CC BY
89
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 1. С. 44-50.
УДК 340.136
Б01 10.25513/1990-5173.2019.16(1).44-50
СВОД ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТАХ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ
А. В. Червяковский
Омская академия МВД России, г. Омск, Россия
Введение. Систематизация законодательства - важнейшее направление деятельности государства, направленное на упорядочение действующих нормативных правовых актов. Одним из результатов систематизации является свод законов. Цель. Автором поставлены следующие цели: изучить нормативное правовое регулирование деятельности по подготовке Свода законов Российской Федерации, проанализировать научные публикации, посвящённые своду законов, чтобы прийти к выводу о необходимости (или, наоборот, нецелесообразности) проведения дальнейших работ по созданию свода законов. Методология. Основными методами исследования стали: методы диалектики, анализа, синтеза, дедукции, формально-юридический метод, эмпирические методы исследования документов, нормативных источников, печатных изданий. Результаты. В настоящее время в России действуют нормативные правовые акты, в которых закрепляется необходимость подготовки Свод законов Российской Федерации. Анализ научных работ позволяет судить о необходимости проведения в России постоянных плановых работ по систематизации законодательства, конечной целью которых в идеале станет создание Свода законов Российской Федерации. Заключение. Высказанные в статье предложения направлены на дальнейшее совершенствование работы по систематизации законодательства, в том числе работ по подготовке Свода законов Российской Федерации и дальнейшему сопровождению его функционирования.
Ключевые слова: систематизация законодательства; свод законов; система законодательства, юридическая техника, законодательство Российской Федерации.
1. Введение
В России ежегодно на федеральном и региональном уровнях принимают большое количество законов и подзаконных нормативных правовых актов. Согласно официальным данным Министерства юстиции, в банке данных России зарегистрировано 9 467 736 нормативных правовых актов. Количество действующих федеральных законов превышает 100 тысяч единиц. Почти полтора миллиона правовых актов принято на региональном уровне. Такое большое количество принимаемых и действующих нормативных правовых актов подчёркивает актуальность организации и совершенствования деятельности, направленной на систематизацию законодательства. Результатом генеральной (общеправовой) систематизации законодательства является издание и дальнейшее сопровождение (поддержание в актуальном виде) свода законов. В Советском Союзе были созданы Свод законов СССР и своды законов
союзных республик. В Российской Федерации свод законов, несмотря на принимаемые попытки по его подготовке, так и не был принят. В данной статье мы обратились к анализу нормативной правовой и научной базы, необходимой для подготовки Свода законов Российской Федерации. Нам были интересны следующие вопросы, на которые мы постарались ответить в данной статье:
1) Какие нормативные правовые акты, а также их проекты посвящены деятельности по созданию свода законов?
2) Имеется ли осознание научной общественностью необходимости разработки свода законов?
Результаты позволили нам высказать свою точку зрения относительно целесообразности продолжения работ по созданию Свода законов Российской Федерации.
2. Методология
Методологическую основу исследования составили методы научного познания,
позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом уровне (формально-юридический, анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), так и на эмпирическом (исследование документов, нормативных источников, печатных изданий).
3. Нормативная правовая основа для подготовки Свода законов Российской Федерации
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г. «О действенности государственной власти в России» была поставлена задача подготовки Свода законов Российской Федерации. 6 февраля 1995 г. Президент России подписал Указ № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». Свод законов должен был стать официальным систематизированным полным собранием действующих нормативных актов Российской Федерации. От высших учебных заведений и научных учреждений требовалось подготовить рекомендации по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. В качестве первого этапа подготовки к изданию Свода законов предлагалось осуществить в течение 1995 г. инвентаризацию всех действующих, формально не отменённых федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. Существовавшее в тот период Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации должно было разработать программно-техническое сопровождение издания Свода законов Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 создавалась Временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации, утверждалось положение о ней и состав комиссии. Основными задачами Временной комиссии являлись: координация работы по инвентаризации всех действующих, формально не отменённых федеральных законов,
нормативных актов Президента Российской Федерации, нормативных актов Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации; подготовка предложений о внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу актов (статей, пунктов) в связи с принятием Кон -ституции Российской Федерации, а также с вновь принятыми нормативными актами; разработка предложений о принципах формирования и структуре Свода законов Российской Федерации.
