CC BY
38
Т.А. Трифонова
Трифонова Татьяна Алексеевна — старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России
Техника правотворческого установления режима охраны
Охрана как многогранное явление, являющееся неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации (а именно — ее правоохранительной подсистемы), должна изучаться одновременно под несколькими углами зрения.
С точки зрения инструментальной теории права, охрана является важным правовым средством в механизме правового регулирования. При этом, являясь, как правило, средством наиболее общим и универсальным, в различных отраслях, в конкретных законодательных актах охрана детализируется в конкретных средствах-инструментах. Например, законодательство об охране культурного наследия предусматривает такое юридическое средство, как «государственная охрана объектов культурного наследия». Под ней понимается «система правовых, организационных, финансовых, материальнотехнических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия»1. Как можно заметить, законодатель поставил в этой легальной дефиниции целый ряд задач по отношению к объектам охраны (их выявление, учет, изучение, предотвращение их разрушения, предотвращение причинения им вреда, контроль за их сохранением, контроль за их использованием), эффективное решение всей совокупности которых способно привести к достижению итоговой цели — обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в сфере культуры, наиболее полному сбережению культурного наследия народов России. Для решения каждой из этих задач Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а также другие развивающие его положения нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, вводят в структуру правового регулирования комплекс конкретных юридических средств, работающих в своей совокупности на достижение общего результата — охрану памятников истории и культуры. Например, в статье 38 упомянутого Федерального закона предусмотрено такое средство, как запрет или ограничение движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны. Понятно, что оно направлено на решение одной из перечисленных выше задач — предотвращение разрушения или причинения вреда памятникам истории и культуры. Данное средство находит свою реализацию в законах субъектов Российской Федерации применительно к конкретным объектам.
Важной задачей автора каждого соответствующего законоположения в данном случае является не только грамотный подбор самих правовых средств, при помощи которых осуществляется охрана, но и полноценное отображение их в тексте нормативного правового акта с помощью средств юридической техники. Особенно это касается «жестких» мер охраны, прежде всего связанных с юридической ответственностью. А таковые в арсенале охраны есть. Так, в рассмотренном примере с охраной памятников исторического и культурного наследия предусмотрена, в частности, административная ответственность за проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14 КоАП РФ2).
Поскольку охрана как юридическое средство предусмотрена целым рядом нормативных правовых актов, относящихся к самым различным отраслям законодательства, ее следует характеризовать также как комплексный законодательный институт.
Исходя из теории правоотношения и теории правового статуса, охрану можно рассматривать как юридическое состояние лица или объекта («пребывание под охраной»), зафиксированное в законодательстве с помощью особых юридических средств и влекущее за собой особые правовые последствия — сложное правоотношение.
1 Статья 6 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 26. — Ст. 2519.
2 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-Ф3 (в ред. от 4 июня 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ч. 1. — Ст. 1.
А.В. Парфенов предлагает следующее определение: «Правовое состояние — обусловленная экономическим, политическим, культурным уровнем развития общества особая разновидность состояния, фиксирующая момент стабильности, устойчивости, покоя в изменении, движении, развитии юридических объектов и субъектов в некоторый момент времени при определенных условиях, отраженная либо объективно существующая в праве»1. В целом соглашаясь с приведенной дефиницией, отметим, что для целей нашего исследования более пригодно суженное, прикладное понимание правового состояния, используемое в рамках теории правовых отношений. Правовое состояние — это своего рода «длящийся юридический факт». Такое понимание демонстрирует, в частности, В.Б. Исаков: «юридическими (правовыми) состояниями называют сложные юридические факты, характеризующиеся относительной стабильностью и длительным периодом существования, в течение которого они могут неоднократно (в сочетании с другими фактами) вызывать наступление правовых последствий»2. В этом значении в качестве примера называют обычно такие состояния, как пребывание в законном браке, судимость («состояние наказанно-сти») и т. п. Нахождение под охраной (например, VIP-персоны, охраняемой Федеральной службой охраны), очевидно, является одним из таких юридических состояний, вызывающих к жизни, как правило, сложное правоотношение. «Центром» этого правоотношения выступает объект охраны, он же управомоченный субъект правоотношения (лицо, подвергаемое «физической» охране; лицо, чьи законные права и интересы охраняются; собственник охраняемого имущества). Другим субъектом является тот, кто осуществляет охрану (государство в лице его органов, подразделение вневедомственной охраны ОВД, частное охранное предприятие). И, наконец, «третьей стороной», имеющей, как правило, обезличенный, массовый характер, выступают «потенциальные нарушители», то есть субъекты, от вредного воздействия которых оберегается объект охраны. Надо сказать, что в данном случае значительными особенностями отличается не только статус охраняемого субъекта, но и статус охраняющего, «вооруженного» различными юридическими и властноорганизационными средствами воздействия на социум.
