CC BY
97СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА
УДК 324
«СВОИ» VS. «ЧУЖИЕ», «МЕСТНЫЕ» VS. «ВАРЯГИ»: ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ В РОССИИ НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ1
© Мэттью КРОССТОН
Университет Белвью, г. Омаха, Небраска, США, профессор, доктор политических наук, зав. кафедрой изучения промышленной и международной безопасности, руководитель программы исследовании международной безопасности и разведки, e-mail: [email protected] © Дмитрий Григорьевич СЕЛЬЦЕР Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор политических наук, профессор кафедры международных отношений и политологии, e-mail: [email protected]
Зафиксирован и объяснен феномен нынешнего доминирования в руководстве исполнительных органов местного самоуправлении неместных (термин vs. «варяги») глав / глав администраций. Прорисовано развитие линии конфликта «свои vs. чужие» в российской локальной политике, рассмотрена трансформация корпуса руководителей исполнительных органов местного самоуправления, показаны этапы и основные тенденции этого процесса. Сделаны выводы, что в первой половине 1990-х гг. политический конфликт в российских субрегионах развивался по линии классического разделения на сторонников и противников нового режима, формализованного в виде противостояния «коммунисты vs. демократы», сложившегося в период руководства страной М.С. Горбачевым. Во второй половине 1990-х гг. при завершившейся приватизации и появлении финансово состоятельных политических акторов начинается новая логика конфликта: «неофиты (вненоменклатурные хозяйственники) - старые элиты (номенклатура советской эпохи)». Неофиты, сбившись в кланы, победили на выборах рубежа 1990-2000 гг. 2000-е гг. - расцвет клановой логики развития, когда губернаторы отдали решенческую функцию в субрегионах кланам в обмен на реализацию задач, идущих из Центра, а ключевые политические конфликты происходили только внутри кланов. В 2010-е гг. губернаторы при поддержке административного Центра и ФСБ подмяли под себя кланы, разрушили их формированием новой логики противостояния - «варяги vs. кланы». Глав администраций-«автохтонов» повсеместно поменяли на «варягов». Считают, что в 2015 г. граница политического конфликта по линии «свои vs. чужие» стала верной и в буквальном смысле: борьба за власть в муниципалитетах идет между «местными» (автохтонами) и неместными («варягами»).
Ключевые слова: муниципальная власть; локальные элиты; главы администраций; назначения; выборы; элитостроение; элитозамещение; конфликты.
Конфликт «свои vs. чужие» с проекцией на локальный уровень
Где в 1985-2015 гг. проходили и проходят ныне границы политических конфликтов
1 Статья написана в рамках проекта «Власть партии versus «партия власти»? Сравнительное исследование кадровой политики, механизмов, каналов и «лифтов» элитного рекрутинга, управленческих кадров послевоенного СССР (1946-1991 гг.) и постсоветской России (1991-2016 гг.)», поддержанного РГНФ. Грант № 14-33-01017 (руководитель - Д.Г. Сельцер).
по линиям «свои vs. чужие»? Как эти конфликты отражаются в субрегионах? Авторы статьи имеют опыт подобного размышления [1-5]. В настоящей статье мы уточняем и продолжаем анализ вплоть до конца 2015 г.
Реалии позднесоветского СССР и постсоветской России с ослаблением союзного государства и усилением эгоцентризма национальных и региональных элит проявили россыпь политических конфликтов: межкон-
фессиональных, межэтнических, межгосударственных, территориальных (Центр - регионы - местное самоуправление - население).
Тернистый путь с множеством политических поворотов и позиционных перегруппировок может быть схематично представлен следующим образом.
1. 1985-1989/1990 гг. Группа М.С. Горбачева создает парадигму жесткого выбора («сторонник - противник перестройки»). Эта линия конфликта позиционируется генсеком как краеугольный политический конфликт. Круг сторонников перестройки объективно значительно больше, нежели ее противников. Это и антикоммунисты вообще, и либералы, и социал-демократы, и откровенные националисты, и хозяйственники, и просто люди. Для некоторых из них новое ассоциировалось с улучшением существования или даже латентным иждивенчеством, для других - с развитием, желанием работать на себя, создать собственное дело, что-то изменить. Одним словом, с одной стороны оказываются сторонники любых перемен, заинтересованные в сломе старого властного и хозяйственного механизма, с другой - ортодоксы. Очень быстро противостояние выливается на локальный уровень и пропитывает собой общество. Впервые за десятилетия в него втянуты субрегионы. В городах РСФСР закипает политическая жизнь.
2. 1989/1990-1991 гг. В недрах съезда народных депутатов СССР возникает мощное демократическое движение - Межрегиональная депутатская группа (МДГ). Для заявившего о себе политического течения важно перевести нечеткую логику М.С. Горбачева («сторонники - противники перестройки») во внятную логику МДГ (борьба по линии «коммунисты - демократы»). С выдвижением в качестве политического лидера МДГ Б.Н. Ельцина и его избранием сначала председателем ВС РСФСР 29 мая 1990 г., а 12 июня 1991 г. - и президентом РСФСР ортодоксы будут обречены и проиграют в августе 1991 г. Логика противостояния «коммунисты - демократы» станет доминирующей. Будучи внешне искренней, романтической и идейной, эта линия реально прикрывает множество других логик, определенно корыстных и вряд ли романтически-идейных. С конца 1980-х гг. в стране разворачивается борьба за обладание собственностью. Имен-
но она, находясь в тени романтической линии, будет стержнем, сутью, основанием политических отношений следующих лет. Вместе с тем впервые в поздней советской политической практике возникает и «варяжский» феномен как один из политически ключевых.