Распоряжением Президента России от 17 апреля 1995 г. № 183-рп Минюсту, Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации с участием других государственных органов и научных институтов предлагалось разработать проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» и представить его в мае 1995 г. Президенту Российской Федерации для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания.
Основная работа по систематизации законодательства и подготовке Свода законов возлагалась на Министерство юстиции Российской Федерации.
14 февраля 1998 г. Президентом страны был принят Указ № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации». На Министерство юстиции и Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации возлагалась обязанность по систематизации действующих федеральных законов и нормативных актов в целях включения их в Свод законов Российской Федерации и формирования его нормативного корпуса. Федеральные органы исполнительной власти должны были подготовить предложения по систематизации действующего законодательства, об укрупнении нормативных актов путём включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства.
На основании Указа от 14 февраля 1998 г. № 170 федеральными органами исполнительной власти приняты приказы об организации работы по признанию утратив-
шими силу нормативных актов, а также о внесении в нормативные акты изменений и дополнений. Так, министром здравоохранения подписан Приказ Минздрава РФ от 22 апреля 1998 г. № 130 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 14.02.98 № 170 "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации"».
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 российским президентом принят ряд указов о признании утратившими силу правовых актов. В качестве примера таких указов можно привести Указ от 23 декабря 2000 г. № 2061 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», подписанный Президентом РФ В. В. Путиным.
Несмотря на принимаемые указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты, создавшие нормативную правовую основу для подготовки Свода законов Российской Федерации, определившие участников данной деятельности, а также проводимые отдельные мероприятия по систематизации законодательства, Свод законов Российской Федерации так и не был подготовлен. Указ Президента России от 6 февраля 1995 г. № 94 был отменён Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2005 г. № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации». Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 продолжает действовать, однако все пункты указа, непосредственно касающиеся подготовки Свода законов Российской Федерации, были отменены Указом Президента РФ от 22 марта 2005 г. № 329.
Никто непосредственно не заявлял о прекращении работ по созданию Свода законов России. Правовые предписания о подготовке Свода законов Российской Федерации в настоящее время продолжают оставаться в российском законодательстве. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации (последняя редакция датируется 24 октября 2018 г.), утверждённое Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, возлагает на министерство полномочие по
участию в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации. Соответственно приказами Минюста на подразделения данного министерства также возложены задачи по подготовке Свода законов Российской Федерации.
В Докладе Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» Своду законов Российской Федерации посвящена глава 2 «Комплексная программа мониторинга действующего законодательства и Свод законов Российской Федерации как основа стратегии правового развития страны (постановка вопроса)». По мнению авторов доклада, «Свод законов Российской Федерации станет официальным изданием Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и должен включать в себя полное собрание действующих нормативных правовых актов Российской Федерации»1.
В Комментариях к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, разработанных Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2013 г., содержится упоминание о Своде законов Российской Федерации. В случае необходимости значительной корректировки действующего закона, законодателю предлагается принимать новый закон, а не излагать его в новой редакции. Такой подход, по мнению разработчиков комментариев, «будет способствовать расчистке законодательства и облегчит подготовку Свода законов Российской Федерации»2.
Упоминание о Своде законов Российской Федерации мы находим в инициативном проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах», подготовленном авторским коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Статья 105 законопроекта предусматривает, что «действующее федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат включению в Свод законов Российской Федерации. Свод законов Российской Федера-
ции является официальным изданием и поддерживается в контрольном состоянии». Также данная статья предусматривает принятие специального федерального закона, регулирующего вопросы подготовки, издания и поддержание в контрольном состоянии Свода законов Российской Федерации3.
