CC BY
8
Кобец А. В. стдуент магистратуры ЦНИ ИМИСЭ Южный Федеральный Университет
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЧП В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье дается оценка состояния правовой базы государственно-частного партнерства в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне. Уделено внимание проблемам законодательства, касающегося государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), законодательство в сфере ГЧП, ключевые проблемы ГЧП на региональном уровне.
A. V. Kobets Master's Student at the Central Research Institute of IMISE Southern Federal University
ASSESSMENT OF THE LEGAL FRAMEWORK FOR PPP AT THE FEDERAL AND REGIONAL LEVELS
Annotation. The article provides an assessment of the state of the legal framework of public-private partnership in the Russian Federation at the federal and regional levels. Attention is paid to the problems of legislation related to public-private and municipal-private partnerships.
Key words: public-private partnership (PPP), legislation in the field of PPP, key problems of PPP at the regional level.
Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) - эффективный инструмент, распределяющий проектные затраты и риски, которые несет государство и частный бизнес, когда реализуются инфраструктурные проекты. Оно также является инструментом, привлекающим дополнительные финансовые средства. Посредством института ГЧП реализуются цели, закрепленные за различными уровнями государственной власти в России [2, с. 168].
Несмотря на постоянное совершенствование законодательства в сфере ГЧП, по-прежнему актуальна проблема разночтений в нормативной базе, сдерживающей развитие самого института ГЧП; также муниципалитеты настороженно относятся к применению инструмента ГЧП в своей проектной деятельности. В силу данных проблем, тема оценки правовой базы ГЧП не
теряет своей актуальности [4, с. 83].
Инвестиционные вливания в проекты ГЧП остаются крайне скудными, поэтому сама тема ГЧП в России по-прежнему актуальна и требует больших доработок в законодательстве.
По мнению авторитетных специалистов в области ГЧП, а именно В.Г. Варнавского и К.Ю. Ратникова, для успешного развития института ГЧП требуется фундамент - «добротное» правовое поле, которое пока в должной мере российскими законодателями обеспечено не полностью [3, с. 17].
Несмотря на разнообразие договорных форм публично-частного партнерства, концессионные соглашения (далее - КС) по-прежнему многие исследователи не включают в классификацию форм договорных соглашений института ГЧП по причине того, что в законодательстве целью КС является реализация не публичных интересов (как должно быть в рамках проектов ГЧП), а частных. Соответственно, действия закона 224-ФЗ, не распространяются на КС [2, с. 168]. Тем не менее, еще в 2016 году около 90% проектов руководствовалось в своей деятельности законом о КС, что вызвало тревогу у многих ученых экономистов, поскольку привлечение инвестиций средствами концессий является недостаточным, необходимо расширить спектр форм ГЧП, следовательно масштабировать законодательное поле в данной сфере [3, с. 18]. Осознание данной проблемы привело к принятию в 2015 году закона о ГЧП и МЧП (224-ФЗ от 13.07.15).
Само принятие 224-ФЗ стало большим достижением российских законодателей, поскольку его проект находился на рассмотрении в Государственной Думе 3 года. С его вступлением в силу стало претерпевать изменения и региональное законодательство о ГЧП, которое должно быть приведено в соответствие с федеральным до 2025 года. Изначально срок был поставлен поспешно - до 2016 года, однако в столь кратчайшие сроки не представлялось бы возможным реализовать уже запущенные проекты и внести изменения во всю региональную нормативную-правовую базу, которая уже в 2016 году приобрела внушительные объемы (Для сравнения, до 2009 года нормативные акты о ГЧП были разработаны и приняты всего лишь в пяти субъектах Российской Федерации. Однако некоторое время региональное законодательство развивалось более стремительно, чем федеральное - Санкт-Петербург еще в 2006 году стал участником проектов ГЧП).
Данный закон позволил устранить ряд проблемных моментов в законе о КС, таких, как запрет передачи в залог объекта концессии, установка концессионной платы, не наделение правом собственности частного бизнес-партнера. К тому же, 224-ФЗ расширил права частных партнеров, таких, как, например, появление процедуры инициирования проекта, требований к содержанию проекта, разработка методики оценки эффективности проектов ГЧП.