Так, например, весьма разнообразен арсенал юридических и властно-организационных средств государственной охраны, которую осуществляют федеральные органы государственной охраны в отношении Президента РФ, иных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и федеральных государственных служащих, подлежащих государственной охране в соответствии с законом, а также глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации. В него входят следующие элементы: 1) предоставление объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности; 2) осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности; 3) проведение охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны; 4) поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.
Даже неполный обзор полномочий федеральных органов государственной охраны показывает, насколько существенно они могут ограничивать конституционные права и свободы граждан просто в «рабочем» порядке, в волюнтаристском режиме, по собственному усмотрению (произволу), не прибегая к специальному правовому регулированию. Так, например, они имеют право: проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; производить документирование, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку фактов и событий; задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты; беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны; принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки
1 Парфенов А.В. Правовое состояние: Монография. — М., 2007. — С. 34.
2 Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. — М., 1984. — С. 34.
местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств, и др.1 Жители столичного мегаполиса, да и жители других регионов в момент их посещения всевозможными «первыми лицами», зачастую испытывают все «прелести» своего правового (а точнее сказать, бесправного) положения «обезличенного» субъекта абсолютных правоотношений охраны — многочасовые пробки на дорогах, невозможность пройти в определенное место, иногда даже к себе домой, бесцеремонное обращение со стороны «людей в штатском», готовых в любой момент применить силу, специальные средства и даже оружие. И все это предопределено тем особым юридическим статусом, которым обладают «объекты охраны» — так закон называет Президента, Председателя Правительства, спикеров палат Парламента, председателей высших судебных инстанций и других охраняемых лиц.
С приведенным «статусным» пониманием охраны как юридического явления тесно связана и следующая ипостась — охрана как вид юридической деятельности, которую осуществляют различные субъекты. Здесь она может иметь как государственно-властный (охрана общественного порядка силами милиции, охрана государственной границы, деятельность Федеральной службы охраны), так и частнопубличный характер (деятельность вневедомственной охраны по сбережению собственности, деятельность частных охранных предприятий (ЧОП), инкассаторская деятельность, внутриорганиза-ционная служба безопасности и сторожевая охрана). Частнопубличный характер деятельности по охране во втором случае придают два обстоятельства. С одной стороны, охрана включает в себя договорные гражданско-правовые (частные) правоотношения между охраняемым (владельцем охраняемого имущества, объекта) и охраняющим. С другой стороны, субъекты, осуществляющие охрану на договорных началах, наделены государством специальными административными (публично-правовыми) возможностями по отношению к третьим лицам (к обществу): правом на владение вооружением, специальными средствами и их использование, правом требования от третьих лиц соблюдения специальных правил, обусловленных режимом охраны — это ограничение прохода на охраняемый объект, досмотр ручной клади и багажа, силовое задержание лица в момент совершения преступления в случае оказания им сопротивления и т. п. А два этих обстоятельства в своей совокупности придают деятельности по охране юридический характер.
