CC BY
80
Е. А. Ковалева
СУБМОДЕЛИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ТРАНСФОРМИРУЕМОЙ ЭКОНОМИКЕ
Рассмотрены субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике, выделены особенности каждой субмодели, выявлены инструменты субмоделей института государственных закупок, определены общие особенности института государственных закупок.
Ключевые слова: институт государственных закупок, особенности института государственных закупок, субмодель института государственных закупок, общественные блага, инструменты института государственных закупок.
Институт государственных закупок является одним из наиболее важных инструментов стимулирования и развития экономики. В развитых странах доля государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных и муниципальных нужд составляет до 25 % ВВП. Государственные закупки в рамках института государственных закупок способствуют росту ВВП страны и, соответственно, увеличению национального дохода путем стимулирования производства благ субъектами рынка для удовлетворения общественных потребностей и их финансирования. Развитие института государственных закупок должно способствовать, таким образом, развитию и модернизации экономики страны.
В условиях трансформации экономики происходило поэтапное изменение субмоделей института государственных закупок (см. таблицу), был упразднен институт централизованного распределения ресурсов, обязательных государственных заказов. Сложившиеся до этого централизованные институты перестали работать эффективно, что вызвало также неэффективность института государственного регулирования материально-технического обеспечения общественных нужд. Централизованные институты поставки общественных благ в конечном счете стали высококоррумпированными и начали поставлять дорогостоящие некачественные общественные блага.
На основе анализа эволюции института государственных закупок в российской экономике раскрывается содержательная сторона перехода от централизованно-распределительного к договорному (контрактному) механизму института государственных закупок. Выделено несколько этапов развития института государственных закупок, который претерпевал качественные изменения в трансформирующейся россий-
ской экономике. От отсутствия полноценной нормативно-правовой базы и полной разбалан-сированности в период перехода к рынку через становление на основе принятия институтов, регулирующих общие принципы закупок.
На первом этапе (1992-1994) I субмодель института государственных закупок связана с формированием новых экономических механизмов и переходом от централизованного управления закупками для государственных нужд к рыночным механизмам. Эта субмодель упразднила все формы государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение. Основной формой взаимодействия субъектов института государственных закупок является государственный заказ как форма удовлетворения государственных потребностей. Институт государственных закупок устанавливает правила и нормы взаимодействия субъектов по поводу реализации государственного заказа: государства и фирмы.
Отличительными особенностями I субмодели института государственных закупок являются сама процедура взаимодействия субъектов института, особенности работы инструментов института государственных закупок. Одна из таких особенностей — переговоры между субъектами института государственных закупок. В рамках этих переговоров субъекты определяют основные условия и требования к закупаемой продукции, цены, сроки выполнения заказа, объемы поставок и т. д. Таким образом, данная субмодель института государственных закупок не устанавливает легитимных требований к предмету того или иного заказа. Заказчик лишь определяет основную концепцию процесса закупок. Выбор и последующее заключение государственного контракта осуществляет заказчик вместе с экспертной комиссией на основе определения наиболее выгодных экономических
условий исполнения контракта. Сроки реализации механизма института государственных закупок в данной субмодели также не определены ни для одного из инструментов. Модель института государственных закупок носит характер протекционизма, участие иностранных фирм не допускается. Институт государственных закупок охватывает все сферы жизни общества, начиная от обороны и безопасности страны и заканчивая товарами повседневного пользования.
Механизм функционирования данной субмодели института государственных закупок оказался неэффективным, так как легитимные институты не учитывали специфику развития экономики и этапа приватизации. Федеральные контрактные корпорации не выполняли функции, которые были на них возложены, по ряду причин: во-первых, слабое государственное финансирование, что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации; во-вторых, половина предприятий, которые должны были войти в корпорации к концу 1993 г., еще не закончили процесс приватизации; в-третьих, институтом не было предусмотрено обязательного конкурентного, конкурсного принципа размещения заказа, не установлено процедур проведения торгов. В результате модель института государственных закупок способствовала развитию коррупции, увеличению трансакционных издержек и нецелевому расходованию бюджетных средств.