4. Исследование понятия свода законов и вопросов его подготовки в научной литературе
Мы проанализировали статьи, в которых содержится словосочетание «свод законов», размещённые в информационно-правовой системе «КонсультантПлюс» и в других базах. Таких статей только в системе «Консультант-Плюс» нашлось более двух тысяч. Большинство из них носят историко-правовой характер. В статьях речь идёт о Своде законов Российской империи, Своде законов гражданских. Немало опубликовано и размещено статей страноведческого характера, и в них речь идёт прежде всего о Своде законов США.
Термин «свод законов» достаточно часто употребляется как совокупность всех законов и иных нормативных правовых актов в государстве. Такое понимание свода законов можно встретить в трудах учёных и мыслителей прошлого, которые цитируются российскими учёными. В частности, среди цитируемых - высказывание К. Маркса: «Свод законов есть библия свободы».
В ряде статей словосочетание «свод законов» используется, чтобы подчёркнуть особенности того или иного законодательного массива. Нередко свод законов сравнивается с кодексом. При этом и здесь мы нашли различия в подходах. С одной стороны, свод законов может рассматриваться как совокупность кодексов [1]. С другой стороны, кодекс как систематизированный акт, принятие которого направлено на упорядочение действующего массива правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения, противопоставляется своду законов как несистематизированному, хаотичному собранию правовых норм [2; 3].
Выборочный анализ научных публикаций по проблеме показывает, что статей, по-свящённых принятию Свода законов Российской Федерации, подготовленных учёными за последние годы, не много [4; 5; 6; 7; 8; 9; 10]. В большинстве таких работ, по существу,
только провозглашается необходимость подготовки и издания такого свода. Очень редко можно встретить труды, в которых авторы прорабатывают модель такого свода или обсуждают предложения по подготовке возможных вариантов свода. Некоторые исследователи отрицают необходимость подготовки свода в конкретный современный период. Так, Г. И. Муромцев говорит не столько о ненужности Свода законов России, сколько о нецелесообразности его подготовки в настоящее время, в связи с отсутствием предпосылок для его подготовки и большими затратами на его разработку. Исследователь не отрицает возможность создания Свода законов России «в будущем, когда для этого созреют условия» [11, с. 23].
Следует отметить, что исследование не претендует на полноту анализа всех статей, в которых так или иначе исследуются вопросы сводов законов. Для нас было важно показать, с одной стороны, как словосочетание «свод законов» употребляется в научных исследованиях в разных значениях и, с другой - как вопросы подготовки Свода законов России находят отражение в научных публикациях.
Означает ли отсутствие большого количества работ, посвящённых Своду законов Российской Федерации, то, что научная общественность утратила интерес к его разработке и сама работа по созданию Свода законов Российской Федерации, по мнению учёных, перестала быть актуальной.
Обратимся к аргументам, которые могут быть высказаны как противниками разработки Свода законов, так и сторонниками его подготовки в настоящее время.
Во-первых, для подготовки Свода законов необходимы определённые предпосылки, прежде всего такие, как высокий уровень юридической техники, стабильность законодательства. Также необходимо отметить, что в России, к сожалению, не выработана чёткая стратегия законотворчества, нет и чёткой концепции законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам.
Во-вторых, работа по подготовке, созданию и поддержанию в актуальном состоянии Свода законов Российской Федерации требует значительных финансовых, людских и технических затрат.
В-третьих, как показала практика подготовки свода законов, эффективность работы по его подготовке оставляет желать лучшего. В настоящее время юристы, государственные служащие и большинство граждан пользуются информационно-правовыми системами, созданными и поддерживаемыми негосударственными организациями. Сервис, уже имеющийся в информационно-правовых системах, достаточно развит и в целом позволяет пользователям этих систем познакомиться не только с актуальной редакцией нормативных правовых актов, но и воспользоваться другими возможностями поиска и анализа правовой информации. Несомненный плюс правовых систем - возможность получения текстов нормативных правовых актов в актуальной редакции (пусть неофициально), поиска необходимой правовой информации. Всего этого так не хватает действующей электронной системе официального опубликования нормативных правовых актов.
