CC BY
62
УДК 336.225.66
СУБФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ: ЦЕЛИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ В МОСКВЕ
А. Ф. МИШАЧКОВА, аспирант кафедры общественных финансов, бухгалтерского учета и аудита E-mail: minor_2003@mail. ru Московский городской университет управления правительства Москвы
В статье освещены теоретические и практические аспекты применения налоговых льгот в Москве в 2006-2010гг., проведена оценка объемов выпадающих доходов городского бюджета. Отмечаются основные проблемы, препятствующие объективной оценке эффективности системы субфедеральных налоговых льгот Москвы, а также определены основные направления ее совершенствования.
Ключевые слова: налоговые льготы, система налоговых льгот Москвы, объемы выпадающих доходов, оценка эффективности налоговых льгот.
Налоговые льготы как инструмент стимулирования экономики направлены на решение отдельных социально-экономических вопросов. Уменьшая налоговое бремя отдельных групп налогоплательщиков, органы власти решают задачи обеспечения экономической заинтересованности в развитии приоритетных видов экономической деятельности, поддержки организаций в решении социальных задач и сглаживания социального неравенства за счет сокращения расходов на оплату обязательных платежей отдельных категорий физических лиц.
но предоставление налоговых льгот государством влечет за собой снижение доходов бюджета и усложняет процесс налогового администрирования, что особенно остро отражается на доходной части региональных и местных бюджетов.
Вопросам целесообразности и эффективности предоставления налоговых льгот и налоговых стимулирующих механизмов стало уделяться все большее внимание в контексте повышения бюд-
жетной устойчивости и налоговой автономии бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В частности, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 гг.» в очередной раз перед Правительством Российской Федерации была поставлена задача провести инвентаризацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам и оценке их эффективности в целях повышения налоговой автономии региональных и местных властей.
Перед Москвой в настоящее время стоит важная задача укрепления собственной доходной базы бюджета за счет увеличения налоговых доходов, позволяющих обеспечить необходимую бюджетную устойчивость в связи с предстоящим увеличением бюджетных расходов на развитие присоединяемых к Москве территорий. При разработке налоговой политики на уровне города в целом, при принятии решений о предоставлении или отмене налоговой льготы тем или иным категориям получателей, в частности, необходимо предварительно проводить оценку эффективности действующих и планируемых налоговых льгот и учитывать специфику социально-экономического положения муниципальных образований, включаемых в состав внутригородской территории Москвы в результате изменения границ города.
В соответствии со ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые
отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера. В соответствии с п. 2 ст. 3 НК РФ не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
В соответствии со ст. 12 НК РФ установлены 3 вида налогов и сборов: федеральные, региональные и местные, а также установлены полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований по определению налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов, а также установлению налоговых льгот, оснований и порядку их применения
Следует отметить, что налоговое законодательство включает в себя ряд норм, не выделенных законодателем в качестве налоговых льгот, но действие которых (по своей сути) направлено на снижение налоговых обязательств налогоплательщиков.
Определение налоговых льгот, приведенное в ст. 56 НК РФ сформулировано таким образом, что позволяет отнести к налоговым льготам иные преференциальные положения законодательства о налогах и сборах, не поименованные в НК РФ как «налоговые льготы». Так, НК РФ установлены виды доходов, которые не учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, а в отношении региональных и местных налогов -перечни объектов, исключенных из объектов налогообложения. Кроме того, в части федеральных налогов и сборов допускается установление законами субъектов Российской Федерации пониженных налоговых ставок для отдельных категорий налогоплательщиков в части сумм, зачисляемых в региональные бюджеты.
Субфедеральные налоговые льготы в Москве предоставляются по двум региональным налогам (налогу на имущество организаций и транспортному налогу), двум местным налогам (налогу на имущество физических лиц и земельному налогу),
а также в городе применяется пониженная ставка федерального налога на прибыль организаций, зачисляемая в бюджет москвы.