Для М.С. Горбачева поиск надежной социально-политической опоры будет существенной и жизненно важной задачей, априори не имевшей простых решений. Не доминируя ни в Политбюро, ни в ЦК, он в 1985 г. не может положиться ни на высшую номенклатуру, ни даже на региональных партийных руководителей. И те, и другие достаются ему по наследству. Их замена - непременное условие его собственного карьерного выживания. Соответственно, стратегия генсека, особенно на начальном этапе, может строиться лишь через ослабление и выдавливание их из занимаемых номенклатурных кресел. Задача очевидна - искусственно привести номенклатурную систему в движение, организовать «кадровую чехарду», нарушить сложившиеся сетевые отношения, разорвать неформальные вертикальные и горизонтальные связи, вырвать первых лиц из обустроенных гнезд на всех этажах партийной иерархии. Одним словом, всколыхнуть саму иерархию - сформированную за десятилетия номенклатурную систему. Тактически это будет легче сделать через политическую мобилизацию общества. Во многом поэтому, полагаем, возник феномен перестройки. В той ситуации перестройка для М.С. Горбачева означает инициацию массового политического участия (с упорным постоянством во всех выступлениях декларируемое им «верховенство партийных масс») с обретением популярности и общественного признания, дающих свободу рук в решении кадровых вопросов и страхующих от ударов со стороны политических противников.
Позиция генсека накладывается на социальные ожидания. Общество, как покажет время, с приходом к руководству страной «свежего» человека внутренне готово к переменам. Дело за одним - сильным сигналом от государства. Общество, воспитанное в рамках мобилизационной модели развития [6], готово только к предложению «сверху». Это предложение может представлять собой набор действий, но хотя бы одно из них обязательно должно покуситься на какой-то зна-
чимый сегмент государства. Именно технология «элитной инженерии» выполняет задачу фокусировки общественного интереса на реформах и выработки позитивного отношения к ним.
Номенклатуру ожидает масштабная «чистка». Алгоритм действия таков. «Кадровая закалка» советской поры (циклическое и в чем-то логичное передвижение номенклатурных кадров) с приходом к власти М.С. Горбачева сменится для номенклатуры сначала «кадровой чехардой» (постоянным и не всегда мотивированным перемещением, часто - со сменой места жительства), а затем на уровне ЦК КПСС и «кадровой мясорубкой» (обвальной сменяемостью) [7, с. 15; 8, с. 173]. И ключевую роль на всех ветвях партийно-хозяйственной иерархии сыграют ру-ководители-«варяги». По стране на районно-городском уровне прокатится волна конфликтов местных и пришлых партийных функционеров [9].
3. 1991-1993 гг. Проявление конфликта ветвей власти «президентская вертикаль -Советы». Это будет внутригосударственный конфликт (старой и старо-новой номенклатуры) с сохранением риторики конфликта «коммунисты - демократы». В органах управления доминируют уже кадры партийно-советской номенклатуры второго плана. Демократы «первой волны» либо усвоят корыстную логику развития, либо уйдут. В рамках искусственно поддерживаемой парадигмы «коммунисты - демократы» будут обречены уже демократы. Штатное место демократов займут выходцы из номенклатуры. Новые «демократы» проиграть не имеют права - предстоит распределение экономических ресурсов и приватизация самых лакомых кусков государственной собственности. Они и победят с расстрелом Белого дома и роспуском Советов. На локальном уровне проекция конфликта проявится в полной мере. Городские и районные Советы будут распущены. К собственности подбираются местные неофиты.
4. 1993-1996 гг. Реанимация на уровне публичной риторики конфликта «коммунисты - демократы», выгодного всем политическим акторам. Конфликт будет очевиден, понятен обществу, имеет перспективу и неограниченные мобилизационные возможности. Реально конфликт будет организацион-
ным прикрытием более мощного конфликта «новая власть - все общество». Власть, не имеющая социальной опоры, а оттого «повисшая в воздухе», нуждается в высоко ресурсных спасителях. В 1996 г. происходит мобилизация олигархов и их выдвижение в эпицентр российской политики. Олигархические группировки сохраняют и свою собственность, и власть президента Б.Н. Ельцина. На локальном уровне это время победы людей с ортодоксальной коммунистической риторикой. Не старой номенклатуры (она-то как раз зачастую ее не сохраняла), а людей, артикулирующих эти ценности. И эти люди были 100-процентно «автохтоны».
5. 1996-1999 гг. Новая линия противостояния связана с бурным процессом кланового строительства, выстраиванием олигархических и территориальных кланов. Суть проявившихся конфликтов - борьба кланов. Апофеоз - сражение «семьи» (клана Б.Н. Ельцина) и «москвичей» во главе с Ю.М. Лужковым и Е.М. Примаковым под флагом «ОВР». Задача правящей элиты - прикрыть «межклановую вендетту» привычной для общества риторикой, свести свое противостояние к традиционной парадигме «коммунисты - демократы», где государство научилось выигрывать. Искусственное поддержание этой парадигмы станет выгодно и ни на что не претендующей оппозиции, таким способом сохраняющейся в политике. Думские (1999 г.) и президентские (2000 г.) выборы развиваются в логике межкланового конфликта, но по форме - в парадигме конфликта «коммунисты - демократы». Отношения Центр - регионы представляют собой нечто «между конфликтом и консенсусом» [10]. В субрегионах происходит своего рода революция кланов, ведь к власти приходят именно они.
