CC BY
45
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Д-р экон. наук В. В. Наумов канд. экон. наук Т. В. Скудалова
ТАМОЖЕННЫЙ МЕХАНИЗМ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО УРОВНЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
Анализируются основные направления совершенствования таможенного механизма в свете укрепления реального сектора экономики.
Повышение технологического уровня национальной экономики невозможно без эффективного использования таможенного механизма как элемента системы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Составные элементы таможенного механизма призваны создавать действенные стимулы для модернизации оборудования и технологий, внедрения национальными производителями передовых технологий.
Функционирование таможенного механизма базируется на комплексе мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Таможенное регулирование в целом предполагает установление порядка и правил, при соблюдении которых субъекты реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу. Таможенно-тарифное регулирование связано с использованием таможенного тарифа, в первую очередь импортного (ввозного).
Грамотное применение таможенных тарифов позволяет воздействовать на торговые потоки, ограничивая или стимулируя ввоз в страну определенных товаров, поддерживать сбалансированность внешнеэкономического обмена, сознательно формировать хозяйственную структуру, создавать условия для развития новых высокотехнологичных отраслей промышленности, обеспечивать национальную безопасности.
Чем выше уровень экономического развития страны, чем богаче и разнообразнее система ее внешнеэкономических связей, тем меньшую роль в ее таможенной политике играют фискальные мотивы. Возрастает роль таких инструментов, как льготные таможенные режимы, целевые таможенные льготы, дифференцированные тарифные ставки.
Меры нетарифного регулирования включают экономические, административные и технические условия, которые ограничивают или затрудняют свободную торговлю между государствами. К мерам нета-
рифного регулирования следует в первую очередь отнести запреты и ограничения, которые подразделяются на:
- барьеры экономического характера (антидемпинговые меры, налогообложение, применение таможенных платежей, включая сезонные и особые виды пошлин1, меры валютного и финансового характера);
- барьеры административного характера (запрещение импорта (экспорта); количественные ограничения (квотирование, контингентирование, лицензирование, «добровольное» самоограничение экспорта, установление монопольного (государственного) канала для импорта);
- технические и другие специальные требования (национальные стандарты, системы сертификации и прочие нормы; требования, устанавливаемые санитарно-ветеринарными органами и органами здравоохранения; нормы экологического характера; требования к упаковке и маркировке товара).
В 2001-2003 гг. было начато использование новых механизмов в рамках таможенно-тарифного регулирования (тарифных квот, двух-уровневневого тарифа, специальных защитных мер, ценовых пошлин). Стали активнее применяться меры защиты внутреннего рынка. В 2003 г. были приняты специальные и антидемпинговые пошлины на плоский прокат из железа, легированной или нелегированной стали, на сахарные сиропы, картофельный крахмал. Эти меры способствовали повышению степени защиты важнейших подотраслей сельского хозяйства и пищевой промышленности; уменьшению налоговой нагрузки на
1 Сезонные пошлины устанавливаются правительством РФ для оперативного регулирования ввоза и вывоза товаров на срок не более шести месяцев в году. К особым пошлинам относятся специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины.
Специальные пошлины могут применяться: как защитная мера, если товары ввозятся на таможенную территорию РФ в количестве и на условиях, наносящих или угрожающих нанести ущерб отечественным производителям подобных или непосредственно конкурирующих товаров; как ответная мера на дискриминационные и иные действия, ущемляющие интересы России со стороны других государств или их союзов.
Антидемпинговые пошлины применяются в случаях ввоза на таможенную территорию РФ товаров по цене более низкой, чем их нормальная стоимость в стране вывоза в момент этого ввоза, если такой ввоз наносит ущерб или угрожает нанесением материального ущерба отечественным производителям подобных товаров либо препятствует организации или расширению производства подобных товаров в России.
