CC BY
210
ББК 67.401.21
А. А. Голубь Саратовская государственная академия права
ТАМОЖЕННАЯ РЕВИЗИЯ В СИСТЕМЕ ФОРМ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ
Вступившим в силу 1 января 2004 г. Таможенным кодексом (ТК) Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами впервые в качестве формы таможенного контроля предусмотрена таможенная ревизия. Данная законодательная новелла нуждается в детальном исследовании, поскольку ранее ТК РФ 1993 г. прямо не устанавливал форм таможенного контроля, применяемых исключительно после выпуска товаров и транспортных средств или к товарам и транспортным средствам, в отношении которых есть основания полагать, что они находятся в обороте с нарушением установленного таможенным законодательством порядка. Введение новых норм свидетельствует о смещении приоритетов при осуществлении таможенного контроля от проверки товаров и транспортных средств при их таможенном оформлении к проверке соответствующих документов и сведений после выпуска таких товаров и транспортных средств (последующему таможенному контролю). Задачами настоящего исследования выступают:
- определение понятия таможенной ревизии;
- соотношение таможенной ревизии с иными существующими и существовавшими ранее формами государственного контроля;
- выявление целей и задач проведения таможенной ревизии;
- выделение объектов, подвергающихся исследованию в ходе таможенной ревизии;
- формулирование принципов организации и проведения таможенной ревизии.
Ревизии предусмотрены в качестве наиболее действенной формы последующего финансового контроля, позволяющей выявить недостатки предварительного и текущего контроля, т. к. под таможенной ревизией понимается проверка факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией (п. 1 ст. 376 ТК РФ).
Закрепляя возможность проведения таможенной ревизии, законодатель расширяет сферу осуществления таможенного контроля, поскольку теперь он не ограничивается проверкой товаров и транспортных средств при их таможенном оформлении, но и проверяет достоверность соответствующих документов и сведений (т. е. их полноту, истинный характер, правомерность получения) после выпуска таких товаров, даже при отсутствии оснований полагать, что они находятся в обороте с нарушением установленного таможенным законодательством порядка.
Справедливости ради следует указать, что ранее действовавшее таможенное законодательство предоставляло право таможням и вышестоящим таможенным органам с целью обеспечить соблюдение законодательства Российской Федерации и международных договоров, контроль за исполнением которых был возложен на них, при наличии оснований полагать, что указанные законодательство и международные договоры не соблюдаются либо соблюдаются не в полной мере, назначать либо проводить в пределах их компетенции проверку финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, таможенных брокеров либо иных лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации (ст. 186 ТК РФ 1993 г.).
Однако таможенная ревизия как форма таможенного контроля принципиально отличается от проверки финансово-хозяйственной деятельности масштабами осуществляемых проверочных мероприятий. Так, проверки финансово-хозяйственной деятельности таможенных брокеров проводились сотрудниками таможенных органов путем анализа финансовоэкономического состояния таможенного брокера, а также проверки документов и сведений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов, соблюдением финансовой, кассовой, платежно-расчетной дисциплины и законности совершаемых операций (в том числе хозяйственных), правильным и достоверным ведением бухгалтерского учета и отчетности, своевременностью и полнотой оприходования и перечисления в государственный бюджет таможенных платежей, задолженностью по расчетам с дебиторами и кредиторами, проведением хозяйственных операций и т. д. [1].
В рамках проведения таможенной ревизии не осуществляется контроль за правильностью ведения финансово-хозяйственной деятельности организации в целом - проверяется соблюдение норм таможенного законодательства при перемещении товаров через таможенную границу, например, факт выпуска товаров, достоверность сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении.
Законодатель в определение понятия «таможенная ревизия» включил ее предмет - круг вопросов, подлежащих выяснению в результате проведения таможенной ревизии, таких как факт выпуска товаров, достоверность сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении. Обязанность предоставлять достоверные сведения при декларировании товаров, перемещаемых через таможенную границу, прямо Таможенным кодексом не предусмотрена, однако предполагается как надлежаще исполненная закрепленная ст. 14 ТК РФ обязанность такое декларирование осуществлять.
В качестве метода проверки в литературе называется сопоставление сведений, полученных при таможенном оформлении, с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами и иной информацией, полученной у проверяемого лица [2]. При этом могут быть осуществлены формальноправовая проверка документов, проверка записей в регистрах бухгалтерского учета и отчетности, проведены аналитические процедуры, арифметические проверки расчетов и т. д.