В целом, принятие данного закона оказало положительное воздействие на функционирование института ГЧП, однако, ряд трудностей еще предстоит разрешить:
- остается открытым вопрос о сущности ГЧП и законодательном регулировании КС. Объекты ГЧП в законах о КС и ГЧП не совпадают, к примеру, автомобильные дороги не могут быть объектом ГЧП -только КС;
- только отечественная компания может выступать стороной ГЧП, что создает препятствия для иностранных компаний - им приходится создавать дочерние предприятия на территории России, либо руководствоваться КС, где такого ограничения нет, но не все отрасли могут выступать объектами соглашений [1, с. 150];
- эффективность проекта рассчитывается, основываясь на подходе «одинаковая результативность при меньшей стоимости проекта», а не на «лучшей результативности при наивысшей стоимости», как за рубежом;
- недостаточно проработана методика расчета рисков, что может послужить почвой для конфликтов сторон (как это было при реконструкции Пулково) [3, с. 20];
- само партнерство предполагает равенство сторон, однако государственная сторона защищена от рисков и имеет больше прав, нежели представители бизнеса. Например, в нормах закона 224-ФЗ не содержится информации об ответственности государственных органов и о праве частной стороны требования изменить сроки договора в случае несвоевременного/неоказания содействия частному партнеру. К тому же, в случае неисполнения частной стороной обязательств по договору, публичная сторона вправе выбрать нового партнера, минуя все конкурсные процедуры отбора. В целом публичная сторона наделена большим перечнем контрольных функций, чем частная - баланс интересов не соблюден;
- отсутствие прозрачности процедур ГЧП, что затрудняет их проведение по причине бюрократизации властных структур [4, с. 86].
Если посмотреть на реализацию проектов ГЧП на практике, можно отметить следующее: по-прежнему КС являются основной формой, другие же формы ГЧП используются в крупнейших проектах, и для них, собственно, и совершенствуется нормативно-правовая база. К сожалению, интересы малого и среднего бизнеса пока остаются на втором плане, а КС не могут удовлетворить их в полном объеме [5, с. 3].
По причине того, что в субъектах РФ комплексный нормативно-правовой акт, отвечающий федеральным требованиям, отсутствует, на региональном уровне стали приниматься подзаконные акты, регулирующие не весь механизм ГЧП в регионе, а его отдельные элементы [2, с. 169].
Пожалуй, главная из ключевых проблем в региональном законодательстве о ГЧП - наличие рисков противоречия федеральным законам. В 2009-2011 годах регионы самостоятельно наращивали законодательную базу в данной сфере, несмотря на то, что федеральный закон
еще не был принят. Теперь же, с принятием закона, региональные проекты оказались в подвешенном состоянии: функционирование института ГЧП возможно только без противоречия норм федеральному законодательству, а поскольку у регионов не было федерального ориентира, таких противоречий предостаточно, что, в принципе, сдерживает механизм функционирования ГЧП в регионах вплоть до 2025 года, до полного приведения норм в соответствие [5, с. 6-7]. Некоторые регионы уже успешно справились с этой проблемой, но в большинстве своем принятые на местах правовые документы носят фактически декларативный характер [4, с. 82; 5, с. 6].
Появление единого центра, дающего разъяснения по вопросам ГЧП, аккумулирующего опыт правоприменительной практики,
синхронизирующего нормы кодексов (гражданского, бюджетного и др.) с законодательством о ГЧП, позволило бы повысить компетентность нерешительных региональных чиновников и служило бы неким «руководством к действию» и «правовым защитником» для обеих сторон партнерства.
Несмотря не многие недоработки в законодательстве, с каждым годом отмечается рост проектов, что свидетельствует в целом о положительной оценке правовой базы ГЧП. Требуется доработка законодательства, чтобы разрешить описанные выше проблемы и создать прочную альтернативу КС в регионах РФ.
Использованные источники:
1. Аксенова-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Серебрякова А.А., Серова О.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного - частного партнерства в РФ / Успехи современной науки и образования. 2016. Т. 2. № 4. С. 147-152.
2. Баскакова Н. П. Некоторые вопросы реформирования регионального законодательства в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства / Н. П. Баскакова // Молодой ученый. — 2017. — № 21.1 (155.1). — С. 168-171.
3. Зубаха П.А. Совершенствование законодательства в сфере государственно-частного партнерства / Вестник университета. 2017. № 10. С. 16-21.
4. Исаев Н.В. Проблемы правового регулирования соглашений о государственно-частном партнерстве / Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2020. Т. 1. № 3 (96). С. 81-89.
5. Шохин С.О. Государственно-частное партнерство: проблемы правового обеспечения / Юрист. 2018. № 2. С. 4-10.
Literature
1. Aksenova-Sorokhtey Yu.N., Baranovskaya E.A., Serebryakova A.A., Serova O.A. Actual problems of legal regulation of public-private partnership in the Russian Federation / Successes of modern science and education. 2016. Vol. 2. No. 4. Р. 147-152.
2. Baskakova N. P. Some issues of reforming regional legislation in the field of
public-private and municipal-private partnerships / N. P. Baskakova // Young scientist. - 2017. - No. 21.1 (155.1). - P. 168-171.
3. Zubakha P.A. Improving legislation in the field of public-private partnership / Bulletin of the University. 2017. No. 10. P. 16-21.
4. Isaev N.V. Problems of legal regulation of agreements on public-private partnership / Bulletin of the Volga University. V.N. Tatishchev. 2020. Vol. 1. No. 3 (96). pp. 81-89.
5. Shokhin S.O. Public-private partnership: problems of legal support / Lawyer. 2018. No. 2. P. 4-10.