Противоречия, возникшие в институте государственных закупок, вызвали его трансформацию и построение новой, II субмодели. Данная субмодель института государственных закупок (1994-1997) основывалась на механизме, ориентированном на государственные нужды.
Эта субмодель характеризовалась следующими особенностями. Механизм института государственных закупок был в первую очередь ориентирован на федеральный уровень власти, региональные и местные уровни не рассматривались и принимались по умолчанию. Субмодель института вновь не предусматривала обязательного требования проведения торгов, требования регламентирования проведения самих процедур закупок, что расширяло права заказчиков в плане самостоятельного регулирования обеспечения государственных нужд. Институт контроля за реализацией механизма государственных закупок данной субмоделью также не предусмотрен.
Новой характеристикой данной субмодели явилось ограничение круга заказчиков: из их числа были исключены федеральные контрактные корпорации, которые не оправдали себя на первом этапе. Таким образом, на втором этапе развития института государственных закупок в России происходит его стагнация, деградация.
Третья субмодель института государственных закупок (1997-2005) связана с развитием методологических принципов организации закупочных процедур и соответствующих инструментов реализации заказа.
III субмодель института государственных закупок затрагивает взаимоотношения ее субъектов по поводу приобретения благ и реализации государственного заказа уже на всех трех уровнях государственной власти в России: федеральном, региональном и местном. Конкурсное размещение заказа как инструмент института первоначально являлось обязательной процедурой для всех субъектов государственного заказа, однако развитие данной субмодели сузило сферу применения этого инструмента механизма закупок и, по сути, вновь сделало его необязательным. Впервые институт выявляет и устанавливает жесткие барьеры входа (требования, обеспечение участия, исполнение контракта) для фирм-участников, не подлежащие дополнениям со стороны заказчиков, разрешает органам исполнительной власти делегировать свои полномочия по организации закупок фирмам. Развитие института государственных закупок в последующем, однако, отменило созданные барьеры в виде обеспечения заявок, что стало серьезным шагом назад. Новыми были и такие инструменты института государственных закупок, как квалификационный отбор участников заказа, двухэтапные торги, механизм которых четко установлен легитимными институтами, и еще одна разновидность конкурсов — внутренние конкурсы. Заказчики теперь обязаны были давать четкую характеристику и техническое описание закупаемого блага, а не только концепцию процедуры закупок. Но в то же время институт одобряет проведение переговоров субъектов по поводу реализации закупок, хотя и устанавливает исключительные случаи такого сотрудничества.
Особенностью данной субмодели является и тот фактор, что институт пытается учитывать такие важные составляющие механизма государственных закупок, как время и расходы
на реализацию. Помимо этого, институт позволяет участвовать в механизме закупок иностранным субъектам хозяйствования.
В целом же III субмодель института государственных закупок не соответствовала рыночным условиям хозяйствования, что привело к необходимости разработки новой, IV субмодели, которая позволила бы разрешить данные противоречия.
IV субмодель института государственных закупок вводит обязательное использование торгов как инструмента реализации механизма закупок. Более жестко устанавливаются барьеры входа субъектов рынка для участия в закупках. Институт четко определяет механизм государственных закупок, инструменты и технологию их применения. В то же время данная субмодель института государственных закупок отказалась от такого инструмента механизма государственных закупок, как квалификационный отбор, что свидетельствует об ориентации данного института лишь на экономию финансовых ресурсов, а не на поставку качественного блага; кроме того, отсутствуют эффективные инструменты борьбы с демпингом. Отсутствие антидемпинговых инструментов ведет к исполнению контракта аффилированными компаниями либо к его неисполнению вообще. Эту проблему первоначально должен был решить конкурс, представляющий собой способ размещения заказа, при котором победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта. Однако эволюция субмодели института государственных закупок отодвинула данный инструмент на второй план. Приоритетным инструментом стал аукцион, который ориентируется на минимальную цену исполнения контракта.
