CC BY
381
УДК 343.352.4
Н.В. Бугаевская, канд. юрид. наук, доцент
тел. +79109415901, [email protected]
(Россия, Рязань, докторант Академии ФСИН России)
СУБЪЕКТ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ НОВЫХ РОССИЙСКИХ РЕАЛИЙ И ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье рассмотрены проблемы понимания признаков должностного лица как субъекта преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, неоднозначности их судебного и доктринального толкования, формальной определенности и неизменности на фоне общей тенденции модернизации уголовного законодательства.
Ключевые слова: должностное лицо, признаки должностного лица, публичный служащий, функции должностных лиц.
В правоприменительной практике проблемы квалификации преступлений, предусмотренных гл. 30 УК «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», касающиеся объективной стороны преступления возникают не столь часто в сравнении с теми, что связаны с субъектом данных преступлений - должностными лицами, а именно с признанием таковыми лиц, получивших взятку, внесших ложные сведения в официальные документы или использовавшими свои служебные полномочия вопреки интересам службы.
Считается, что вопросы понимания организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также полномочий представителя власти, выполняемые специальным субъектом данных преступлений - должностным лицом, достаточно полно раскрыты в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» и постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В связи с этим судами в соответствии со сложившейся практикой выносятся приговоры в отношении лиц, которые бесспорно относятся к числу должностных, как то: руководящие работники из сферы правоохранительных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие управленцы и чиновники разного уровня, от имени государства выполняющие властные полномочия.
Несмотря на многочисленные научные разработки, выработанные Пленумом Верховного Суда РФ, устоявшуюся судебную практику по
вопросу о содержании понятия должностного лица, по сей день возникают вопросы и разногласия относительно признания тех или иных лиц должностными. Например, о признании субъектами должностных преступлений депутатов представительных органов муниципальных образований [1], лесничих [2], врачей и преподавателей [3], других лиц. Зачастую осуществляется расширительное толкование функционального критерия должностного лица. Более того, в обвинительных заключениях, приговорах законодательные признаки должностного лица как функции представителя власти, административно-хозяйственные, организационно-распорядительные иногда вообще не упоминаются, а признание лица должностным обосновывается исходя из иных критериев, таких как наступление определенных правовых последствий от действий должностного лица [4].
Прояснению для правоприменителей критериев привлечения к ответственности субъектов должностных преступлений посвятили множество своих работ такие авторы как А.В. Бриллиантов, А.Г. Безверхов, Б.В. Волженкин, Н.А. Егорова, П.С. Яни и другие заслуженные авторы. Тем не менее проблема до конца не решена.
Вместе с тем понятие «должностное лицо» - это традиционное наименование субъекта преступлений, понимание которого в УК РФ 1996 г. базируется на основе нормативно закрепленной оболочки общественных отношений [5], существовавших много раньше в период действия УК РСФСР 1960 г. Произошли крупные социально-экономические изменения: приватизация, акционирование и продажа государственных предприятий и государственной собственности, и понятие должностного лица, претерпев несущественные изменения, перестало отвечать требованиям действительности. Появившиеся многочисленные «недолжностные» с точки зрения закона лица осуществляют функции, которые ранее были сугубо государственными и после их передачи в частные руки не потеряли своей общегосударственной важности.
Таким образом, напрашивается вывод о том, что либо следует коренным образом поменять содержание понятия должностного лица, отказавшись от традиционных функциональных признаков, так как они исчерпали себя и не могут быть распространены на многие ситуации, возникающие в жизни, либо перейти от использования термина «должностное лицо», полностью от него отказавшись, к другому, более соответствующему нынешним реалиям действительности и правовой науки.
Первое направление изменения содержания понятия должностного лица достаточно распространено. Так, Н.А. Егорова предлагает строить понятие должностного лица на основе следующих управленческих функций: 1) создание юридически обязательных предпосылок принятия управленческого решения; 2) собственно принятие управленческого решения; 3) обеспечение принудительного выполнения управленческого решения в установленных правом формах; 4) контроль за выполнением
управленческого решения; 5) надзор за выполнением управленческого решения; 6) возложение юридической ответственности на лиц, не выполняющих или ненадлежаще выполняющих управленческое решение [6]. Таким образом, ключевым для понятия должностного лица данному автору видится понятие управления как ключевой критерий выделения чиновников из числа других субъектов коллективной деятельности.