6. 2000-2004 гг. Борьба по линии «государство - олигархи». Клановые перестановки: ослабление позиций «семьи» и «москвичей», усиление «питерцев» и «силовиков». Мобилизация населения на борьбу с олигархами, по крайней мере, на уровне поддержки действий власти. Победа этой логики конфликта на думских (2003 г.) и президентских (2004 г.) выборах. Из политики убираются «старые» олигархи - самые мощные экономически, а оттого наиболее опасные противники государства В.В. Путина. Все это дела-
ется на фоне ослабления губернаторов - заводил региональной фронды. В субрегионах у власти укрепляются лидеры местных сообществ.
7. 2004-2008 гг. Инициирование государством конфликта «Центр - губернаторы». В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами в МГУ им. М.В. Ломоносова в феврале 2004 г. обозначается тема разрыва с ельцинским периодом. В.В. Путин говорит о необходимости смены кадров ельцинской «элиты»; как формулирует президент, «так называемой элиты», «псевдоэлиты». Укрепление «вертикали власти», подчинение губернаторов и местного самоуправления -удар по неподконтрольным государству территориальным кланам. Решительное усиление позиций федеральной бюрократии. Недопущение выдвижения как кандидатов в депутаты Государственной Думы людей с криминальным прошлым. Передача части функции проведения государственной кадровой политики в руки ФСБ. Подчинение губернаторов. Усиление контроля за локальными сообществами со стороны губернаторов и ФСБ.
8. 2008-2012 гг. Продолжение давления Центра на территориальные кланы. Решительная замена губернаторов. Начало их массовой замены на «варягов». Закрепление территориальных управлений ФСБ в роли региональных «отделов кадров». Недопущение выдвижения как кандидатов в депутаты региональных Законодательных собраний людей с криминальным прошлым. На локальном уровне - взятие региональными администрациями под тотальный контроль электоральных процессов, появление неместных глав (глав администраций), чего прежде не было.
9. 2012-2015 гг. Фиксирование и ужесточение обозначенных выше тенденций. Внесение изменений в выборное законодательство. Фактически достраивание государства до уровня субрегионов (городских и районных администраций). Свертывание выборных процедур, предусматривающих установление первого лица субрегиона напрямую населением. Введение процедурных выборов или даже процедурных назначений с закреплением «варяжской тенденции». Приобретение конфликта драматического характера из-за сверхжесткого контроля губернаторами и
ФСБ локальных сообществ. Расплата за непокорность неадекватна содеянному.
Как все вышесказанное накладывается на смену первых лиц исполнительных органов МСУ в российских регионах?
Трансформация корпуса глав администраций
В 1991-2014 гг. руководство МСУ рай-онно-городского звена формировалось посредством назначений и выборов [11]. Рассмотрим в тезисах каждый из этапов трансформации локальных элит России (табл. 1).
Период назначений (1991-1996 гг.)
Б.Н. Ельцин стал президентом РСФСР на выборах 12 июня 1991 г. и новые выборы по понятным ему причинам объявлять не стал. Представительская власть (ВС РСФСР, региональные и местные советы) была сформирована на выборах весной 1990 г. Их перевыборы также не были объявлены. «Учредительные выборы» сразу после поражения путча и победы демократии не состоялись [12; 13]. Прагматизм новой власти был очевиден: у них не было «человеческого материала», способного что-то возглавить в регионах, победив на выборах. Объявлять выборы для того, чтобы к власти демократическим путем вновь пришли коммунисты, президент не стал. Практика вскоре покажет и другое. Там, где новые власти привели в управление гуманитарную или инженерную демократически настроенную интеллигенцию, развал хозяйства наступал почти немедленно. В таких случаях эти руководители были вынуждены быстро уйти. Требовались другие люди, имеющие опыт руководства экономикой и обществом. Их стали искать не для выборов, а для назначений на должность.
Итак, Б.Н. Ельцин не прибег к практике организации исполнительной власти новой России через выборы. Началось строительство властной вертикали посредством назначений. Президент назначал глав администраций регионов, а те, в свою очередь - администраций городов и районов. Не будем детализировать ход и политические обстоятельства самого процесса. Скажем только, что в 1991 г. субрегиональную иерархию возглавила главным образом советская номенклатура (бывшие председатели гор- и райисполкомов). Они не казались новой власти политически опасными. Это были в основном хозяйственники советской поры, ставшие пред-
седателями исполкомов советов в ходе кампании 1990 г., когда председателями советов на их организационных сессиях избирались первые секретари соответствующих комитетов КПСС. На последних власть ставить не могла - они были слишком опасны политически. А вот председатели исполкомов советов были гораздо меньшим злом. Они были молоды, вознеслись во время горбачевского призыва и имели опыт руководства предприятиями и территориями. К власти в субрегионах пришли так называемые вторые лица. Время покажет, что ненадолго - до первых же выборов. Доминирующий тип карьеры этих людей - «советская номенклатура с опытом хозяйственной деятельности».
