CC BY
53
«СВЕРХУ ГУСТО, А ВНИЗУ ПУСТО...»: «ДЕСОВЕТИЗАЦИЯ» ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАЧАЛЕ 90-Х ГГ. XX В.
В.М. КУЗЬМИНА
Юридический факультет Российский университет дружбы народов 117198 Россия, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6
Сложившаяся к середине 80-х гг. XX в. модель советского самоуправления была детищем своего времени. Ее потенциал явно ограничивался рамками командно-административной системы. Закономерно, что с началом демонтажа последней зашла речь о восстановлении и обогащении «применительно к современным условиям» ленинской концепции самоуправления1. Инициативу в этом процессе взяла на себя КПСС. Иного варианта в тот момент и быть не могло, так как она лишь одна являлась организованной политической силой.
Июльский (1988 г.) пленум ЦК КПСС в связи с началом демократизации общества предложил подготовить в 1989 г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. В 1989 г. в стране прошли выборы народных депутатов СССР, чья работа на съездах и в Верховном Совете стала проходить под флагом полновластия Советов. Так, в марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее всего, отражалась распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Однако Закон дал толчок реформе местной власти в стране. Практически он впервые провозгласил, что у нас не может быть единой системы Советов, создал основы для развития местного самоуправления, ввел понятие муниципальной (коммунальной) собственности, повысил роль суда в защите прав субъектов местного самоуправления2.
Указанному Закону СССР суждена была недолгая жизнь в условиях «парада суверенитетов» и обострения внутриполитической ситуации. Образовавшаяся в конце 80-х гг. политическая оппозиция под демократическими знаменами развернула борьбу за власть с союзным центром и «десоветизацию»3. Подобное определение фактически и было реализовано в российском обществе в течение последующих трех лет. В октябре 1990 г. состоялось заседание Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР, на котором был представлен новый проект Основного Закона. В нем давалось четкое определение местного самоуправления. «Мы знаем, - комментировал в своем докладе секретарь Конституционной комиссии О.Г. Румянцев,
- с каким трудом идет разработка закона о местном самоуправлении и местных Советах в соответствующем Комитете, посему и попытались соединить различные подходы и концепции в одну согласованную конституционную позицию... Мы предлагаем закрепить положение о независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти в реше-
нии местных вопросов, входящих в их компетенцию»4. Проект вызвал тогда бурные споры. Одни расценили текст проекта как «похороны советской системы», а другие обвинили разработчиков в копировании рекомендаций зарубежных консультантов. Однако большинством голосов данный проект местного самоуправления был принят за основу и рекомендован в печать. Несколько позднее появился альтернативный проект Конституции РСФСР, предложенный инициативной группой народных депутатов РСФСР из фракции «Коммунисты России». Этот проект отражал идеи гуманного, «демократического социализма», тогда как проект Конституции РФ воплощает, на наш взгляд, идеи либеральной демократии.
Оба проекта были опубликованы 24 ноября 1990 г. в «Советской России» и вызвали острую политическую дискуссию. Одни ее участники подчеркивали тот факт, что в официальном проекте отсутствует привычная классификация российской государственности как «советской», что он представляет собой открытый отказ от социализма, программирует замену конституционного строя, направлен на демонтаж Советской власти и т.д. Предполагалось власть бюрократизированных Советов заменить «муниципальными органами самоуправления»5. Однако, как показывают наши исследования, авторы этого проекта не наделили органы местного самоуправления какой-либо властью, хотя и провозгласили их органами власти на соответствующей территории. Однако компетенция для них не была предусмотрена, а функции даже сужены по сравнению с действовавшим на тот период союзным законодательством.