В связи со сказанным позволим себе не согласиться с теми из авторов, которые интерпретируют юридическую деятельность исключительно как деятельность юристов, по сути, сводя ее к трем направлениям — правотворчеству, правоприменению и правоинтерпретации. Права Э.Р. Чернова, характеризуя юридическую деятельность «как особую разновидность человеческой деятельности, особую ее форму», которую «можно рассматривать в качестве средства реализации целей права — обеспечения стабильности и порядка в обществе, развития общественных отношений, так как цели права достигаются посредством человеческой деятельности»2. В этом смысле юридической, на наш взгляд, можно считать любую деятельность, которая имеет место в правовом пространстве, урегулирована нормами права, имеет правовые задачи и юридические последствия и осуществляется специально управомоченными субъектами. И правоохранительная деятельность вообще, и охрана как неотъемлемый элемент правоохранительной деятельности, являются одной из ее (юридической деятельности) разновидностей.
Наконец, есть еще одно важнейшее проявление сущности охраны как правовой категории. Она, по нашему убеждению, является особым видом правового режима.
Отметим, что категорию «режим» юристы в своих работах (диссертациях, монографиях, научных статьях) задействуют достаточно часто, однако далеко не всегда обоснованно. Наши исследования, увы, показывают, что в общем строгий по своему характеру юридический термин «режим» используется зачастую «не к месту», вводится авторами в название своей работы «для красоты», а непосредственно в тексте даже не рассматривается, либо автором предпринимаются попытки его обоснования, но не достаточно убедительные3. При этом часто имеет место подмена понятий: на самом деле в работе речь идет либо о стандартном правовом регулировании общественных отношений в какой-то сфере, либо о типическом правовом статусе того или иного субъекта, либо о юридической конструкции (например, гражданско-правовой сделки), и т. п. В среднем обоснованным можно признать, по нашим оценкам, словоупотребление термина «режим» не более чем в половине случаев.
Достаточно близко к нашему пониманию правового режима подходят те из исследователей, которые рассматривают проблематику особенностей того или иного вида имущества. Так, Д.Н. Шмелева, изучая правовой режим очень специфичного вида имущества, проанализировала целый ряд научных
1 См.: Федеральный закон от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 22. — Ст. 2594.
2 Чернова Э.Р. Юридическая деятельность в механизме правового регулирования: на примере деятельности органов внутренних дел МВД РФ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Владимир, 2007. — С. 11.
3 См., например: ТрифоновА.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: Дис... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006; Тулаева М.Ю. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2005; Пахомов С.А. Конституционно-правовой режим федеральной государственной собственности в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2008; и др.
произведений смежной тематики (З.А. Ахметьянова, В.Ю. Бакшинскас, А.В. Венедиктов, В.В. Галлов, М.В. Дойников, С.М. Корнеев) и пришла к выводу, что «в отечественной правовой науке под правовым режимом имущества понимается, как правило, юридическая характеристика имущества, в частности, установленный законодательством порядок его использования, допустимые способы и пределы распоряжения этим имуществом, права и обязанности субъектов правоотношений, предметом которых выступает то или иное имущество»1. В целом приведенный вывод можно считать правильным, за двумя оговорками: а) как представляется, в нем не достает акцента на специфику, на то, что правовой режим устанавливается по отношению не к любому имуществу, не всем его видам, а лишь к отдельным его разновидностям; б) здесь нужно было четче указать на то, что специфика, обусловливающая особый режим той или иной разновидности имущества, связана с характером самого имущества. Иными словами, характеристика того или иного правового режима априорно содержит мотивацию его установления, описание той специфики объекта регулирования, которая заставляет установить в отношении него особые, отличные от стандартных правила. Последнее из обстоятельств и связывает рассматриваемую разновидность режима — «правовой режим имущества» — с «режимом охраны», являющимся предметом нашего исследования. Ведь особый характер того или иного имущества (например, предметов, изъятых из гражданского оборота; оборудования потенциально опасных объектов; ценных предметов и т. п.) предполагает пребывание этого имущества в строго определенных местах и его охрану. В соответствии с этим, Д.Н. Шмелева пишет: «Особенности правового режима сооружений обустройства месторождений нефти и газа как объектов хозяйственной деятельности заключается в необходимости установления специальных правил учета такого имущества, закрепления прав на него, осуществления сделок с ним»2.