5. Заключение
На наш взгляд, работы, направленные на подготовку и введение в действие Свода законов Российской Федерации, являются необходимыми. Они позволят прежде всего оживить работу по «расчистке завалов» в российском законодательстве, его систематизации. Другое дело, что подготовка такой систематизации законодательства требует наличия необходимых предпосылок и значительных затрат на её проведение. Возможно, что законодатель, российские государственные органы, научные институты, научная
общественность, юристы не готовы к такой деятельности в настоящее время. Однако полагаем, что даже сама идея разработки Свода законов действующего федерального законодательства Российской Федерации в электронной форме может стать необходимым ориентиром для проведения работы по совершенствованию официального опубликования нормативных правовых актов и систематизации законодательства. Систематизация законодательства Российской Федерации -это та деятельность, которая должна проводиться постоянно на плановой основе органами государственной власти, прежде всего законодательной ветви власти, с привлечением научной общественности.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов [Электронный ресурс]: (разраб. Аппаратом ГД ФС РФ, 2013). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). - М. : Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013. -С. 67.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мачинский В. М., Мачинский А. В. Административная ответственность в контексте реформ, происходящих в России // Законность. - 2014. - № 10. - С. 11-15.
2. Еременко В. И. Некоторые проблемы кодификации законодательства об интеллектуальной собственности // Законодательство и экономика. - 2014. - № 2. - С. 37-48.
3. Серова О. А. Законодательство о юридических лицах: возможные пути совершенствования // Гражданское право. - 2009. - № 4. - С. 17-21.
4. Баранов В. М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. - 2015. - № 9. - С. 29-45.
5. Бошно С. В. Проект закона о нормативных правовых актах: столкновение правотворчества, теории и практики // Государство и право. - 2015. - № 11. - С. 14-23.
6. Занковский С. С. Энергетическое законодательство в общей системе предпринимательско-правовых норм // Журнал российского права. - 2016. - № 8. - С. 141-145.
7. Морозов А. А. К вопросу о создании Свода законов Российской Федерации // Правовая информатика. - 2014. - № 1. - С. 36-42.
8. Поленина С. В. Каким хотелось бы видеть Свод законов Российской Федерации как социального государства // Систематизация законодательства в России: история и современность (историко-право -вые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы) : материалы Международного
круглого стола / под. ред В. М. Баранова, В. Г. Графского, С. В. Кодана. - Н. Новгород : Ин-т государства и права РАН, 2008. - С. 308-317.
9. Филатова Л. В. Теоретико-правовые вопросы систематизации информационного законодательства в процессах государственной учётной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 3. - С. 43-47.
10. Юртаева Е. А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт // Российская юстиция. - 2010. - № 4. - С. 11-13.
11. Муромцев Г. И. Нужен ли России Свод законов? // Право. Журнал Высшей школы экономики. -2011. - № 1. - С. 3-23.
Информация об авторе
Червяковский Александр Владимирович -кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства
Омская академия МВД России
Адрес для корреспонденции: 644092, Россия, Омск, ул. Комарова,7
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 4824-1716, AuthorlD: 471886
Информация о статье
Дата поступления - 22 ноября 2018 г. Дата принятия в печать - 10 января 2019 г.
Для цитирования
Червяковский А. В. Свод законов Российской Федерации в нормативных правовых актах и научной литературе // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 1. С. 44-50. 001: 10.25513/1990-5173.2019.16(1). 44-50.