В целом, оценивая Закон от 6 июля 1991 года, участники дискуссии подчеркивали, что он «менее демократический, чем союзный закон, но более точно определяющий реальное состояние дел в области самоуправления». К его достоинствам относили большую практическую применяемость, без дополнительных актов, что позволило-де четко структурировать систему органов самоуправления6. Этот закон, как и союзный, сыграл в целом заметную роль в развитии начал местного самоуправления в стране. Он достаточно подробно разработал вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления и утвердил понятие муниципальной собственности, обозначил основные контуры правовой защиты местного самоуправления. Однако исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местного самоуправления. Как следствие того наблюдалось острое противостояние между представителями Советов и главами местных администраций, выбивавшее из нормального рабочего ритма местные органы7.
Августовские события 1991 г. внесли коренные перемены в общественно-политическую жизнь страны. Они показали, что компромиссный вариант российской Конституции не имеет перспективы. Его отдельные положения, еще вчера казавшиеся неотложными, утратили свое значение, а другие, напротив, выдвинулись на первый план. В числе их значились федеральное устройство и проблемы организации государственной власти. Закономерно, что к октябрю 1991 г. появился новый вариант Основного Закона от Конституционной комиссии. Казалось бы, в наступившей после подавления в 1991 г. августовского путча благоприятной атмосфере для демократических преобразований процесс реформирования органов местного самоуправления получит резкое ускорение. Действительность же оказалась куда более сложной и противоречивой.
Кризисная ситуация, в которой оказались местные советы, была обусловлена, по мнению автора, действием следующих основных факторов:
— резкими и не всегда продуманными экономическими преобразованиями, создававшими неблагоприятный «внешний фон» деятельности Советов. Отсюда, с одной стороны, была очевидной неспособность Советов обеспечить адекватную масштабам их деятельности собственную материальную базу, а с другой стороны, их бессилие как-то реально повлиять на прогрессирующий процесс ухудшения материального положения и морального самочувствия своего электората;
— давлением со стороны администраций различных уровней, встроенных в иерархическую систему президентско-правительственной вертикали;
— разрушением единой советской вертикали, «автономизацией» местных органов, которые уже лишились организационной и политической поддержки со стороны вышестоящих советских органов, но еще не успели сформировать собственную материальную базу;
— «антисоветской» кампанией со стороны средств массовой информации в центре и на местах, неправомерно придававших чрезмерное значение всевластию Советов и их поголовной «реакционности»;
— кадровой неустойчивостью, имевшей своим следствием отток квалифицированных работников в органы государственной исполнительной власти, а также в коммерческие структуры.
В итоге, как показали наши исследования, идея демократического реформирования местных Советов оказалась в какой-то мере дискредитированной, а силовое разрешение кризиса власти в октябре 1993 г. поставило точку на самом факте их существования.
Таким образом, как видим, были трудности в совершенствовании системы местного самоуправления. Так, например, серьезным испытанием для имевшейся правовой базы местного самоуправления стало принятие 31 марта 1992 г. Федерального Договора, где говорилось, что федеральным законодательством должны устанавливаться лишь основные принципы устройства местного самоуправления в краях и областях, прочие же вопросы его функционирования должны решаться на базе этих принципов самими краевыми, областными органами, их актами. Теоретически это могло повлечь перераспределение полномочий между органами местного самоуправления краями и областями в пользу последних, восстановление некоторых старых правовых механизмов избыточного вмешательства краевых и областных органов в городские и районные дела.
Позднее при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось официальное разделение государственной власти и органов местного самоуправления8. Однако, эта мера не решала стоящих проблем по выполнению Закона РСФСР от 6 июля 1991 года. В результате не были сформированы необходимые органы управления; не проведены выборы глав администрации в районах, городах, поселках, не урегулированы должным образом формы общественного самоуправления в сельских и городских поселениях, не проведены выборы в Советы, предусмотренные этим документом, и остался прежний депутатский корпус, а посему продолжали функционировать «малые Советы». В текущем законодательстве продолжалось появление новых норм, которые противоречили Закону о местном самоуправлении и ограничивали права сельских, районных Советов прежде всего в вопросах создания и управления муниципальной собственностью.