В порядке таможенной ревизии таможенные органы вправе знакомиться с любой производственной, коммерческой, банковской информацией декларантов и иных лиц, осматривать помещения, проводить инвентаризацию товаров, изымать их и накладывать на них арест. Таким образом, налицо комплексный характер таможенной ревизии, поскольку при ее проведении могут использоваться и другие формы таможенного контроля (документальный контроль, осмотр помещений, таможенный досмотр, проверка наличия идентификационных знаков и др.). Более того, предлагалось рассматривать таможенную ревизию как результат трансформации контроля после выпуска товаров, таможенного аудита, внешней проверки, проверки финансово-хозяйственной деятельности, постконтроля [3].
На этапе принятия решения о выпуске товаров проведение таможенной ревизии возможно, поскольку пп. 3, 5 ст. 153 ТК РФ при обнаружении таможенным органом признаков недостоверности заявленных при декларировании сведений может проводить дополнительную проверку любым предусмотренным ТК РФ способом, в том числе и посредством таможенной ревизии. Внедрение в практику работы таможенных органов таможенной ревизии, проводимой после выпуска товаров, свидетельствует о повышенном внимании законодателя к мероприятиям таможенного контроля, осуществляемым уже после того, как товар будет передан в пользование и распоряжение заинтересованных лиц.
Таможенная ревизия как форма таможенного контроля применяется во многих странах. Порядок организации и проведения таможенной ревизии в Российской Федерации утвержден приказом Государственного таможенного комитета (ГТК) России от 11 июня 2004 г., который устанавливает единые требования к мероприятиям, осуществляемым должностными лицами таможенного органа при организации и проведении таможенной ревизии, и обязателен для исполнения всеми должностными лицами таможенных органов Российской Федерации, участвующими в проведении таможенной ревизии [4].
К основным целям таможенной ревизии относятся:
- проверка соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
- выявление фактов уклонения от уплаты (неполной уплаты) таможенных платежей;
- выявление признаков преступлений или административных правонарушений в области таможенного дела, их предупреждение и пресечение.
В ходе проведения таможенной ревизии должны решаться следующие задачи:
- проверка факта выпуска товаров;
- проверка достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении;
- проверка соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации в части исчисления таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
- выявление причин и условий, способствующих уклонению от уплаты, неполной (несвоевременной) уплате таможенных платежей;
- определение текущих и перспективных направлений таможенного контроля за деятельностью участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и иных проверяемых лиц путем использования системы анализа и управления рисками, а также анализа эффективности механизмов таможенного контроля;
- создание информационно-аналитической базы результатов таможенных ревизий и формирование на ее основе прогнозов о тенденциях возникновения и развития негативных явлений в таможенном деле (актуализация рисков) для своевременного воздействия на указанные процессы;
- получение, обработка и систематизация информации о деятельности проверяемых лиц с целью устранить недостатки в планировании, организации и проведении таможенного контроля подразделениями таможенных органов [5].
Подобного рода проверки по содержанию сопоставимы с одной из форм налогового контроля - налоговыми проверками, которые «состоят из проводимого налоговым органом комплекса мероприятий, регламентированных нормативными правовыми актами о налогах и сборах, и имеют целью проверку правильности и полноты уплаты налогов и сборов в соответствующие бюджеты, а также соблюдения иных норм законодательства о налогах и сборах» [6, с. 10].
В связи с вступлением в силу Таможенного кодекса РФ утратила силу ст. 87.1 Налогового кодекса (НК) Российской Федерации, регулирующая проведение камеральных и выездных налоговых проверок таможенными органами в отношении налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации.
Однако ряд норм законодательства о налогах и сборах подлежит применению при проведении таможенных ревизий. Так, п. 4 ст. 376 Таможенного кодекса РФ императивно предписывает в ходе таможенной ревизии проводить инвентаризацию товаров по правилам, установленным Налоговым кодексом Российской Федерации. Таким образом, нормы ст. 376 ТК РФ необходимо применять с учетом ст. 89 НК РФ, а также Положения о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке [7].
Следует упомянуть, что таможенный контроль в целом и таможенные ревизии в частности проводятся исключительно таможенными органами, что позволяет таможенным органам осуществлять свою деятельность на основе единообразного подхода и централизованного управления в соответствии с таможенным законодательством. Кроме того, указанное ограничение имеет значение и для участников внешнеэкономической деятельности, которым гарантируется, что обременение их обязанностями, связанными с проведением таможенного контроля, не могут осуществлять никакие органы государственной власти или иные лица, помимо таможенных органов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 361 ТК РФ проверка достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств может осуществляться таможенными органами в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Закрепление данного положения в основном нормативном акте в области таможенного дела свидетельствует о совершенствовании таможенного контроля, поскольку ранее действовавшим Таможенным кодексом РФ таможенным органам предоставлялось право на осуществление таможенного контроля в любое время, независимо от давности выпуска товаров, при наличии оснований полагать, что законодательство Российской Федерации нарушено (ст. 193 ТК РФ 1993 г.).