Система субфедеральных налоговых льгот москвы имеет своей целью предоставление льгот, направленных на поддержку социально незащищенных групп граждан, льгот, предоставляемых организациям, полностью или частично финансируемым из бюджета москвы, а также льгот, направленных на стимулирование приоритетных направлений экономики города.
Далее будут рассмотрены налоговые льготы, установленные нормативно-правовыми актами москвы в ракурсе описанной ранее классификации налоговых льгот по целям их предоставления.
В отношении налога на прибыль организаций на уровне Москвы действует ряд законов, снижающих на основании ст. 284 НК РФ ставку налога, зачисляемую в бюджет Москвы. Данные меры направлены на поддержку деятельности общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов1, организаций, осуществляющих на территории Москвы производство легковых автомобилей2, а также на поддержку инновационной деятельности организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа «Зеленоград»3. Такое снижение ставки формально не называется «налоговой льготой», но создает более благоприятные условия для отдельных категорий налогоплательщиков и соответствует закрепленному в ст. 56 НК РФ понятию «налоговая льгота».
Кроме того, налоговые льготы отдельно декларируются в налоговой отчетности, контролируются налоговыми органами и выделяются ими в статистической налоговой отчетности по специальным формам. Так, в отчете о налоговой базе и структуре начислений по налогу на прибыль организаций (форма № 5-ПМ) суммы убытков, уменьшающих налоговую базу, и суммы недопоступлений по
1Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов: закон города Москвы от 05.03.2003 № 12 (ред. от 20.10.2004).
2Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей: закон города Москвы от 10.10.2007 № 39.
3Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа «Зеленоград»: закон города Москвы от 05.07.2006 № 31 (ред. от 20.10.2010).
Таблица 1
Сведения о суммах поступлений и объеме выпадающих доходов по налогу на прибыль организаций, млн руб.
Год Объем поступлений налога на прибыль организаций в бюджет Москвы Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот органами законодательной власти Москвы Отношение суммы выпадающих доходов к объему поступлений по налогу, %
2006 358 508,00 237,70 0,07
2007 608 709,10 67,90 0,01
2008 614 143,50 58,50 0,01
2009 337 513,20 101,30 0,03
2010 441 928,40 308,70 0,07
налогу в связи с установлением законодательными (представительными) органами субъектов РФ пониженной ставки налога для отдельных категорий налогоплательщиков отражаются по итоговой строке в качестве льгот. Пониженную ставку налога на прибыль, по данным Управления Федеральной налоговой службы по городу Москве (далее -УФНС), в налоговых декларациях в 2008 г. заявили 47 организаций, в 2009 г. - 45 организаций.
Объем выпадающих доходов за счет установления пониженной ставки налогообложения по налогу на прибыль незначителен и составлял в 2006 -2010 гг. от 0,01 до 0,07 % от объема поступлений налога в городской бюджет (табл. 1).
Льготы по налогу на имущество организаций на субфедеральном уровне4 предоставляются за счет освобождения всего имущества определенных категорий организаций или его части от уплаты налога. На федеральном уровне в соответствии с п. 4 ст. 374 НК РФ из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций исключены земельные участки и иные объекты природопользования, а также имущество, принадлежащее на праве оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации. Статьей 380 НК РФ установлен верхний предел налоговых ставок в размере 2,2 %. При этом законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться более низкие значения налоговых ставок. Необходимо отметить, что в Москве таких решений не принималось.
Льготы по данному налогу предоставляются организациям, полностью или частично финансируемым
4 О налоге на имущество организаций: закон города Москвы
от 05.11.2003 № 64 (ред. от 16.11.2011).
из бюджета Москвы во избежание встречных финансовых потоков, и организациям, осуществляющим свою деятельность в приоритетных для города направлениях. С 2006 г. количество категорий налогоплательщиков, имеющих право на льготы по данному налогу, было значительно сокращено в рамках проведения оптимизации региональных налоговых льгот.
