е. превращения административно-территориальных единиц в объекты управления из Москвы или своих региональных центров. Они считают, что «если и экономическая деятельность регули-
руется исключительно местническими (пусть даже и благими) соображениями правящих региональных элит, то это приводит не только к экономической автаркии и политической дезинтеграции...» [1].
Сторонники проведения административно-территориальной реформы в России предлагают снять табу с неизменности АТД страны, и подогнать его под объективные социально-экономические районы. Такая идея выглядит очень заманчивой с позиции «державников», т.к. предполагает ликвидацию национальных автономий - республик и автономных округов. Но захотят ли «привилегированные» субъекты федерации (те. национальные автономии) лишиться своих привилегий? Не приведет ли такая административно-территориальная реформа к реальному распаду России?
С таким подходом принципиально не согласны сторонники административно-территориального плюрализма. Они предлагают вместо одного жесткого АТД иметь много несовпадающих, социально незначимых и узких по функциям территориальных сеток [6]. В качестве примера они приводят административно-территориальное устройство США (на которое, кстати, по непонятным причинам, ссылаются и сторонники административнотерриториального монизма, создавая модели будущего АТД России).