Однако Закон о местном самоуправлении в РСФСР, предоставляя довольно большие права органам местной власти, не имел механизма реализации этих прав. Поэтому даже в условиях демократизации российского общества местное самоуправление развивалось недостаточно активно. В этих условиях сложился двойственный взгляд на «Закон о местном самоуправлении в РСФСР». Одни видели причины слабой демократизации самоуправления в несовершенстве законов, другие - в слабом разъяснении положений о местном самоуправлении. Третьи - винили во всем консервативные силы и призывали к борьбе с ними. В результате наблюдался всплеск местничества, вместо местного самоуправления во всем его применении.
Мэр Москвы Г.Х. Попов, мэр Санкт-Петербурга А.А. Собчак, губернатор Краснодарского края В. Дьяконов по-прежнему высказывали идею отказаться от Советов и создать вместо них наверху парламент, а внизу муниципалитеты. Им оппонировал председатель Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов и развитию самоуправления Г.С. Жуков. Он считал, что Закон от 6 июля 1991 г. открыл двери для «муниципальной революции», позволяет построить местную жизнь и создать механизм территориального самоуправления. Советы можно реформировать, а в качестве переходной модели к новым Советам можно рассматривать «малые Советы». Не хватает лишь «официально утвержденной общей концепции реформы власти»9.
Разработка такой концепции явно тормозилась разразившейся «войной конституций». Например, в бурных дискуссиях прошел VI Съезд народных депутатов РФ в апреле 1992 г., на который были вынесены официальный проект Конституционной комиссии, проект Основного Закона,
подготовленный группой А.А. Собчака, вариант группы С.М. Шахрая и проект Конституции РСФСР от фракции «Коммунисты России». Лишь в последнем проекте, как представляется, развивается и укрепляется существовавшая тогда форма народовластия, т.е. Советы. Все остальные базировались на противоположных ценностях и подходах. Это дало основание депутату И.В. Федосееву утверждать, что варианты С.А. Шахрая, А.А. Собчака и официальный проект на 80 % дословно повторяют друг друга. В итоге Съезд одобрил «общую концепцию конституционных реформ» в РФ на базе официального проекта Конституционной комиссии10.
Президентскую сторону явно не устраивала перспектива создания парламентской республики, поэтому по инициативе Б.Н. Ельцина группа юристов в составе С.С. Алексеева, A.A. Собчака, С.М. Шахрая и др. приступила к разработке президентского варианта. В мае 1993 г. оба проекта были представлены на суд общественности. Отзывы звучали самые разнообразные в зависимости от политических симпатий. Однако думается, что наиболее точной оказалась оценка Д. Ольшанского, который пояснил, что «оба проекта объявляли народ верховной властью. Но оба же его, народ, этой власти лишали, ибо строились по принципу перевернутой пирамиды: полномочия и свободы в них уменьшались сверху вниз. В итоге же власть навалилась на людей, лишая даже продекларированных возможностей. В одном варианте больше всего было написано про президента и его власть, затем про правительство, потом про парламент, а меньше всего - про регион и про то, что стыдливо называлось «местным самоуправлением», про реальную местную жизнь граждан. В другом варианте больше всего было про власть парламента, затем про правительство и президента, но столь же ущербно выглядели «низы» - регионы и местная жизнь. Что там, что тут - везде власть была выстроена по принципу крайне неустойчивой пирамиды: сверху густо, а внизу пусто»11. Известно, что такое положение привело к политическим разногласиям на федеральном уровне и вылилась в трагические события в Москве осенью 1993 года. В результате пострадало и местное самоуправление местного самоуправления, были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. В результате система местного самоуправления значительно ослабела. И лишь после принятия Конституции 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов и их активная демократизация.