Следствием этих изменений стало уменьшение доли налога, не поступившей в бюджет в связи с предоставлением региональных налоговых льгот в сравнении с объемом поступлений по данному налогу, что наглядно показано в табл. 2.
В докризисный период ежегодный прирост уровня доходов бюджета по данному налогу составлял в среднем 30 % за счет увеличения стоимости основных средств предприятий города, в 2009 г. он составил 17,1 %, в 2010 г. - 2,0 %. Снижение роста поступлений налога на имущество организаций в бюджет города связано с сокращением объемов инвестиций в основной капитал в период кризиса, которое отразилось на поступлениях налога в 2010 г. и, несмотря на некоторое оживление инвестиций в течение 2011 г., будет отрицательно сказываться на поступлениях налога как минимум до конца 2012 г.
За счет роста доходов по налогу на имущество организаций и сокращения как круга налогоплательщиков, имеющих право на освобождение от данного налога, так и перечня имущества, на которое распространяются льготы, отношение объема выпадающих доходов к объему поступлений по данному налогу сократилось с 89,4 % в 2006 г. до 66,0 % в 2010 г. (см. табл. 2).
Подавляющая часть выпадающих доходов (от 74,6 до 93,2 %) по налогу на имущество организаций формируется за счет льгот, предусмотренных законодательством Москвы. Льготы, установленные на федеральном уровне, составляют от 6,8 до 25,4 % от общего объема выпадающих доходов за счет предоставления льгот.
Таблица 2
Сведения о суммах поступлений и объеме выпадающих доходов по налогу
на имущество организаций, тыс. руб.
Год Объем поступлений налога на имущество организаций в бюджет Москвы Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот органами законодательной власти Москвы в соответствии с п. 2 ст. 372 НК РФ Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот, установленных ст. 7 и 381, п. 7 ст. 346.35 НК РФ Отношение суммы выпадающих доходов к объему поступлений по налогу, %
2006 33 241 590,00 27 709 702,00 2 016 932,00 89,43
2007 43 144 294,00 31 773 716,00 2 507 523,00 79,46
2008 57 012 571,00 33 575 267,00 8 104 420,00 73,11
2009 66 733 997,10 32 044 957,00 10 924 792,00 64,39
2010 68 095 492,00 35 677 625,00 9 268 743,00 66,00
В 2010 г. основную численность налогоплательщиков - получателей льготы составляли бюджетные организации, казенные предприятия и органы государственной власти и местного самоуправления Москвы. Объем выпадающих доходов по указанной группе организаций составил в 2010 г. 7 546,5 млн руб. (21,2 % от суммы выпадающих доходов по налогу на имущество организаций в связи с применением льгот, установленных на региональном уровне). В то же время наибольшая доля выпадающих доходов (54,6 % от суммы выпадающих доходов по указанному налогу в связи с применением льгот, установленных на региональном уровне) пришлась в 2010 г. на 46 организаций городского пассажирского транспорта общего пользования и на московский метрополитен. Объем выпадающих доходов по указанной категории налогоплательщиков составил в 2010 г. 19 490,8 млн руб.
По транспортному налогу субфедеральные налоговые льготы предоставляются за счет полного освобождения определенных категорий налогоплательщиков от уплаты налога и носят преимущественно социальный характер. Принятие нового закона о транспортном налоге с 01.01.20095 значительно расширило круг физических лиц, имеющих право на льготу по данному налогу. Также установлены льготы для юридических лиц, направленные на поддержку деятельности организаций, оказывающих услуги по перевозке пассажиров городским пассажирским транспортом общего пользования и организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа «Зеленоград».
Выпадающие доходы городского бюджета по транспортному налогу возникают также в силу действия нормы, установленной ст. 7 НК РФ в со-
5 О транспортном налоге: закон города Москвы от 09.07.2008 № 33 (ред. от 24.11.2010).
ответствии с правилами и нормами международных договоров Российской Федерации.