Компенсационные пошлины применяются в случаях ввоза на таможенную территорию РФ товаров, при производстве или вывозе которых прямо или косвенно использовались субсидии, если такой ввоз наносит ущерб или угрожает нанесением материального ущерба отечественным производителям подобных товаров либо препятствует организации или расширению производства подобных товаров в РФ.
предприятия металлургического, химического и лесного комплекса и их техническому перевооружению; повышению инвестиционной привлекательности российского автомобилестроения. В 2000-2003 гг. средствами таможенно-тарифного регулирования удалось решить задачу стабильности и предсказуемости экспортных пошлин на товары ТЭК.
Вместе с тем позитивный импульс, заложенный в принципах рационализации и унификации таможенно-тарифного регулирования, оказался во многом исчерпанным. Сложившаяся система ввозных пошлин стимулирует ввоз в страну машин и оборудования, аналоги которого производятся или недавно производились в РФ. Доля специфических ставок, способствующих тарифной защите, в российском тарифе меньше соответствующего показателя стран ЕС в 2,9 раза, тарифа США - в 16,2 раза.
Отечественные производители, поставляя за рубеж продукцию не самого высокого качества, вынуждены работать в низких ценовых сегментах. Такая ситуация - во многом следствие нерациональной системы таможенных тарифов, не учитывающих изменения конъюнктуры мировых рынков. Так, действовавшие с 1999 г. до сентября 2004 г. пошлины на целлюлозу устанавливались в период высоких мировых цен на этот продукт и почти 5 лет не пересматривались, хотя за эти годы цены на целлюлозу снизились, по меньшей мере, на 30%. При отмене пошлины на экспорт мелованной бумаги, вообще не выпускаемой в России, сохраняются экспортные пошлины на бумагу более высоких сортов, выпускаемую в России и вполне конкурентоспособную. Необоснованно завышены экспортные пошлины на продукцию глубокой переработки древесины, например, на экспорт тетрадей, производство которых значительно перекрывает внутренний спрос.
Это делает неэффективным, нерентабельным производство экспортной продукции, вынуждает предприятия уходить с традиционных для России международных товарных рынков. Восстанавливать утраченные российскими предприятиями на внешних рынках позиции чрезвычайно сложно.
Механизм установления и корректировки ставок таможенных пошлин недостаточной гибко реагирует на складывающуюся экономическую ситуацию, слабо используются тарифные квоты, другие меры регулирования, допускаемые нормами и положениями ВТО («ценовые», «качественные» пошлины, ставки, рассчитываемые за единицу полезного вещества, многоуровневый тариф и т. д.). Отсутствует действенная система обратной связи и контроля за эффективностью и результативностью уже принятых решений таможенно-тарифного регулирования.
Существенной проблемой стал контроль таможенной стоимости ввозимых товаров из-за отсутствия в таможенных органах ценовой ин-
формации, особенно по товарам производственного назначения, изготовленным иностранными фирмами по индивидуальным заказам российских предприятий, а также по технологическим линиям, машинам и оборудованию, поставляемым в разобранном виде.
Что касается административных мер таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности, то в России используется часть общепринятых в мировой практике мер: лицензирование, квотирование, таможенные процедуры, документы, сертификация качества товаров и т. д.
В необходимом расширении производства, создании новых предприятий и модернизации действующих, их технической реконструкции большое значение имеют инвестиции. В условиях ограниченной способности государства выступать в качестве инвестора, дороговизны банковских кредитов важную роль приобретают иностранные инвестиции. Увеличение прямых иностранных инвестиций напрямую связано с таможенным регулированием ввоза оборудования на таможенную территорию РФ.
Анализ динамики ввоза технологического оборудования иностранными инвесторами позволяет выявить четкую зависимость инвестиционной привлекательности России от экономической и политической ситуации в стране: спад в 1998-1999 гг. из-за экономического кризиса, политической нестабильности в стране, постепенный рост в 20002002 гг., резкое увеличение объемов ввоза в 2003 г. и позже, что можно объяснить открытием новых отраслей для иностранных инвестиций.