В связи со сказанным можно согласиться и с наличием режимов отдельных разновидностей земель. Например, О.В. Тарасенко достаточно аргументированно мотивирует наличие «правового режима земель транспорта». В отличие от упомянутого нами ранее сочинения А.С. Трифонова, которое не убедило нас в наличии особого правового режима земель промышленности3, О.В. Тарасенко характеризует режим земель транспорта «как специальный порядок использования и охраны (курсив наш. — Т.Т.) земель транспорта»4. Далее автор указывает, что специфика правового режима земельных участков, используемых для нужд транспорта в границах земель населенных пунктов, должна учитываться при проведении зонирования территории в градостроительных регламентах. Все это убедительно с учетом того, что любой транспорт — это источник повышенной опасности, принимая во внимание экологические и террористические угрозы.
С учетом изложенного, не вызывает сомнения наличие особого правового режима у тех объектов,
в отношении которых осуществляются мероприятия охраны. Например — у особо охраняемых при________ _ у** 5
родных территорий5.
Представители науки административного права чаще всего понимают режим как не «стандартное», а исключительное правовое регулирование. «Под административно-правовым режимом понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления»6. Таким образом, отраслевое понимание административно-правового режима распространяется на отклоняющиеся ситуации, имеется в виду комплекс вынужденных и временных государственноуправленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются в обычных условиях. Это, прежде всего, режимы военного и чрезвычайного положения. Так, с точки зрения И.С. Розанова, административно-правовой режим — это установленная в законодательстве совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления7.
1 Шмелева Д.Н. Правовой режим сооружений обустройства месторождений нефти и газа: Дис... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2004. — С. 13.
2 Там же. — С. 14.
3 Справедливости ради отметим, что широкое понимание термина «режим» характерно вообще для науки земельного права, там данный термин используется в качестве универсального для правовой характеристики различных категорий земель, что отмечали авторы еще советского периода. См., например: Сыродоев Н.А. Общая теория советского земельного права. — М., 1983. — С. 345.
4 См.: Тарасенко О.В. Правовой режим земель транспорта: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2009. — С. 6.
5 См.: Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. — М., 2006.
6 Габричидзе Б.Н. Административное право: Учебник / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, А.Н. Ким-Кимэн. — М., 2005. — С. 263.
7 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Г осударство и право. — 1996. — № 9.
По мнению Ю.А. Тихомирова, назначение административно-правовых режимов заключается в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К средствам, с помощью которых устанавливается режим, автор относит: 1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; 2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; 3) детальную, «операциональную» регламентацию действий субъектов права и их взаимоотношений; 4) строгую систему контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; 5) более широкое применение ограничительно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; 6) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т. п.)1. В целом перечисленные признаки применимы, за отдельными оговорками, и к рассматриваемому нами правовому режиму охраны.
Предпринимались попытки дефинирования правового режима и в теории права. Так, Н.И. Матузов и А.В. Малько понимают под правовым режимом «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»2.
По результатам изложенного предварительно можно предложить следующее определение. Правовой режим — это установленные в законодательстве в сочетании друг с другом: а) особый юридический статус того или иного объекта (объектов), б) особый порядок правового регулирования, обеспеченные соответствующей совокупностью специальных юридических средств, в том числе особой компетенцией публично- властных органов и иных уполномоченных субъектов. Установление правового режима обусловлено спецификой, особой значимостью соответствующего объекта правового воздействия и нестандартностью складывающихся в связи с ним общественных отношений.