Первый электоральный цикл (1996 г.)
В середине 1990-х гг. были организованы первые в истории новой России выборы органов местного самоуправления - городских / районных советов и глав администраций. Это были, действительно, честные и искренние выборы. Центральная власть была слаба, не укоренена в субрегионах, не прибегала еще к манипулятивным технологиям и не являлась монолитной. Она была дихото-мична, практически везде внутри нее были конфликты по линии «сторонники vs. противники Ельцина». Разгон советов укрепил режим личной власти президента институционально, но во властных институтах только умножил ряды его противников или даже врагов. Победила хозяйственная номенклатура (директора заводов, строительных организаций и совхозов, председатели колхозов). Они накопили вполне определенные ресурсы, стали собственниками предприятий, где прежде были директорами. Одновременно они выступали с резкой критикой Б.Н. Ель-
цина, его назначенцев в регионе и, особенно, собственном городе / районе, заручились поддержкой в тот момент влиятельной КПРФ и победили. Время покажет, что их век у руководства субрегионами был недолог - всего один срок. Итак, доминирующий тип карьеры победителей первого электорального цикла - «хозяйственная номенклатура».
Второй электоральный цикл (2000 г.)
На рубеже 1990-2000-х гг. в стране произошли серьезные изменения. Из-за спин элит советской карьеры (совработников, хозяйственников) неожиданно вышли люди, в СССР даже не входившие в номенклатуру. После августа 1991 г. прошли 8 насыщенных лет. Изменился и тип успешного хозяйственника. Появились зоны негосударственного сектора экономики, и возглавила его совсем не прежняя номенклатура. Мы назвали таких людей «вненоменклатурными хозяйственниками». Это люди из производства, в конце 1990-х гг. сбившиеся в местные политико-экономические кланы. Оговоримся при этом, что в советское время они не занимали серьезных позиций ни в иерархии управления, ни на производстве. Многие из них и в КПСС-то не состояли, и вовсе не по причине молодости. В советское время они располагались в нижних слоях иерархии, много уступая своим более успешным ровесникам. 1990-е гг. с разгулом неформальных практик и возможностями обретения ресурсов дали им - бывшим бригадирам, мастерам, таксистам, милиционерам, кооператорам и т. п. - большие шансы. Этими шансами неофиты воспользовались сполна. Они были предельными прагматиками. Никаких разговоров об идеологии, только желание закрепить за собой ресурсы. Сделать это можно было только
Таблица 1
Трансформация корпуса глав администраций городов и районов
№ п/п Этап установления первого лица Время установления первого лица Способ установления первого лица
1 Период назначений 1991-1996 Назначения
2 Первый электоральный цикл 1996 Выборы
3 Второй электоральный цикл 2000 Выборы
4 Третий электоральный цикл 2004 Выборы
5 Четвертый электоральный цикл 2008 Смешанная система выборов и процедурных назначений
6 Пятый электоральный цикл 2012-2013 Смешанная система выборов и процедурных назначений
7 Шестой электоральный цикл 2015 Процедурные назначения
одним способом: войти во власть. При этом им надо было покончить с разного рода угрозами и создать мощный охранительный плацдарм. Основная угроза - носители старых интересов, объединявшиеся тогда под знаменами КПРФ и вокруг сильных региональных руководителей, возглавлявших регионы в разных позициях в бытность СССР. Неофитам надо было искать свои креатуры и обеспечивать их победы на губернаторских выборах, а затем избирать себя (себя, а не своих представителей, что случится позже) главами городов и районов. Именно тогда, в 1999-2000 гг., резко поменялась электоральная практика: на губернаторских выборах стали повсеместно проигрывать креатуры КПРФ. Неофиты объединялись в кланы и у руля регионального руководства ставили на своих. В субрегионах складывающиеся локальные сообщества выдвигали кого-нибудь из своего круга. На него возлагалась миссия бережения общих и частных интересов. Итак, победителями второго электорального цикла стали «вненоменклатурные хозяйственники» - самые богатые бизнесмены субрегиона.
Третий электоральный цикл (2004 г.)
Тенденция сохранилась. Победу одержали «вненоменклатурные хозяйственники» и менеджеры - профессиональные муниципальные служащие, нанятые «вненоменкла-турными хозяйственниками». Последние -это, по сути, уже новая номенклатура, закрепившаяся в системе муниципального управления на профессиональной основе. Возможности захватить руководство городами и районами у локальных кланов были полные. Кланы приводили во власть своих. Случайных побед быть не могло. Губернаторы к выбору местных кланов относились благосклонно. Позиция главы администрации была отдана им на откуп за лояльность и полную поддержку на губернаторских выборах. Итак, победители третьего электорального цикла - «вненоменклатурные хозяйственники» и менеджеры.
Четвертый электоральный цикл (2008 г.)