Основными инвесторами выступают компании промышленно развитых стран, в первую очередь американские и западноевропейские, которые направляют свои капиталы в пищевую, легкую, деревообрабатывающую промышленность, машиностроение, полиграфию, производство строительных материалов. Стоимость ввозимого оборудования с каждым годом увеличивается, ввозятся более дорогие и совершенные механизмы, что влияет на качество производимой продукции. Заметна тенденция ввоза иностранными инвесторами не только технологических линий, но и целых заводов, а также сырья.
Существенным препятствием для установления на внутреннем рынке добросовестной конкуренции становится беспошлинный ввоз любого оборудования из стран СНГ. Часто нарушается одно из условий льготного ввоза - целевое использование товара. Создание фиктивных совместных предприятий (специально для получения льготного режима при ввозе оборудования), мнимая аренда (лизинг) оборудования, с символической арендной платой, реализация ввезенного оборудования через фирмы-посредники - выявить подобные случаи сложно.
Много надежд связывалось с созданием особых экономических зон (ОЭЗ) в Калининградской и Магаданской областях, а также свободных таможенных зон. Однако положительные результаты - активизация внешнеэкономической деятельности, развитие транспортного комплекса - перевешивают негативные последствия.
По данным Института экономики РАН, из товаров, ввезенных беспошлинно для потребления на территории ОЭЗ, примерно треть используется для теневой перепродажи в пограничные Польшу и Литву, а две трети после мизерной доработки (сборка - склейка - упаковка) уходят в Россию, имея статус товаров, произведенных в ОЭЗ, и с освобождением от таможенных пошлин [7. С. 13].
Неоднозначно оцениваются попытки развития автосборочного производства на территории ОЭЗ. Для магаданской зоны разрабатывался (но пока не реализован) проект перестановки рулей на японских автомобилях справа налево, после чего их можно было бы продавать в России без таможенных пошлин.
В Калининграде на производственных площадях судоверфи «Янтарь», предназначенной в первую очередь для выпуска военных судов, развернуто сборочное производство автомобилей BMW, К1А. В отличие от К1А, для которых ввозятся крупные узлы и агрегаты, немецкие BMW собираются на основе комплектов СКД-4, имеющих одну из самых высоких степеней разобранности. Такое производство трудоемко, требует дополнительных капиталовложений и большого количества рабочих мест. Беспошлинный ввоз собранных машин на территорию России позволяет этим машинам конкурировать по цене с собратьями из Германии и Кореи. Однако в прессе высказываются опасения, что германский концерн, как и страны ЕС, заинтересован не в развитии производства, а в расширении своей дилерской сети в России, в экспансии бывшей немецкой территории, в сокращении производства военных судов на западных границах России.
Проведенный анализ показал, что действующий в России таможенный механизм не в полной мере учитывает состояние национального производства, стратегию внешнеэкономической деятельности. Применение таможенных льгот и преференций в совокупности со снижением ставок ввозных таможенных пошлин в период либерализации внешней торговли способствовало массовому ввозу продукции машиностроения, без реального учета внутреннего производства ее аналогов, подавляло развитие отечественного машиностроения. И в то же время удовлетворить внутренний спрос на продукцию машиностроения не удается. Система таможенного регулирования в РФ не учитывает качество, степень новизны ввозимой продукции.