Стало быть, правовой режим охраны — это обусловленные спецификой охраняемого объекта и существующими для него реальными угрозами: а) особый статус охраняемого объекта (объектов); б) специфичный порядок правового регулирования, в механизме которого значительную часть занимают запреты и ограничения и особую роль играет сложное по структуре «правоотношение охраны», а также компетенция субъектов, осуществляющих охрану.
В связи с тем, что, как мы могли убедиться на примере полномочий федеральных органов государственной охраны, их реализация зачастую связана с возможностью существенных изъятий и ограничений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, исходя из смысла статьи 2 и статьи 55 Конституции РФ, конструирование механизма правового регулирования режима охраны должно быть особо тщательным и взвешенным. «Силовые» средства здесь не должны быть чрезмерными, они обязаны быть полностью симметричны угрозам. Кроме этого инструментального аспекта, как уже указывалось, важнейшее значение имеет и юридико-технический аспект — устанавливая особый режим охраны и вводя в ткань правового регулирования обеспечивающие его правовые средства, законодатель должен абсолютно корректно и адекватно отобразить их в тексте закона с использованием имеющегося у него арсенала средств юридической техники. И в этом смысле можно говорить о наличии особой «техники правотворческого установления режима охраны».
В настоящее время в связи с произошедшей в России заменой института милиции на институт полиции возникла необходимость в обновлении и совершенствовании законодательного регулирования режима охраны, осуществляемой подразделениями вневедомственной охраны системы МВД. Основа для нового правового регулирования заложена в Федеральном законе «О полиции»3.
Согласно пункту 10 части 1 статьи 2 Закона, охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе, является одним из основных направлений деятельности полиции. Закон содержит в себе принципиальные новеллы, требующие известной переоценки и пересмотра правового регулирования режима охраны, осуществляемой подразделениями вневедомственной охраны МВД, с учетом новых аксиологических подходов к гуманистическим максимам, задач по противодействию коррупции, новых подходов к оценке эффективности деятельности органов публичной власти вообще и правоохранительных органов в частности.
Вместе с тем, основными подзаконными нормативными правовыми актами, регламентирующими правовые и властно-организационные средства, которыми наделена вневедомственная охрана для осуществления охраны, являются Положение, утвержденное постановлением Правительства еще в
1 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — С. 401—402.
2 Матузов Н.И. Правовые режимы: вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение. — 1996. — № 1. — С. 17—18.
3 См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 1 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
1992 году и последний раз подвергавшееся правке в 2005 году1, Порядок, утвержденный приказом МВД России от 2007 года в редакции 2008 года2, и Типовое положение, утвержденное приказом МВД России от 2005 года в редакции 2010 года3. За последний год МВД России предпринимало попытки «подрегулировать» отдельные фрагменты осуществляемого им в виде услуги режима охраны объектов, однако эти точечные коррективы очевидно недостаточны4. А с учетом изложенных в настоящей статье особенностей правового режима охраны, прежде всего связанных с «легальным попранием» прав и свобод человека и гражданина, очевидно, что основы правотворческого установления режима охраны должны осуществляться на законодательном, а не подзаконном уровне. И если, например, по отношению к деятельности федеральных органов охраны это сделано в той или иной степени полно, то по отношению к деятельности подразделений вневедомственной охраны это еще, по-видимому, предстоит сделать.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 года № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2005 г.) // САПП РФ. — 1992. — № 8. — Ст. 507.
2 См.: Приказ МВД России от 31 августа 2007 года № 772 «Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам» (в ред. от 4 апреля 2008 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 44.
3 См.: Приказ МВД России от 2 сентября 2005 года № 716 «Об утверждении Типового положения об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации» (в ред. от 21 января 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2005. — № 43.
4 См., например: Приказ МВД России от 16 июня 2011 года № 676 «Об утверждении Инструкции по организации работы пунктов централизованной охраны подразделений вневедомственной охраны» // Документ опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс».