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал известные возможности «поработать» с «формулой выборов», изменить конструк-
цию обретения власти и перегруппировать локальную административную элиту. В ходе четвертого цикла произошли принципиальные политические изменения. Решенческая функция была «выдернута» из рук местных кланов и оказалась у руководителей регионов, прежде снисходительно и вполне терпимо относившихся к практике подбора локальными сообществами первых лиц субрегиона с их легализацией через выборы. «Вертикаль власти» изменила условия бытования самих губернаторов, потребовав от них проявления вполне определенных мобилизационных качеств. Во-первых, им надо жестко и последовательно проводить решения центра. Во-вторых, они обязаны обеспечивать победу В.В. Путина, Д.А. Медведева и «Единой России». В-третьих, в регионах «должно быть тихо». В-четвертых, они совместно с силовыми структурами должны исключить влияние неподконтрольных государству политических практик.
В таких условиях губернаторы попросту обязаны достроить «властную вертикаль» до «малой формы» - субрегионов. Они не могут более полагаться на выбор местных кланов, у которых есть свои интересы, чаще всего не совпадающие ни с интересами дела, ни с буквой закона. Местные кланы стали мешать. Губернаторы и силовики должны были ослабить локальные сообщества.
Кто победители четвертого электорального цикла? Представители самого крупного бизнеса (пока еще местного) и муниципальные менеджеры.
Пятый электоральный цикл (2012-2013 гг.)
Цикл закрепил прежнюю тенденцию, но и добавил новую. С переходом на практику сити-менеджеров стали приниматься изменения в уставы городских округов и муниципальных районов. Сити-менеджер по объему контролируемых ресурсов выше главы представительного органа - главы муниципального образования. На эти позиции стали почти повсеместно присылать креатур первых лиц регионов. Если в уставах субрегионов не предусмотрено такой возможности, то креатуры руководителей регионов обретают ключевые позиции по-прежнему через выборы. Досрочные отставки глав районов - заурядная практика. После этого либо назначается сити-менеджер, присланный из региональной столицы, либо назначаются выборы,
где побеждает «варяг». Итак, новые типы глав - «варяги» (бизнесмены и силовики) и местные менеджеры, поставленные губернаторами и ФСБ.
Шестой электоральный цикл
Федеральные законы от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3, 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ, 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ внесли изменения в избирательное законодательство касательно статуса и процедуры выборов глав муниципальных образований. Глава избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Причем в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, он возглавляет и местную администрацию.
Региональный законодатель повторил и развил эти положения. Закон Тамбовской области от 1 апреля 2015 г. № 519-З «О внесении изменений в ст. 3 Закона Тамбовской области «О порядке формирования органов местного самоуправления в Тамбовской области» (принят Тамбовской областной думой 27 марта 2015 г.)» внес в ст. 3 Закона Тамбовской области от 12 ноября 2014 г. № 463-3 «О порядке формирования органов местного
самоуправления в Тамбовской области (принят Тамбовской областной думой 31 октября 2014 г.)» новую норму. Согласно ей «главы муниципальных районов, городских округов Тамбовской области избираются представительными органами соответствующих муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса», а «главы городских поселений, а также главы сельских поселений Тамбовской области, являющихся административными центрами муниципальных районов, избираются представительными органами соответствующих муниципальных образований из своего состава и исполняют полномочия их председателей с правом решающего голоса».
Изменения знаменовали переход городских округов к практике «двуглавого мэра», когда сити-менеджер контролирует еще и городской представительный орган. Так было в Тамбове в 1990-е гг., но тогда мэр избирался населением, а сейчас он, по сути, назначается конкурсной комиссией в два этапа из 5-6 кандидатов, участвующих в первом туре. Позиция губернатора по установлению первого лица субрегиона становится не просто определяющей, а, пожалуй, единственной. При этом выбор губернаторов в подавляющем большинстве примеров принимается в пользу кандидатов-варягов.
Таблица 2
Главы администраций городов и районов
№ п/п Этап установления первого лица Время установления первого лица Типы карьер победителей
1 Период назначений 1991-1996 местная советская номенклатура
2 Первый электоральный цикл 1996 местная хозяйственная номенклатура
3 Второй электоральный цикл 2000 местные «вненоменклатурные хозяйственники», поставленные кланами
4 Третий электоральный цикл 2004 местные «вненоменклатурные хозяйственники» и менеджеры, поставленные кланами
5 Четвертый электоральный цикл 2008 местные «вненоменклатурные хозяйственники» и менеджеры, поставленные губернаторами и ФСБ
6 Пятый электоральный цикл 2012-2013 «варяги» (бизнесмены и силовики) и местные менеджеры, поставленные губернаторами и ФСБ
7 Шестой электоральный цикл 2015 «варяги» (бизнесмены и силовики) и, в самой малой степени, местные менеджеры, поставленные губернаторами и, отчасти, ФСБ