Мировой опыт применения таможенного механизма в целях повышения технологического уровня экономики свидетельствует об эффективности применения ряда мер, среди которых:
1) определение приоритетных отраслей, требующих государственной поддержки, например, сталелитейное производство, судостроение, нефтехимия, машиностроение, производство деталей для машиностроения, электротехника и электронная техника (Япония); автомобилестроение (Малайзия, Таиланд, Япония); разработка программного обеспечения, информационные технологии (Румыния). В Южной Корее и Китае периодически публикуются официальные списки высокотехнологичных производств, предприятий, в развитии которых заинтересовано государство;
2) определение номенклатуры продукции для льготного ввоза в страну, например, научные приборы и оборудование, химические вещества и биологические образцы, видео- и учебные материалы (Великобритания, Китай); оборудование для производства конкурентоспособной продукции, предназначенной на экспорт (Турция);
3) ограничение ввоза конкурирующей продукции и технологий (Япония); определение перечня технологий, которые допускается экспортировать (США);
4) экспертная оценка контрактов с точки зрения обеспечения технологической безопасности, влияния на развитие национальной экономики (Япония); необходимость получения государственного одобрения технологического импорта (Япония, Китай, страны Андской группы (Боливия, Чили, Колумбия, Эквадор, Перу), Испания, Республика Корея);
5) введение ограничений по срокам на применение мер таможенного регулирования;
6) дифференциация ставок таможенных пошлин, соблюдение принципа тарифной эскалации, применение защитных таможенных пошлин. В таможенном тарифе стран ЕС дифференцированы ставки ввозных таможенных пошлин на комплектующие элементы, предназначенные и не предназначенные для промышленной сборки. При этом комплектующие, используемые в промышленности, оформляются в более льготном режиме - по сниженной ставке таможенной пошлины;
7) разрешительный или уведомительный характер получения таможенных льгот. В Великобритании для получения таможенных льгот следует подать заявку в Таможенное и акцизное управление. В Китае правом на освобождение ввозимого товара от уплаты таможенных пошлин можно воспользоваться на основании решения Главного таможенного управления, при необходимости согласованного с Министерством финансов страны;
8) развитие системы таможенного постконтроля за целевым использованием товаров (Китай, Бахрейн);
9) создание свободных экономических зон (СЭЗ) с льготным таможенным режимом. К началу 2004 г. в США функционировало более 140 научных и технологических парков, из которых 23 созданы при крупнейших университетах. В европейских государствах действует более 1500 различных инновационных центров и более 260 научно-технологических парков [9. С. 20].
Таким образом, в основу таможенного механизма повышения технологического уровня экономики во многих странах была положена ориентация на поддержку национальной промышленности, повышение конкурентоспособности ее продукции. Такая политика была основана на принципах выборочности предоставления таможенных льгот, дифференциации ставок таможенных пошлин, соблюдения принципа тарифной эскалации, применения разнообразных нетарифных ограничений.
В современных условиях Россия не способна обеспечить таможенной защитой и поддержкой все без исключения отрасли, да это и нецелесообразно. Учитывая мировой опыт, в целях повышения эффективности функционирования таможенного механизма необходим выбор приоритетных отраслей, которые требуют поддержки, на основе четких, однозначно сформулированных и понятных критериев. Усиленной защитой в течение определенного срока должны пользоваться вновь создаваемые отрасли, которые могут укрепить экспортный потенциал России, а также кризисные отрасли, переживающие процесс структурной перестройки. В отношении каждой из важнейших отраслей промышленности важно выработать программу действий, составным элементом которой была бы динамика таможенных пошлин. При этом можно определить и такие отрасли, в которые, по соображениям государственной безопасности, допуск иностранных инвесторов ограничен или вообще запрещен.
Представляется необходимым введение института предварительной экспертизы, одобрения государственными органами (в том числе таможней) внешнеэкономических сделок, связанных с экспортом и импортом технологий, технологического оборудования, перемещением объектов, содержащих интеллектуальную собственность, инвестиционных проектов. Оценке должны быть подвергнуты обоснованность валютных расходов, актуальность и уровень закупаемых технологий, патентная защита и экологическая чистота. При этом можно использовать результаты независимой экспертной оценки ввозимой продукции.