Кроме того, п. 2 ст. 358 НК РФ установлен перечень транспортных средств, исключенных из объектов налогообложения по транспортному налогу, что не позволяет определить объем выпадающих доходов городского бюджета в результате действия данной нормы.
За период с 2006 по 2010 г. объем поступлений по данному налогу возрос в 6 раз за счет увеличения количества объектов налогообложения, изменения налоговых ставок со вступлением в силу закона города Москвы от 09.07.2008 № 336 и успешной реализации мер по совершенствованию администрирования данного налога (табл. 3).
До 99,8 % выпадающих доходов по транспортному налогу формируется за счет льгот, предусмотренных законодательством Москвы. Остальная (незначительная) часть выпадающих доходов связана с исполнением международных обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.
Объем выпадающих доходов увеличился лишь в 2 раза, за счет чего их отношение к объемам поступлений сократилось с 11,9 % в 2006 г. до 3,8 % в 2010 г. (см. табл. 3).
Льготы по земельному налогу на субфедеральном уровне7 предоставляются в виде освобождения от уплаты налога определенных категорий налогоплательщиков и в виде уменьшения налоговой базы на необлагаемую сумму. В 2006-2010 гг. выпадающие доходы городского бюджета по земельному налогу складывались в основном за счет льгот по
6 До 01.01.2009 действовал закон города Москвы от 23.10.2002 № 48 «О транспортном налоге».
7 О земельном налоге: закон города Москвы от 24.11.2004 № 74 (ред. от 23.11.2011).
Таблица 3
Сведения о суммах поступлений и объеме выпадающих доходов по транспортному налогу, тыс. руб.
Год Объем поступлений транспортного налога в бюджет Москвы Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот органами законодательной власти Москвы Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот, предусмотренных ст. 7 НК РФ Отношение суммы выпадающих доходов к объему поступлений по налогу, %
2006 2 325 849,00 277 293,00 143,00 11,9
2007 4 366 861,00 231 340,00 305,00 5,3
2008 7 650 174,10 314 386,00 703,00 4,1
2009 6 754 666,33 363 825,00 1 056,00 5,4
2010 14 129 712,00 533 304,00 1 585,00 3,8
земельному налогу и норм, снижающих объем налоговых обязательств, установленных законодательством Москвы.
Объем выпадающих доходов по данному налогу превышает объем поступлений в бюджет города, что является результатом не только действия ст. 3.1 закона города Москвы от 24.11.2004 № 74, устанавливающей льготы по данному налогу, но и действия нормы, позволяющей снижать налоговые обязательства юридических лиц по земельному налогу (в виде установления дифференцированной налоговой ставки).
Система льгот по земельному налогу распространяется на органы государственной власти, государственные организации и учреждения, финансируемые из бюджета, на социально незащищенные слои населения и организации, выполняющие определенные общественно важные функции. Перечень налогоплательщиков, имеющих право на льготу по земельному налогу, в течение 2006-2010 гг. также был существенно оптимизирован, что положительно отразилось на уровне поступлений данного налога в доходную часть бюджета (табл. 4).
Объем поступлений данного налога с 2006 г. возрос в 6,6 раза при росте объемов выпадающих доходов в 3 раза. При этом значительные изме-
нения тенденций поступления данного налога произошли в 2010 г. С 01.01.2010 отменены льготы по земельному налогу в отношении учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физической культуры и спорта, а также государственных научных центров и ряда научных организаций, финансируемых из федерального бюджета. Данная мера привела к уменьшению выпадающих доходов от предоставления субфедеральных льгот в 2010 г. по отношению к 2009 г. на 5 396,9 млн руб. (см. табл. 4). По данным УФНС, выпадающие доходы бюджета за счет уменьшения налоговой базы при расчете земельного налога на не облагаемую налогом сумму в размере 1 млн руб. (дополнительно к федеральной налоговой льготе в виде уменьшения налоговой базы на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 руб.) составили в 2010 г. 330,0 тыс. руб.