Практика применения таможенного законодательства выявила недопустимость отсутствия каких-либо временных ограничений для осуществления проверок, поэтому на время принятия нового Таможенного кодекса таможенные органы при проведении инспекционных действий руководствовались в части сроков соответствующими положениями Налогового кодекса РФ, предусматривавшими, что проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки (ст. 87 и 87.1 НК РФ).
Новый Таможенный кодекс РФ узаконил ограничение возможности проведения проверок сроком в один год. При этом исчисление срока начинается в день утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем, то есть в день выпуска их для свободного обращения (п. 1 ст. 360 ТК РФ).
Условно выпущенные товары могут проверяться до момента снятия запретов и ограничений на их использование и распоряжение, установленных Таможенным кодексом Российской Федерации, или до момента их фактического вывоза с территории страны.
Объектами проверочной деятельности называют: деятельность лиц, в отношении которых осуществляется проверка, документы (коммерческие, банковские), представленные участниками внешнеэкономической деятельности для целей таможенного оформления; товары, являющиеся предметом внешнеторговых операций, а также документы и сведения, дополнительно запрошенные таможенным органом у декларанта либо полученные самостоятельно в ходе проведения проверочных мероприятий при осуществлении текущего и последующего таможенного контроля (бухгалтерская документация, документы первичного и складского учета, коммерческая переписка) [8].
Однако, помня о том, что объектом любого правоотношения является то, ради чего это правоотношение возникает, представляется более верным объектом таможенного контроля, в том числе и осуществляемого в форме таможенной ревизии, считать соблюдение таможенного законодательства Российской Федерации в части исчисления таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, и т. п.
При этом непосредственными предметами исследования при осуществлении таможенного контроля выступают:
- товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу;
- документы и сведения, содержащие данные об указанных товарах и транспортных средствах (коммерческие документы, данные бухгалтерского учета и отчетности, счета, данные баз и банков данных автоматизированных систем проверяемых лиц, иная информация, включая банковскую, в том числе в форме электронных документов, относящаяся к внешнеэкономическим операциям с товарами, а в отношении товаров, ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации, - и к последующим операциям с данными товарами);
- деятельность лиц в области таможенного дела в качестве таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, владельцев складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли, а также деятельность иных лиц, выступающих в качестве, достаточном для совершения юридически значимых действий от своего имени с товарами, находящимися под таможенным контролем.
Как уже отмечалось, при проведении таможенной ревизии внимание контролирующих органов обращено на проверку не столько непосредственно товаров и транспортных средств, сколько соответствующих документов и сведений после выпуска таких товаров и транспортных средств. Таким образом, предметом исследования при осуществлении таможенной ревизии следует считать информацию, содержащуюся в соответствующих документах. В результате проверке подвергаются:
- документы и сведения о деятельности организации, имеющиеся у таможенных, налоговых и других контролирующих органов;
- первичные учетные документы, которые должны оформлять все хозяйственные операции организации и на основании которых ведется бухгалтерский учет;
- регистры бухгалтерского учета, предназначенные для систематизации и накопления информации, содержащейся в принятых к учету первичных документах, для отражения на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности;
- данные бухгалтерской отчетности, составленной на основе данных синтетического и аналитического учета, и иные бухгалтерские документы, соответствующие требованиям законодательства о бухгалтерском учете [9].
Кроме того, при проведении таможенной ревизии проверке могут подлежать сведения о финансово-хозяйственной деятельности организации, полученные от третьих лиц, с которыми организация имеет хозяйственные связи для установления достоверности информации, отраженной в первичных документах организации, либо в случае отсутствия у нее надлежащих первичных документов.
Таможенная ревизия используется для проверки:
а) факта выпуска товаров на территории России и достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении;
б) учета перемещения товаров и отчетности о них и по соблюдению требований и условий осуществления деятельности лиц в области таможенного дела;
в) соблюдения запретов и ограничений при условном выпуске товаров (ст. 151 ТК России);
г) законности оборота ввезенных товаров на территории России [8].