Таможенные органы могли бы принять участие в формировании и ведении единой базы данных по лицензионным договорам, дейст-
вующим на территории страны и за рубежом. Это позволило бы предотвратить: нарушение прав промышленной собственности, принадлежащих третьим лицам; включение в лицензионные договоры различного рода необоснованных ограничений прав передающей стороны, которые могут нанести ущерб отечественным правообладателям, а также условий, противоречащих законодательству.
Таможенно-тарифное регулирование предполагает выборочность предоставления таможенных льгот. Поэтому необходимо определить номенклатуру продукции, в отношении которой целесообразно применение таможенных льгот. Действие таможенных льгот должно быть ограничено по срокам. На основе постоянного мониторинга результативности применения льгот следует выработать гибкий, эластичный механизм своевременной корректировки применяемых таможенных мер. Таможенные органы России обладают реальной возможностью осуществлять мониторинг внешнеэкономических операций с товарами, содержащими интеллектуальную собственность. И это направление также нужно развивать и совершенствовать.
Выборочность предоставления таможенных льгот предполагает усиление дифференциации ставок таможенных пошлин, принципа тарифной эскалации, хотя бы в отношении продукции и отраслей, признанных приоритетными. Для обеспечения гибкого регулирования ввоза необходимой государству продукции, с учетом конъюнктуры мировых и национальных цен, можно перейти на установление диапазона изменения ставок ввозных таможенных пошлин. Установленные пределы отклонений ставки пошлины помогут учесть такие характеристики ввозимого товара, как цена и качество. Как известно, качество продукции тем выше, чем выше ее технико-экономические параметры, которые в свою очередь зависят от новизны заложенных в нее технологий.
Такой подход стимулирует российского контрагента минимизировать сроки заключения сделки, доставки необходимого оборудования; способствует выполнению программы модернизации того или иного производства, позволяет предотвратить ввоз продукции, новой по срокам изготовления, но выполненной на основе устаревающих технологий промышленно развитых стран, которые избавляются от такой продукции.
Методология дифференциации ввозных таможенных пошлин может применяться при таможенном режиме «временный ввоз», международном лизинге, ввозе товаров в качестве вклада в уставный капитал предприятий с иностранными инвестициями.
Приоритетное направление работы по совершенствованию таможенного механизма - корректировка специфических составляющих
комбинированных ставок, применяемых в отношении ряда товаров, в целях обеспечения адекватности абсолютных размеров таможенной пошлины, рассчитываемой по адвалорной и специфической составляющим комбинированных ставок. Следует иметь в виду, что как минимум в среднесрочной перспективе (2-4 года) применение комбинированных ставок таможенных пошлин будет неизбежным, поскольку именно этот вид ставок таможенных пошлин - одно из наиболее эффективных средств борьбы с занижением причитающихся к уплате сумм за счет умышленного занижения таможенной стоимости товаров. Основная задача при этом - обеспечить наиболее полное соответствие между адвалорными и специфическими составляющими комбинированных ставок на основе реального уровня цен на товары.
При рассмотрении вопросов о корректировке ставок экспортных пошлин следует:
- последовательно продолжать поэтапное снижение вплоть до нуля вывозных таможенных пошлин на товары с высокой степенью добавленной стоимости;
- отказаться от использования вывозных таможенных пошлин на товары, экспорт которых не дает значительных поступлений в доходную часть федерального бюджета.
В целях повышения качества таможенного контроля таможенной стоимости ввозимой продукции машиностроения таможенные органы должны обеспечиваться оперативной ценовой информацией о таких товарах, как сейчас происходит с ценами на автомобили. Требование времени - разработка методики определения и корректировки таможенной стоимости товаров, содержащих интеллектуальную собственность.
Заслуживает внимания и предложение о дифференциации механизма контроля таможенной стоимости высокотехнологичного оборудования, требующего монтажа и ввозимого крупными, законопослушными участниками ВЭД. Возможен его перенос с этапа таможенного контроля и оформления на этап постконтроля, когда есть возможность анализа коммерческих и бухгалтерских документов. А оборудование будет своевременно смонтировано и пущено в эксплуатацию, при гарантии участника ВЭД, что в случае выявления занижения таможенной стоимости он должен будет в месячный срок не только уплатить разницу в таможенных платежах, но и пени.