Сложившаяся субмодель не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения фирм-поставщиков. В механизме государственных закупок совершенно не учитывается совокупный экономический эффект, отсутствует мотивированность заказчиков в плане эффективного использования бюджетных средств. Но в то же время институт предусматривает механизм применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.
IV субмодель института государственных закупок (2006 — настоящее время) предназначена для осуществления функций и полномочий
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ); исполнения международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация; решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Институт четко определяет механизм государственных закупок, инструменты и технологию их применения. Основными инструментами являются:
- конкурс (открытый, закрытый);
- аукцион (открытый, закрытый, в электронной форме);
- запрос котировок;
- закупки из единственного источника.
Электронные торги — это новый инструмент
IV субмодели института государственных закупок. Он призван обеспечить не только информационную прозрачность, гласность, но и повысить уровень конкуренции между фирмами, которые участвуют в государственных закупках для государственных и муниципальных нужд. Анализ электронных торгов за 2009-2010 гг. показал, что среднее количество участников торгов увеличилось. Так, в 2010 г. в обычных аукционах в среднем было задействовано до трех, в электронных же аукционах — до пяти участников.
Анализ особенностей субмоделей института государственных закупок позволяет выявить ряд особенностей, присущих каждой субмодели.
Во-первых, с точки зрения институциональной теории государство выступает субъектом рыночных отношений в системе государственных закупок. Как любой субъект, государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Достигая экономических целей через государственные закупки, государство вступает в рыночные контрактные отношения, в результате чего у него как заказчика товара, работы, услуги устанавливаются взаимосвязи с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, выполняющими в этой системе функции участников, подрядчиков. Таким образом, государство является агентом института государственных закупок, который формирует институциональные основы и выступает в качестве заказчика, субъекта взаимоотношений с хозяйствующими субъектами.
Особенности субмоделей института государственных закупок
Субмо- дель Годы Характеристика Особенности
1 1992-1994 Институт образован для реализации федеральных и межгосударственных целевых программ; проведения геологоразведочных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, топографогеодезических и картографических работ, а также природоохранных мероприятий; выполнения международных экономических обязательств; создания и поддержания государственных резервов и резервов для ликвидации последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и выполнения непредвиденных работ; поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности страны; обеспечения устойчивого функционирования системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, агропромышленного комплекса, транспорта общего пользования, культуры, искусства, туризма и физической культуры, гидрометеорологической службы, органов государственного управления Российской Федерации; обеспечения программ развития и функционирования городского хозяйства столицы Российской Федерации Москвы; реализации федеральных инвестиций и инвестиционных программ. Основными инструментами являются: конкурс (открытый и закрытый), закупка из единственного источника Упразднены все формы государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение. Обязательно участие агентов, которые занимают доминирующее положение на товарном рынке, обладают технологической монополией на производство отдельных видов продукции. Наличие обширного спектра льгот для субъектов института (участников). Возможность ведения переговоров. Не определены сроки реализации механизма института. Участие в закупках только отечественных субъектов
2 1994-1997 Институт предназначен для создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютнокредитных, обязательств Российской Федерации; реализации федеральных целевых программ. Основными инструментами являются: конкурс (открытый и закрытый), аукцион, закупки из единственного источника Ориентация института исключительно на федеральный уровень власти. Отсутствие института контроля. Наличие льгот в виде льготы по налогу на прибыль (доход), целевые дотации и субсидии и предоставление кредитов участникам на льготных условиях. Участие в закупках только отечественных субъектов
3 1997-2005 Институт предназначен для обеспечения потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах). Основными инструментами являются: конкурс (открытый, закрытый, внутренний), двухэтапные торги, запрос котировок, закупки из единственного источника Институт рассматривает взаимоотношения своих субъектов на всех уровнях власти. Институт выявляет и устанавливает первоначально жесткие барьеры входа (требования, обеспечение участия, исполнение контракта) для фирм-участников, не подлежащие дополнениям со стороны заказчиков, разрешает органам исполнительной власти делегировать свои полномочия по организации закупок фирмам. Наличие квалификационного отбора
Окончание таблицы
Субмо- дель Годы Характеристика Особенности
4 2006 — настоящее время Институт предназначен для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ); исполнения международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация; решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Основными инструментами являются: конкурс (открытый, закрытый), аукцион (открытый, закрытый, в электронной форме), запрос котировок, закупки из единственного источника, закупки на товарных биржах Обязательное использование торгов как инструмента реализации механизма закупок. Электронная торговля. Отсутствие мотивации для субъектов
Вторая особенность института государственных закупок — легитимность всех принятых правил и норм в рамках института. Как известно, в институциональной теории существует классификация институтов на следующие группы: формальные и неформальные. Многие сложившиеся институты и механизмы в трансформируемой экономике характеризуются тем, что ряд правил и норм устанавливаются формально и полуформально. В институте же государственных закупок, наоборот, правила и нормы взаимодействия двух субъектов — государства и фирмы — оговариваются легитимно, формально. В эволюции института государственных закупок в российской экономике принято более 100 нормативно-правовых документов, регулирующих взаимоотношения вышеназванных субъектов. Кроме того, данная особенность этого института обусловлена именно тем, что одним из его участников является государство.