Все вышеизложенное позволяет предложить принципы, которым
должны соответствовать любые таможенные ревизии:
- принцип законности, заключающийся в соответствии проверочных мероприятий действующему российскому законодательству, в первую очередь таможенному, которое регулирует отношения в области таможенного дела, в том числе отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей. Кроме того, правовые акты в области таможенного дела в случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации, могут быть изданы в пределах своей компетенции федеральным министерством и федеральной службой, уполномоченными в области таможенного дела (ст. 5 ТК РФ). Деятельность таможенных органов также должна соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, которые являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Таможенным кодексом, применяются правила международного договора. Следует отметить, что таможенно-правовое регулирование характеризуется признаком императивности, что выражается в принципе «что не разрешено - запрещено»;
- принцип целевой направленности, заключающийся в подчиненности задач деятельности подразделений таможенной инспекции и способов их решения целям обеспечения соблюдения таможенно-тарифного и нетарифного регулирования;
- принцип выборочности, основанный на системе анализа и управления рисками; принцип обязывает таможенные органы осуществлять только те мероприятия, которые являются необходимыми и достаточными для обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации;
- принцип бюджетной эффективности, т. е. соответствие затрат на проведение проверочных мероприятий результатам таких мероприятий;
- принцип ответственности таможенных органов и их должностных лиц за неправомерные действия (бездействие); принцип обязывает таможенные органы либо их должностных лиц уберечь от причинения неправомерного вреда товары и транспортные средства, в отношении которых осуществляется таможенная ревизия (ст. 365 ТК РФ). В случае причинения неправомерными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов либо их должностных лиц убытков при проведении контрольных мероприятий, закон позволяет возместить ущерб в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход) (ст. 1069 ГК РФ).
Соответствие изложенным принципам предоставляет такой достаточно новой форме таможенного контроля, как таможенная ревизия, значительные перспективы стать действенным механизмом выявления и профилактики нарушений таможенного законодательства. При этом определение понятия «таможенная ревизия» можно сформулировать следующим образом: «Таможенная ревизия - это комплексная проверка соблюдения участниками ВЭД мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования путем сопоставления сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц, осуществлявших таможенное оформление товаров и транспортных средств, а также осмотра помещений, таможенного досмотра, проведения инвентаризации, проверки наличия идентификационных знаков и других форм таможенного контроля».
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Приказ ГТК РФ от 31 августа 2000 г. № 784 «Об утверждении Порядка организации проверки финансово-хозяйственной деятельности таможенного брокера» // Российская газета. - 2000. - № 202 (утратил силу).
2. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред.
В. П. Шавшиной. - СПб., 2004. - С. 457.
3. Шурупов В. В. Тенденции развития системы проверок финансово-хозяйственной деятельности участников ВЭД в 2004 году // ФОРУМ: Метод. сб. - М., 2003. - С. 35.
4. Приказ ГТК РФ от 11 июня 2004 г. № 663 «Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии» // Таможенные ведомости. - 2004. -№ 9. - СПС «Консультант».
5. Трошкина Т. Н. Таможенный кодекс Российской Федерации в вопросах и ответах. - М., 2004.
6. Уткин В. В. Правовое регулирование налоговых проверок в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - С. 10.
7. Приказ Минфина РФ и МНС РФ от 10 марта 1999 г. № 20н, ГБ-3-04/39 «Об утверждении положения о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке» // Российская газета. - 1999. - 7 сент.
8. Письмо ГТК РФ от 26 января 2004 г. № 21-12/2590 «Об основных направлениях деятельности подразделений таможенной инспекции в условиях действия нового Таможенного кодекса РФ» // СПС «Гарант».
9. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» с изм., вкл. от 30 июня 2003 г. // СЗ РФ. - 1996. - № 48. - Ст. 5369; СЗ РФ. -1998. - № 30. - Ст. 3619; СЗ РФ. - 2002. - № 13. - Ст. 1179; СЗ РФ. - 2003. -№ 1. - Ст. 2, 6; СЗ РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 160; СЗ РФ. - 2003. - № 22. -Ст. 2066; СЗ РФ. - 2003. - № 27 (часть I). - Ст. 2700.
Получено 5.06.2006
CUSTOMS REVISION IN THE SYSTEM OF CUSTOMS SUPERVISION FORMS
A. A. Golub
Customs revision was first created as a form of customs supervision by means of Customs Code of the Russian Federation, which came into force on January, 1st, 2004. The characteristics of customs revision are the following: it is realized after issuing of goods or vehicles; or it is exercised in relation to the goods and vehicles, which are in the turnover with the contravention of Customs Code. Customs revision represents a complex checking of the foreign-economic activity participants observance of the customs-tariff and no tariff comparison (which are indicated in the customs declaration and other forms) with the business accounting data, with the accounts, with some other information of persons fulfilling customs regulation of goods and vehicles, as well as examination of areas, customs inspection, marks presence and other forms of customs supervision. During the realization of customs supervision on the whole and customs revision in particular authorized persons act within the limits of such principles as: legality, purpose orientation, optionally, budget effectiveness, customs agencies and their official’s responsibility for wrongful acts (acts of omission).