Целесообразно вернуться к использованию остаточной стоимости для расчета таможенных платежей в случаях изменения режима временного ввоза товаров на другой таможенный режим. Это позволило бы увеличить количество ввоза новой продукции машино-
строения. Мера была бы полезна при международном лизинге продукции машиностроения.
Необходимо шире использовать практику начисления таможенных платежей на основе остаточной стоимости продукции машиностроения в случае ее использования с разрешения таможенного органа в иных целях, нежели при ввозе этой продукции. При таком подходе превалирует регулирующая функция таможенных платежей: платить за устаревший товар те же таможенные суммы, что и за новый, не выгодно ни участнику ВЭД, ни государству.
Более активно следует применять нетарифные ограничения: защитные таможенные пошлины; временное ограничение ввоза конкурирующей продукции и технологий, особенно если их аналоги имеются и в России. Зачастую наибольший ущерб российским производителям наносят поставки товаров из стран - членов СНГ, в отношении которых ввозные таможенные пошлины не применяются. В области таможенного регулирования ввоза продукции машиностроения следует совершенствовать и такие меры нетарифного регулирования, как НДС. Рекомендуется ввести нулевую ставку НДС на ввозимую продукцию машиностроения, в производстве которой используются новейшие технологии (не более 3-х лет со времени их разработки и внедрения в производство).
Можно предусмотреть особый порядок уплаты таможенных пошлин и НДС при ввозе технологического оборудования, не имеющего аналогов в РФ, который позволял бы участнику ВЭД получать отсрочку до начала реализации произведенной на импортном оборудовании товарной продукции без начисления процентов.
В таможенном законодательстве можно было бы закрепить норму о приостановлении выпуска товаров, связанных с нарушениями иных прав интеллектуальной собственности - на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, что предусматривается ст. 51 Соглашения ТРИПС. Представляется целесообразным использовать опыт зарубежных стран и расширить перечень принудительных мер, которые таможенные органы могли бы использовать для защиты прав интеллектуальной собственности: арест, уничтожение контрафактной продукции.
Необходимо дальнейшее развитие таможенного постконтроля за целевым использованием товаров, в отношении которых предоставлены таможенные льготы.
Важное направление работы - создание максимально благоприятных условий для международной производственной кооперации путем использования различных таможенных режимов, в том числе режимов переработки, свободных таможенных зон и свободных складов.
Совершенствование таможенного механизма - вот тот значительный резерв, который может оказать положительное воздействие на технологический уровень реального сектора экономики.
Список литературы
1. Александров Е. Российский BMW: уроки на завтра // Таможня. 2000. № 1.
2. Бакаева О. Ю. Таможенный тариф как инструмент регулирования внешнеэкономической деятельности (правовой аспект) // Вестник Саратовской государственной академии права. 2003. № 3 (36).
3. Волынец-Руссет Э. Я. России нужна государственная концепция участия в международном технологическом обмене (на основе изобретений и ноу-хау) // Внешнеэкономический бюллетень. 2004. № 5.
4. Горбунов А. Хватит смешить Европу! // Калининградская правда. 2002.30 апреля.
5. Любавина Е. Таможня упростила жизнь ритейлерам, но только иностранным // Коммерсантъ. 2004. 18 февраля.
6. Неклюдова В. А. О специальных экономических зонах в Польше // Внешнеэкономический бюллетень. 2001. № 4.
7. Рыбакова Т., Стулов И. Калининградцам придется отработать таможенные льготы // Известия. 2004. 13 апреля.
8. Хазбиев А. Иномарки вместо линкоров // Эксперт. 1999. № 41.
9. Шаповалов А. В России все меньше нового // Коммерсантъ. 2004. 10 июня.