Таким образом, 93,9-97,7 % выпадающих доходов формируются за счет предоставления субфедеральных налоговых льгот и 2,3-6,1 % - за счет предоставления льгот на федеральном уровне.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.12.91 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» льготы по налогу установлены для 13 категорий налогоплательщиков. На уровне
Таблица 4
Сведения о суммах поступлений и объеме выпадающих доходов по земельному налогу, тыс. руб.
Год Объем поступлений земельного налога в бюджет города Москвы Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот органами законодательной власти Москвы в соответствии с п. 2 ст. 387 НК РФ Объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот, предусмотренных ст. 7 и 395, п. 5 ст. 391 НК РФ Отношение суммы выпадающих доходов к объему поступлений по налогу, разы
2006 1 719 153,00 4 680 461,00 109 219,00 2,79
2007 2 083 855,00 8 477 633,00 193 575,00 4,16
2008 3 137 058,00 19 989 392,00 632 131,00 6,57
2009 3 431 821,34 20 347 167,00 817 015,00 6,17
2010 9 310 670,00 14 950 309,00 957 805,00 1,71
Таблица 5
Сведения о суммах поступлений и объеме выпадающих доходов по налогу на имущество физических лиц, тыс. руб.
Объем поступлений Объем выпадающих доходов Объем выпадающих Отношение суммы
Год налога на имущество в результате предоставления доходов в результате выпадающих дохо-
физических лиц в бюджет льгот органами законода- предоставления феде- дов к объему поступ-
Москвы тельной власти Москвы ральных льгот лений по налогу, %
2006 732 181,00 0,00 234 140,00 31,98
2007 813 040,00 0,00 301 780,00 37,12
2008 1 215 834,38 0,00 448 749,00 36,91
2009 1 465 492,04 0,00 865 222,00 59,04
2010 2 078 338,00 0,00 1 091 323,00 52,51
законодательства Москвы налоговые льготы по налогу на имущество физических лиц не установлены (табл. 5).
Необходимо отметить, что сумма налога, исчисленного для уплаты в бюджет Москвы, увеличилась за 2006-2010 гг. в 2,8 раза, в то время как объем выпадающих доходов по налогу за тот же период вырос в 4,7 раза (см. табл. 5). Это обусловлено как высокой долей льготных категорий граждан в общей численности налогоплательщиков - физических лиц, так и особенностями предоставления льготы по налогу, не ограничивающими количество объектов налогообложения, принадлежащих на праве владения одному лицу и освобождаемых от уплаты налога.
Как показывает анализ принятых в 2010 г. решений об отмене ряда льгот по налогу на имущество организаций, а также принятых в 2011 г. законов Москвы8, совершенствование существующей в городе системы льготного налогообложения осуществляется в настоящее время в направлении уточнения состава налогоплательщиков - получателей льгот, состава имущества, подпадающего под действие налоговых льгот, а также отмены льгот, предоставленных ранее органам государственной власти и бюджетным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета. Налоговые льготы, стимулирующие инновации и деловую активность хозяйствующих субъектов, составляют в системе московских региональных налоговых льгот довольно незначительную часть.
Оценка системы налоговых льгот осуществляется по критериям бюджетной, экономической и социальной эффективности.
8 О внесении изменений в ст. 4 закона города Москвы от
05.11.2003 № 64 «О налоге на имущество организаций»: закон города Москвы от 16.11.2011 № 53; О внесении изменений в статью 3. 1 закона города Москвы от 24.11.2004 № 74 «О земельном налоге»: закон города Москвы от 23.11.2011 № 54.
При оценке бюджетной эффективности определяется влияние налоговых льгот на формирование и исполнение бюджета. Так, бюджетная эффективность налоговых льгот, предоставляемых организациям и учреждениям, финансируемым из бюджета, выражается в рациональном использовании бюджетных средств вследствие устранения встречных финансовых потоков.