Таблица 3
Руководители исполнительных органов городского самоуправления
№ п/п Город ФИО руководителя Время вступления и карьера До него
1 Тамбов Ю.А. Рогачев 11.11.2015 До: заместитель главы администрации Тамбова (2003-2007), начальник государственной жилищной инспекции Тамбовской области (2008-2011), глава администрации Знаменского района (2011-2015) А.ФБобров(2010-2015) П.П. Черноиванов (2008-2010) М.Ю. Косенков (2005-2008) A.Ю. Ильин (1998-2005) B.Н. Коваль (1992-1998)
2 Кирсанов Д.В. Терещенко 13.11.2015 (первый срок - 20.02.2013) До: генеральный директор ООО «Русь» (Тамбов), депутат областной думы от ТРО ВПП «Справедливая Россия» О.Р. Шапиро (2008-2013) Ю.А. Батуров (1996-2008) М.Д. Лаврухин (1993-2006) А.В. Подкидышев (1992-1993) Н.М. Акатышев (1991-1992)
3 Котовск А.М. Плахотников 17.01.2012 До: депутат Государственной Думы ФС РФ (2007-2011), генеральный директор ЗАО «Тамбовнефтепро-дукт» (1999-2007), дочерней компании «Роснефти» Н.И. Луговских (2002-2011) П.П. Черноиванов (2000-2002) В.Н. Суриков (1991-2000)
4 Мичуринск А.Ю. Кузнецов 6.11.2015 До: глава г. Уварово В.Н. Макаров (2000-2015) В.И. Дубовицкий (1998-2000) Н.М. Антонов (1994-1998) Н.П. Горлов (1991-1994)
5 Моршанск А.В.Банников 22.12.2015 До: руководитель Общественной приемной ТРО ВПП «Единая Россия» -помощник члена Совета Федерации ФС РФ, заместитель руководителя регионального исполкома ВПП «Единая Россия», консультант управления по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Тамбовской области, заместитель главы администрации Моршанска Г.В. Калинин (2004-2015) Ю.Н. Шатилов (1995-2004) М.Г. Ширшов (1991-1995)
6 Рассказово А.Н. Колмаков 10.11.2015 (2.04.2010 - и. о., 30.07.2010 - первый срок) До: начальник Управления по развитию промышленности и предпринимательства администрации Тамбовской области В.В. Кубышкина (2005-2010) В.Д. Дубовик (2000-2005) Ю.С. Коробков (1991-2000)
7 Уварово В.В. Денисов 13.11.2015 До: начальник территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тамбовской области в городе Уварово, Уваровском, Мучкапском, Ржаксинском и Инжавинском районах A.Ю. Кузнецов (2004-2015) B.М. Ражев (2000-2004) М.В. Нистратов (1996-2000) C.В. Меньшиков (и. о. - 1996) Ф.И. Сушков (1991-1996)
Цепочка «советская номенклатура» (период назначений, 1991-1996 гг.) - «хозяйственная номенклатура» (первый электоральный цикл, 1996 г.) - поставленные кланами «вненоменклатурные хозяйственники» (второй цикл, 2000 г.) - поставленные кланами «вненоменклатурные хозяйственники и менеджеры (третий цикл, 2004 г.) - поставленные губернаторами и ФСБ местные «внено-
менклатурные хозяйственники» и менеджеры (четвертый цикл, 2008 г.) - поставленные губернаторами и ФСБ «варяги» (бизнесмены и силовики) и местные менеджеры (пятый цикл, 2012-2013 гг.) - поставленные губернаторами и, отчасти, ФСБ «варяги» (бизнесмены и силовики) и, в самой малой степени, местные менеджеры (шестой цикл, 2015 г.) (табл. 2).
Таблица 4
Укорененность руководителей органов МСУ (А - «автохтон», В - «варяг»)
Город Назначения 1 цикл 2 цикл 3 цикл 4 цикл 5 цикл 6 цикл
Тамбов А А А А А А А
Кирсанов ЗА А А А А В В
Котовск А А А А А В В
Мичуринск А А А А А А В
Моршанск А А А А А А А/В
Рассказово А А А А А В В
Уварово А А А В В В А
Итого 9А 7А 7А 6А 1В 6А 1В 3А 4В 2А 4В 1А/В
Ситуация в городских округах Тамбовской области
Какова ситуация в городских агломерациях? Проблема прилично изучена в литературе [14-17]. Понимание того, что происходит в российских городах, вначале развивалось в логике изучения реформы местной власти в парадигме «автономия vs. контроль» (2000 гг.) [18-19]. Затем последовала констатация «побеждающей силы» «вертикали власти» над локальными режимами и городским управлением [20]. Наконец, в последнее время о местном самоуправлении стали говорить как об «агенте государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности», филиале государства на местном уровне [21]. То есть произошел очевидный методологический сдвиг от выяснения степени автономии местного самоуправления до изучения разнообразных принципал-агентских практик.
Проиллюстрируем реальную картину на примере городов Тамбовской области.
Выводы
Каково соотношение по линии «варяги» -«автохтоны»?
Как видим, количество руководителей-«автохтонов» было доминирующим вплоть до 5 электорального цикла. Именно тогда глава администрации области О.И. Бетин стал направлять в субрегионы для их усиления и полного контроля ситуации предпринимателей или чиновников (в прошлом - силовиков) из Тамбова. С 2012 г. «варягов» стало уже больше, чем «автохтонов» (табл. 4). Радикально ли меняет развитие субрегиона глава-«варяг»? Применительно к городским округам ответ утвердителен. Приход главы, поддерживаемого губернатором, меняет очень многое. Привилегированное финанси-
рование, включение в разного рода программы, активная проектная деятельность, улучшение репутационных показателей, как правило, происходят вслед за приходом «варяга». Оттого в Тамбовской области нет примеров провалов такого руководителя или его критической непопулярности в городе. Вместе с тем приход «варяга» множит конфликты между местной элитой и руководством города. Увеличивается и акторность политического процесса. Впрочем, это тема уже другого разговора.