Политико-правовой основой формирования и функционирования местных органов государственной власти и органов местного самоуправления является, в первую очередь, Конституция Российской Федерации 1993 г., которая является актом, обладающим высшей юридической силой для всех организаций, органов власти, для всех граждан России. Кроме Конституции РФ к нормативно-правовой базе Российского государства относятся: федеральные конституционные законы (они вносят изменения и дополнения в Конституцию); федеральные законы; указы Президента; акты палат Федерального собрания; постановления Правительства и др. Закрепление в Конституции Российской Федерации о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»12 имеет исключительно важное значение. Этот принцип получил дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот Закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами13. Налицо двойственность в определении сущности местного самоуправления, соотношения их функций. Между тем, в условиях социально-экономического кризиса тенденция встраивания органов местного самоуправления в единую систему государственной власти стало предметом бурной дискуссии политиков и ученых. Но, несмотря на эти дискуссии, для нас ясно одно, что организация и полномочия местных органов государственной власти определяется Конституцией и законодательством субъектов Федерации.
Реформирование органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации прошло несколько этапов. Первый этап начался с принятием закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-
ции». Закон предусматривал придание краевым и областным Советам народных депутатов статуса представительного органа государственной власти, а краевым и областным исполнительным органам Совета - статуса исполнительных органов государственного управления краев и областей. Однако, принятый закон уже явно отставал от происходящих в государстве перемен и не обеспечивал должного нормативного регулирования. Обостряется конституционный кризис. Поэтому Президент Российской Федерации издал Указ № 1723 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации”, а также положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»14.
Эти документы практически упраздняли деятельность Советов в России, как органов государственной власти, и устанавливали новую организацию власти. Это были органы законодательной и исполнительной власти. На законодательные органы возлагалось осуществление правового (законодательного) регулирования вопросов, относящихся к их ведению, а также находящиеся в совместном владении субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации были наделены приоритетным правом осуществлять контроль за реализацией принятых ими правовых актов, исполнением бюджета и распоряжением имуществом, относящимся к собственности края, области, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также другие функции. В свою очередь, Указом было предусмотрено, что органом исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономных округах является соответствующая администрация или правительства. В Указе отсутствовала норма, предусматривающая выборности соответствующих глав администраций. А это требовало конкретного уточнения и дополнения в последующих документах о местном самоуправлении.
Некоторые субъекты Федерации стремятся на законодательном уровне определить и круг вопросов, по которым может осуществляться передача государственных полномочий. Так, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении Рязанской области», органам местного самоуправления могут передаваться государственные полномочия по следующим вопросам: 1. Организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения; 2. Обеспечение занятости населения; 3. Охрана окружающей среды на территории муниципального образования; 4. Ведение записи актов гражданского состояния; 5. Совершение нотариальных действий; 6. Государственный архитектурно-строительный контроль; 7. Вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; 8. Санитарно-эпидемиологическая безопасность; и другие.
Перечисленные полномочия свидетельствуют о том, что в некоторых субъектах Федерации органы государственной власти наделяют глав местного самоуправления полномочиями территориальных исполнительных органов государственной власти. Так, например, в «Законе о местном самоуправлении в Свердловской области» установлен перечень городов, поселков и сел области, главы местного самоуправления которых наделяются органами государственной власти областей полномочиями территориальных исполнительных органов государственной власти и т.д.
Наши исследования свидетельствуют о необходимости трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, а также то, что система органов государственной власти идентична системе органов местного самоуправления. Если даже допустить, что исторически сложившуюся в советский период систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не может выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в структуре администрации Новокузнецкого района Кемеровской области есть Департамент сельского хозяйства и продовольствия, подчиняющийся соответствующему Департаменту администрации Кемеровской области. Прием руководителя на работу, увольне-
ние, предоставление отпуска осуществляет вышестоящий департамент. Сельское хозяйство не отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В данном случае Департамент сельского хозяйства и продовольствия является территориальным органом исполнительной власти субъекта Российской федерации. Но, исходя из сложившейся системы финансирования, администрация Новокузнецкого района вынуждена включить в систему органов муниципального образования департамент сельского хозяйства и продовольствия15.