Социальная эффективность выражается в достижении социально значимого эффекта в виде поддержки социально незащищенных слоев граждан, сдерживания темпов роста тарифов на жизненно важные услуги, изменения качества и объема предоставляемых услуг в результате реализации налогоплательщиками системы мер, направленных на повышение уровня жизни населения (рост заработной платы, создание новых рабочих мест, улучшение условий труда).
экономическая эффективность налогового льготирования подразумевает улучшение финансово-экономических результатов деятельности налогоплательщиков, например, в виде роста объемов производства, рентабельности, инвестиционных вложений. В данном случае налоговые льготы рассматриваются в качестве мер стимулирования экономической активности хозяйствующих субъектов.
Работа по анализу эффективности применения льгот по налогам, разработке критериев и методики оценки их эффективности ведется только в отдельных субъектах Российской Федерации. Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службой России рассчитывается лишь стоимостное выражение налоговых льгот. Как следует из материалов совещания «Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия», проводившегося 14.04.2011, оценка эффективности налоговых льгот часто носит декларативный характер, в ряде случаев
осуществляется на основе экспертных мнений и не обеспечивает необходимой достоверности.
Так, в конце 2011 г. правительством Москвы был принят порядок проведения оценки эффективности предоставляемых и планируемых к предоставлению налоговых льгот и ставок налогов, зачисляемых в бюджет Москвы9. В соответствии с ним оценка эффективности налоговых льгот проводится Департаментом экономической политики и развития города Москвы по двум показателям: бюджетной эффективности и социально-экономической эффективности с помощью расчетов с использованием данных налоговой, статистической, финансовой отчетности и иной информации, позволяющей произвести соответствующие расчеты.
Под бюджетной эффективностью понимается влияние предоставления льгот на объемы доходов и расходов городского бюджета.
Под социально-экономической эффективностью в упомянутом документе понимаются последствия введения льготы, определяемые по показателям, отражающим динамику производственных и финансовых результатов деятельности налогоплательщиков, получающих льготу, и по показателям, подтверждающим создание благоприятных условий развития социальной инфраструктуры и бизнеса, повышение социальной защищенности населения. Оценка социально-экономической эффективности производится на основании оценки влияния льготы на решение конкретных городских задач, рост производства и инвестиционной активности, создание новых рабочих мест, увеличение средней заработной платы работников, улучшение условий труда, повышение доступности услуг населению, улучшение состояния окружающей среды.
При этом ни механизм таких расчетов, ни четкое указание источников получения такой информации в документе не представлены. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, предоставляя налоговые льготы и подтверждая их обоснованность, зачастую не имеют информации о конкретных пользователях льгот. В большинстве случаев проведение оценки эффективности осуществляется на основе агрегированной и обезли-
9 Постановление правительства города Москвы от 26.12.2011 № 632-ПП «Об утверждении порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и ставок налогов, установленных законами города Москвы».
ченной информации, формируемой Федеральной налоговой службой на базе налоговых деклараций, в то время как проведение качественного мониторинга требует наличия доступа к информации о суммах предоставленных налоговых льгот в разрезе конкретных налогоплательщиков.
Так, например, в связи с изменением границ Москвы в 2012 г. 16.05.2012 на заседании Московской городской Думы были приняты решения на переходный период (с 01.01.2012 до 01.01.2014) в границах присоединяемых к Москве муниципальных образований предоставить преференцию в виде применения пониженных ставок налога на имущество физических лиц и земельного налога по сравнению с аналогичными категориями налогоплательщиков Москвы. При этом провести оценку объемов выпадающих доходов в связи с данными решениями не представлялось возможным в связи с отсутствием информации о количестве налогоплательщиков, площади и кадастровой стоимости занимаемых ими земельных участков и инвентаризационной стоимости имущества в разрезе каждого муниципального образования.