THE CODE OF LAWS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN REGULATORY LEGAL
ACTS AND SCIENTIFIC LITERATURE
A.V. Chervyakovsky
Omsk Academy of Ministry of Internal Affairs, Omsk, Russia
Introduction. Systematization of legislation is a most important activity of the state aimed at streamlining the current regulatory legal acts. One of the results of systematization is a code of laws. Purpose. The author has the following goals: to study the legal regulation of the preparation of the Code of Laws of the Russian Federation; to analyze scientific publications on the code of laws in order to come to the conclusion that it is necessary (or, on the contrary, unnecessary) to carry out further work on a code of laws. Methodology. The main research methods were: methods of dialectics, analysis, synthesis, deduction, the formal legal method, empirical methods of research into documents, regulatory sources, and publications. Results. Currently in Russia there are regulatory legal acts that reinforce the need to prepare the Code of Laws of the Russian Federation. The analysis of scholarly works proves the need to carry out permanent planned work on the systematization of Russian legislation, the ultimate goal of which would ideally be the Code of Laws of the Russian Federation. Conclusion. The article suggests improvements of systematization of legislation, including preparation of the Code of Laws of the Russian Federation and steps to support its application.
Keywords: systematization of legislation; code of laws; the system of the legislation, legal equipment, the legislation of the Russian Federation.
REFERENCES
1. Machinsky V.M., Machinsky A.V. Administrative Responsibility in the Context of Reforms Undergoing in Russia. Zakonnost' = Legality, 2014, no. 10, pp. 11-15. (In Russ.).
2. Eremenko V.I. Some problems of codification of the legislation about intelligent property. Zakonodatel'stvo i ekonomika = Legislation and economy, 2014, no. 2, pp. 37-48. (In Russ.).
3. Serova O.A. Legislation on Juridical Persons: Possible Ways of Improvement. Grazhdanskoe pravo = Civil law, 2009, no. 4, pp. 17-21. (In Russ.).
4. Baranov VM. The lawmaking strategy of modern Russia: concept, technical and legal design, efficiency of implementation. Yuridicheskaya tekhnika = Legal Engineering, 2015, no. 9, pp. 29-45. (In Russ.).
5. Bosno S.V. The draft law on normative legal acts: the collision of law-making, theory and practice. Gosu-darstvo i pravo = State and right, 2015, no. 11, pp. 14-23. (In Russ.).
6. Zankovskiy S.S. Energy Legislation in the General System of Business Law. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2016, no. 8, pp. 141-145. (In Russ.).
7. Morozov A.A. On the issue of creating the Consolidated Laws of the Russian Federation. Pravovaya infor-matika = Legal Informatics, 2014, no. 1, pp. 36-42. (In Russ.).
8. Polenina S.V. By what wanted to see the Code of laws of Russian Federation as social state, in: Baranov VM., Grafsky VG., Kodan S.V. (eds.). Sistematization of legislation in Russia: history and the present (historical and legal, theoretical and methodological, technical and legal issues), materials of the International Pound Table. N. Novgorod, The Institute of State and Law of RAS Publ., 2008, pp. 308-317. (In Russ.)
9. Filatova L.V. Theoretical-law issues of systematization of informational legislation in the procedures of state accounting activity. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = Public authority and local self-management, 2012, no. 3, pp. 43-47. (In Russ.).
10. Yurtaeva E.A. Consistency and systematization in lawmaking: theory and experience. Rossiiskaya yustitsiya = Russian justice, 2010, no. 4, pp. 11-13. (In Russ.).
11. Muromtsev G.I. Is Code of laws necessary to Russia? Pravo. Zhurnal Vysshei shkoly ekonomiki = Law. Journal of the Higher School of Economics, 2011, no. 1, pp. 3-23. (In Russ.).
About the author
Chervyakovsky Alexander - Candidate of Laws,
Associate Professor, Department of Theory and
History of Law and State
Omsk Academy of Ministry of Internal Affairs
Postal address: 7, Komarova ul., Omsk, 644092,
Russia
E-mail: [email protected] SPIN-KOfl: 4824-1716, AuthorlD: 471886
Article info
Received - November 22, 2018 Accepted - January 10, 2019
For citation
Chervyakovsky A.V. The Code of Laws of the Russian Federation in Regulatory Legal Acts and Scientific Literature. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2019, vol. 16, no. 1, pp. 44-50. DOI: 10.25513/1990-5173.2019.16(1).44-50. (In Russ.).