В-третьих, государственные закупки делятся согласно институту государственных закупок на три направления: общегосударственное, военно-государственное, внутриведомственное. Данная классификация областей ведения института обусловлена тем, что государство призвано удовлетворять различные общественные потребности за счет бюджетных средств. К общегосударственному направлению относится взаимодействие субъектов института государственных закупок, связанное с поставкой и последующим использованием обыденных и повседневных, текущих общественных благ.
Военно-государственное направление взаимодействия субъектов института государственных закупок направлено на поставку и последующее использование таких благ, как обеспечение безопасности и обороноспособности страны. В рамках данного направления в основном применяются закрытые инструменты института государственных закупок и закупки из единственного источника. Это обусловлено прежде всего тем, что в данном направлении закупаются предметы, характеризующиеся закрытостью информации, правом на которую обладают лишь фирмы, имеющие либо уникальные патенты и сертификаты, либо информацию, касающуюся государственной тайны.
В-четвертых, институт государственных закупок использует унифицированные инструменты закупок. Институт государственных закупок не предусматривает каких-либо инструментов для различных инновационных разработок, научных исследований и опытно-конструкторских работ, которые связаны с высоким уровнем риска. Кроме того, сам механизм института государственных закупок не предусматривает участие в государственных закупках экспертов, посредников, которые могли бы оценить и дать коммерчески эквивалентное описание закупаемых товаров, в том числе и по различного рода инновационным проектам и разработкам. Субъекты, участвующие в механизме института государственных закупок от лица государства, практически не взаимодействуют, что в конечном счете оказывает негативное влияние на результат.
Список литературы
1. О мерах по формированию федеральной контрактной системы : Указ Президента РФ № 826 от 07 авг. 1992 г. (с изм., внесенными Указами Президента РФ от 22.09.1992 № 1114, от 24.12.1993 № 2280, от 05.04.1994 № 660).
2. О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд : Указ Президента РФ № 305 от 08 апр. 1997 г.
3. О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд : федер. закон № 97-ФЗ от 06 мая 1999 г.
4. О поставках продукции для федеральных государственных нужд : федер. закон № 60-ФЗ от 10 нояб. 1994 г. (в ред. федер. закона от 19.06.1995 № 89-ФЗ).
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ-
ственных и муниципальных нужд : федер. закон № 94-ФЗ от 21 июл. 2005 г. (в ред. от 27.07.2010 № 240-ФЗ).
6. О поставках продукции и товаров для государственных нужд : закон ВС РФ № 2859-1 от 28.05.1992.
7. О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов) : постановление Правительства РФ № 1222 от 26 сент. 1997 г. (в ред. постановления Правительства РФ от 25.06.1998 № 651, от 09.01.1999 № 26, ред. 03.09.1999).
8. Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» : постановление Правительства РФ № 638 от 27 авг. 1992 г. (с изм., внесенными постановлением Правительства РФ от 05.04.1993 № 276, распоряжением Правительства РФ от 18.06.1993 № 1082-р).