Обязанности налогоплательщиков по вопросам уплаты налогов и сборов установлены ст. 23 НК РФ. При этом не предусмотрена обязанность налогоплательщиков по представлению в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации о наличии оснований и результатах применения налоговых льгот10. Предоставление информации со стороны налоговых органов органам государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретным налогоплательщикам -получателям налоговых льгот невозможно в связи с необходимостью соблюдения налоговой тайны (ст. 102 НК РФ).
Отсутствие механизма идентификации конкретных получателей налоговых льгот приводит к тому, что органы государственной власти не могут обоснованно планировать объемы выпадающих доходов при введении новой льготы и проводить полноценный мониторинг эффективности уже введенных налоговых льгот. Таким образом, оценка эффективности использования налоговых льгот в рамках действующего правового и нормативного поля возможна лишь на фрагментарном уровне.
Существующая в данный момент система предоставления налоговых льгот имеет существенный
10 Письмо Минфина России от 18.06.2010 № 03-01-10/2-48.
изъян в виде отсутствия проработанного механизма оценки эффективности данных льгот. Важным направлением развития данной системы должна стать выработка методов оценки экономического эффекта предоставляемых налоговых льгот и его влияния на объем выпадающих доходов городского бюджета.
В настоящий момент остаются нерешенными проблемы, связанные с потерями доходов бюджета в связи с использованием налоговых льгот, которые не компенсируются выгодами для общества, на которые эти льготы были направлены. это может объясняться недостаточной адресностью налоговых льгот и другими искажениями в связи с применением льгот. В настоящее время при оптимизации налоговых льгот следует учитывать накопленный опыт злоупотребления налоговыми льготами и скорректировать их таким образом, чтобы, сохраняя, по сути, свое социальное или экономическое значение, льготы не могли быть использованы для уклонения от уплаты налогов.
Также для повышения устойчивости экономики важно продолжать практику применения существующих налоговых льгот, предоставляемых в целях модернизации производства и внедрения инноваций.
Важным направлением региональной налоговой политики в отношении налоговых льгот должны стать оперативный анализ эффектов, создаваемых от применения налоговых льгот, и своевременное принятие решений об их продлении или отмене. Решению данной задачи препятствует отсутствие категоризированных сведений о применении налогоплательщиками предоставляемых льгот для оценки их эффективности и планирования бюджетных показателей на следующие периоды.
Работа по оптимизации региональных льгот в целях выделения самых актуальных и важных налоговых льгот для экономики и населения Москвы в границах новых территорий должна быть продолжена, так как налоговые льготы уменьшают доходы
городского бюджета, значительно усложняют налоговое администрирование и повышают расходы бюджета на его проведение, а также формируют стимулы для злоупотреблений в налоговой сфере.
Несмотря на то, что оптимизация перечня и форм предоставляемых льгот является сложной многофакторной задачей, ее важность сложно переоценить, так как сбалансированная система налоговых льгот может служить надежным инструментом для системного и гибкого влияния на социально-экономическое развитие города. Основными направлениями экономики города, в отношении которых необходимо выработать адресную поощрительную и стимулирующую систему налоговых льгот, являются: развитие малого бизнеса, развитие производственной и финансовой инфраструктуры, а также инновационная сфера экономики. Также необходимо оптимизировать механизм налоговых преференций в отношении присоединяемых к Москве территорий и встроить их в общую налоговую систему города. Изменения в обозначенных направлениях позволят использовать механизм налоговых льгот максимально эффективно в рамках общего направления развития экономики и будут способствовать значительному экономическому росту москвы.
Список литературы
1. Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия: материалы совещания Комитета Совета Федерации по бюджету от 14.04.2011. URL:http://www.council. gov.ru.
2. О внесении изменений в закон города Москвы от 24.11.2004 № 74 «О земельном налоге»: проект закона города Москвы № 08-13-2997/12. URL: http://www. mos. ru.
3. О внесении изменений в ст. 1 закона города Москвы от 23.10.2002 № 47 «О ставках налога на имущество физических лиц: проект закона города Москвы № 08-13-2998/12. URL: http://www.mos.ru.