1. Crosston M., Seltser D. Mutating Power: Tracking the Changes in Authority of the SubRegional Communist Party Nomenclature During Late-stage Soviet and Post-Soviet Socialism (1985-2005) // Вестник Тамбовского государственного технического университета. 2005. Т. 11. № 2Б. С. 578-589.
2. Crosston M., Seltser D. Washing Away Power: Local CPSU Nomenclature during the Late and Post-Soviet Period (1985-2015) // PRO NUNC. Современные политические процессы. 2015. № 1 (14): Политическое в региональном. С. 24-38.
3. Сельцер Д.Г. «Варяги» в практике локального управления современной России // PRO NUNC. Современные политические процессы. 2015. № 1 (14): Политическое в региональном. С. 163-186.
4. Crosston M., Seltser D. The Cascade Effect: Local Power from Old Soviets to New Russians (1985-2015) // The Caspian Project. 2015. № 16. Hard, Soft, Smart: The power issue. P. 43-54. URL : http ://issuu. com/mdiplomacy/docs/cas-pianproject16/55?e=15577848/30935396 (accessed: 23.10.2015).
5. Сельцер Д.Г. «Свои» и «чужие» в политических баталиях позднесоветской и постсоветской России: попытка позиционных уточне-
ний // Дневник АТТТПИ № 21. Современная Россия и мир: альтернативы развития (национальная, региональная идентичность и международные отношения): материалы международной научно-практической конференции / под ред. Ю.Г. Чернышова. Барнаул,
2005. С. 156-160.
6. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. М.,
2006.
7. Крыштановская О.В. Кто нами правит? // Открытая политика. 1995. № 1.
8. Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М., 2004.
9. Сельцер Д.Г. Взлеты и падения номенклатуры. Тамбов, 2006. С. 77-86.
10. Туровский Р.Ф. Отношения «центр - регионы» в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. № 1 (7). С. 5-32.
11. Сельцер Д.Г. Малые города современной России: трансформация локальных элит // Труды Вольного экономического общества России. 2014. Т. 187. С. 89-99.
12. Гельман В.Я. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Общественные науки и современность. 1999. № 6. С. 46-64.
13. Гельман В.Я., Елезаров В.П. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Первый электоральный цикл в России (1993-1996) / под общ. ред. В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. М., 2000. С. 13-43.
14. Ледяев В.Г., Чирикова А.Е. Локальные элиты в малых российских городах: формальные и неформальные ресурсы власти // PRO NUNC. Современные политические процессы. 2014. № 1 (13): Вновь об элитах. С. 129-162.
15. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г., Сельцер Д.Г. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Полис. 2014. № 2. С. 88-105.
16. Ledyaev V., Chirickova A., Seltser D. Who governs? Power in the local Russian community // Journal of Political Power (Routledge (USA): Taylor & Francis Group). 2014. Vol. 7. № 2. P. 211-231.
17. Рябова О.А., Витковская Т.Б. Моногорода Северного Урала: локальные и политические процессы. Екатеринбург, 2011.
18. Гельман В.Я., Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., 2002.
19. Гельман В.Я., Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб., 2008.
20. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль
власти» в современной России // ПОЛИТЭКС. 2010. Т. 6. № 4. С. 130-151.
21. Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. 2015. № 2. С. 35-51.
1. Crosston M., Seltser D. Mutating Power: Tracking the Changes in Authority of the SubRegional Communist Party Nomenclature During Late-stage Soviet and Post-Soviet Socialism (1985-2005) // Vestnik Tambovskogo gosu-darstvennogo tekhnicheskogo universiteta. 2005. T. 11. № 2B. S. 578-589.
2. Crosston M., Seltser D. Washing Away Power: Local CPSU Nomenclature during the Late and Post-Soviet Period (1985-2015) // PRO NUNC. Sovremennye politicheskie protsessy. 2015. № 1 (14): Politicheskoe v regional'nom. S. 24-38.
3. Sel'tser D.G. "Varyagi" v praktike lokal'nogo upravleniya sovremennoy Rossii // PRO NUNC. Sovremennye politicheskie protsessy. 2015. № 1 (14): Politicheskoe v regional'nom. S. 163186.
4. Crosston M., Seltser D. The Cascade Effect: Local Power from Old Soviets to New Russians (1985-2015) // The Caspian Project. 2015. № 16. Hard, Soft, Smart: The power issue. P. 4354. URL: http://issuu.com/mdiplomacy/docs/cas-pianproject16/55?e=15577848/30935396 (accessed: 23.10.2015).
5. Sel'tser D.G. "Svoi" i "chuzhie" v politicheskikh bataliyakh pozdnesovetskoy i postsovetskoy Rossii: popytka pozitsionnykh utochneniy // Dnevnik AShPI. № 21. Sovremennaya Rossiya i mir: al'ternativy razvitiya (natsional'naya, re-gional'naya identichnost' i mezhdunarodnye otnosheniya): materialy mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii / pod red. Yu.G. Chernyshova. Barnaul, 2005. S. 156-160.