Аналогичная ситуация как правило с отделами культуры, капитального строительства, торговли, социальной защиты и другими. Можно с уверенностью констатировать, что прежняя система местной государственной власти продолжает функционировать независимо от правового статуса органов местного самоуправления. Это позволяет субъектам Российской Федерации полностью контролировать деятельность руководителей органов муниципальных образований, а последним мешает провести четкую границу подчиненности органам исполнительной власти субъектов Федерации при выполнении государственных полномочий. Как показывает анализ, существует тесная взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен бьггь закреплен законодателями, исходя из конституционных положений.
Однако, как свидетельствует наш анализ, объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в Основных Законах Российской Федерации закреплен различно. Но основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций. Это доказывает и практика. Изучая уставы муниципальных образований Алтайского края, Кемеровской и Новосибирской областей, мы приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически скованы в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия как утверждение бюджет, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально-экономического развития, комплексных программ принадлежит исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно-распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управление юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили эту практику.
При закреплении принципов местного самоуправления в Конституции и Уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального фактора в России. Анализ показывает, что местное самоуправление закреплено в Основных Законах (Конституциях и Уставах) субъектов Российской Федерации, исходя из исторических традиций, национальных особенностей и социально-экономических условий.
Почти все субъекты Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области», на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти области и городов областного значения. А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления, в соответствии с действующим законодательством. Напрашивается вывод о том, что здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления? Функции местного самоуправления в городах областного значения и в городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.
Как показывает анализ, отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной их серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих
федеральных законах они и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.). Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Таким образом, сформировалась совершенно новая конструкция местной власти и обозначилась правовая база ее деятельности. Это - государственные органы в субъектах и на местах, устанавливающие функции управления, и органы самоуправления, обладающие мандатом населения на свои полномочия. Особенно важным представляется оптимизация соотношения их деятельности на основе взаимозависимости. Позже в 1993-1996 гг. стали временем дальнейших разработок в области формирования местной власти. А с 1997 г. с принятием федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реформы. В целом же следует отметить, что процесс формирования местного самоуправления в субъектах федерации, начавшийся еще в 90-е гг. прошлого век имел скачкообразный характер. Периоды бурного развития чередовались застоев в этой сфере, вялым течением и даже откатом назад.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Лигачев Е.К. Советуясь с партией, с народом // Коммунист. 1985. № 16. С. 81
2
Местное самоуправление: Российский вариант. М., 1993. С. 19.
3 Огонек. 1990. № 50. С. 7.
4
См.: Конституционный вестник. 1990. № 3. С. 8.
5 Советское государство и право. 1991. № 3. С. 47.
6 Гладышев А.Г. Правовые основы самоуправления. М., 1996. С. 19.
7 См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 32. g
См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997. С. 267.
9 Народный депутат. 1992. № 3. С. 27.
10 Конституционный вестник. 1992. № 11. С. 334.
11 Ольшанский Д. Конституция моей мечты (послесловие к дискуссии 1993 г.) // Конституционный вестник.
1994. №1(17). С. 36.
12
Конституция Российской Федерации. М., 1994. С. 5, 7.
13 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998. С. 88.
14
Собрание актов Президента РФ. № 43. 25.10.93 г.
15 Аналитический обзор «Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», подготовленный Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике I Исп. Шаповалов Б.А. С. 7.
STUFF TODAY AND STARVE TOMORROW INSTITUTIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT RESTRUCTURING IN THE EARLY NINETIES OF THE XX CENTURY
V.M. KUZMINA
The Department of Russian History Peoples Friendship University of Russia 6 Mikhlukho-Maklay Str., Moscow, 117198 Russia
The article offers information about the revival of local self-government institutions that replaced the regional, rural and municipal Soviets in the nineties of the XX century. Essential attention is paid to the improvement of local self-government institutions and their legislative basis strengthening.