6. Gaman-Golutvina O.V. Politicheskie elity Rossii: Vekhi istoricheskoy evolyutsii. M., 2006.
7. Kryshtanovskaya O. V. Kto nami pravit? // Otkry-taya politika. 1995. № 1.
8. Kryshtanovskaya O.V. Anatomiya rossiyskoy elity. M., 2004.
9. Sel'tser D.G. Vzlety i padeniya nomenklatury. Tambov, 2006. S. 77-86.
10. Turovskiy R.F. Otnosheniya "tsentr - region" v 1997-1998 gg.: mezhdu konfliktom i konsensu-som // Politiya. 1998. № 1 (7). S. 5-32.
11. Sel'tser D.G. Malye goroda sovremennoy Rossii: transformatsiya lokal'nykh elit // Trudy Vol'nogo ekonomicheskogo obshchestva Rossii. 2014. T. 187. S. 89-99.
12. Gel'man V.Ya. "Uchreditel'nye vybory" v kontekste rossiyskoy transformatsii //
Obshchestvennye nauki i sovremennost'. 1999. № 6. S. 46-64.
13. Gel'man V.Ya., Elezarov V.P. "Uchreditel'nye vybory" v kontekste rossiyskoy transformatsii // Pervyy elektoral'nyy tsikl v Rossii (1993-1996) / pod obshch. red. V.Ya. Gel'mana, G.V. Golosova, E.Yu. Meleshkinoy. M., 2000. S. 13-43.
14. Ledyaev V.G., Chirikova A.E. Lokal'nye elity v malykh rossiyskikh gorodakh: formal'nye i neformal'nye resursy vlasti // PRO NUNC. Sovremennye politicheskie protsessy. 2014. № 1 (13): Vnov' ob elitakh. S. 129-162.
15. Chirikova A.E., Ledyaev V.G., Sel'tser D.G. Vlast' v malom rossiyskom gorode: konfiguratsiya i vzaimodeystvie osnovnykh aktorov // Polis. 2014. № 2. S. 88-105.
16. Ledyaev V., Chirickova A., Seltser D. Who governs? Power in the local Russian community // Journal of Political Power (Routledge (USA): Taylor & Francis Group). 2014. Vol. 7. № 2. P. 211-231.
17. Ryabova O.A., Vitkovskaya T.B. Monogoroda Severnogo Urala: lokal'nye i politicheskie protsessy. Ekaterinburg, 2011.
18. Gel'man V.Ya., Ryzhenkov S.I., Belokurova E.V., Borisova N. V. Avtonomiya ili kontrol'? Reforma mestnoy vlasti v gorodakh Rossii, 1991-2001. SPb., 2002.
19. Gel'man V.Ya., Ryzhenkov S.I., Belokurova E.V., Borisova N.V. Reforma mestnoy vlasti v gorodakh Rossii, 1991-2006. SPb., 2008.
20. Gel'man V.Ya., Ryzhenkov S.I. Lokal'nye rezhi-my, gorodskoe upravlenie i "vertikal' vlasti" v sovremennoy Rossii // POLITEKS. 2010. T. 6. № 4. S. 130-151.
21. Turovskiy R.F. Rossiyskoe mestnoe samo-upravlenie: agent gosudarstvennoy vlasti v lovushke nedofinansirovaniya i grazhdanskoy passivnosti // Polis. 2015. № 2. S. 35-51.
Поступила в редакцию 15.11.2015 г.
UDC 324
"FRIENDLY" VS. "STRANGERS", "LOCAL" VS. "VARANGIAN": POLITICAL CONFLICTS IN RUSSIA AT LOCAL LEVEL
Matthew CROSSTON, Bellevue University, Omaha, Nebraska, USA, Professor, Doctor of Politics, Head of Studying Industrial and International Security Department, Director of Research Program of International Security and Scouting, e-mail: [email protected]
Dmitriy Grigoryevich SELTSER, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Doctor of Politics, Professor of International Relations and Politology Department, e-mail: [email protected]
The phenomenon of present domination in operating agency government of local self-government of not local (the term vs. "Varangians") chief / chief of staff is locked in. The development of conflict "friendly vs. strangers" in Russian local policy is traced. The transformation of leaders' corps of operating agency of local self-government is reviewed. The stages and basic tendencies of this process are shown. It is concluded, that in the first half of 1990-s the political conflict in Russian sub-regions was developing according to the classical division into adherents and opponents of new regime, formalized as a counteraction "communists vs. democrats", which was built up in the period of M.S. Gorbachev's leadership. In the second half of 1990-s during the finished privatization and the appearance of financially-solvent political actors the new logics of the conflict starts: "neophyte (out nomenclature business managers) - old elites (nomenclature of Soviet age)". Neophytes gathered in clans and won at the elections at the edge of 1990-2000. 2000 - is the prosperity of new clan logics of development, when the governors passed the decision function in sub regions to clans in exchange for realizations of tasks, coming from Centre, but key political conflicts were only inside the clans. In 2010 the governors under the support of administrative Centre and Federal Security Service suppressed the clans, destroyed them by formation of new logics of counteraction -"Varangians vs. clans". The heads of administrations-"indigenes" changed them into "Varangians". It is considered that in 2015 the boundary of political conflict according to the line "friendly vs. strangers" has become right sensu stricto: the struggle for power in municipalities is between "local" (indigenes) and not local ("Varangians").
Key words: municipal power; local elites; heads of administration; appointment; elections; elite building; elite replacement; conflicts.