Некоторые из авторов, выдвигая идею пересмотреть функции должностного лица, предлагают по сути те же функциональные признаки, модифицировав их «на новый лад». Так, И.Н. Сурманидзе предлагает существенными признаками, позволяющими выделить из всего состава государственных гражданских служащих должностных лиц, считать следующие:
а) указанные служащие наделены властными полномочиями по отношению ко всем иным государственным гражданским служащим, осуществляющим трудовую деятельность в государственном органе по организации эффективного функционирования аппарата данного органа (т.е. полномочиями по решению вопросов должностного продвижения государственных гражданских служащих, присвоения им классных чинов, применения поощрительных и дисциплинарных санкций и т.д.);
б) наделены властными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, не находящихся в прямой служебной зависимости от них (т.е. полномочиями по подписанию нормативных правовых актов, разрешению индивидуальных юридических дел, по принуждению, применению мер ответственности и т.д.);
в) могут управлять и распоряжаться денежными и иными материальными фондами государственного органа, принимать соответствующие юридически значимые решения в отношении государственного имущества, а также совершать иные действия в отношении указанных объектов [7].
Данную тенденцию не считаем рациональной, так как использование отличной от советской уголовно-правовой доктрины терминологии не влечет, как видим, за собой изменение содержания функций должностного лица.
Другой подход данного направления корректировки функций должностного лица отражен в зарубежном законодательстве ряда государств. В США, например, «государственным служащим» («goverment employee») или «служащим общественного сектора», «публичным служащим» («public employee») в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Уголовно-правовая доктрина дополняет данный смысл функциональным признаком. Так, Уголовный кодекс штата Нью-Йорк (1965 г.) также берет за основу признак осуществления лицом государственной функции, а также указывает место осуществления публичных функций. Определение «публичного служащего» помещено в статье 10 Общей части УК (п. 15):
«а) любое публичное должностное лицо или служащий штата, или какого-либо органа политической власти штата, или какого-либо правительственного учреждения в пределах данного штата, или
б) любое лицо, осуществляющее функции любого такого публичного должностного лица или служащего.
Также термин «публичный служащий» включает в себя лицо, которое было избрано или назначено стать публичным служащим» [8].
Английская правовая система базируется на прецеденте, анализ судебных решений позволяет говорить о признаках, свидетельствующих о том, что это функциональное должностное лицо выполняло функцию публичной природы:
- факт передачи полномочий от государства по закону;
- факт надзора со стороны государства;
- факт финансирования со стороны государства;
- интерес со стороны государства в исполнении функции;
- больший интерес в осуществлении деятельности организации, чем в получении прибыли от ее существования.
Эти критерии признаются доктриной вспомогательными к двум основным: интегрированности в государственное управление (включение функции в государственную схему урегулирования правоотношений или оказания услуг) и урегулированности (издавало ли государство какие-либо постановления во исполнение этой функции) [9].
Общим в установлении признаков должностного лица для данных государств является источник финансирования, в качестве которого выступают федеральные органы или региональные органы власти. Пожалуй, это один из более менее устойчивых критериев, вряд ли могущих вызвать разночтения в виду прозрачности начисления заработной платы чиновникам и возможности подтверждения данного факта соответствующими бухгалтерскими документами. Данный критерий вполне отвечает российским реалиям, где в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10] государственные служащие финансируются из государственного бюджета РФ и в связи с этим им запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность (ст. 17 названного ФЗ РФ).
Отказ от самого термина «должностное лицо» и переход к использованию таких понятий как «публичный служащий», «государственный или муниципальный служащий» может иметь место. В частности, ратифицированные Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и другие международных правовые документы используют термин «публичный служащий». Однако в этом случае в целях единообразия
привычное понятие должностного лица следует заменить также и во многих других законодательных актах нашего государства, даже в Конституции РФ, иначе уголовное законодательство будет оторвано от правовой системы государства. В виду этого данная идея не может быть реализована в УК РФ.
В виду выше сказанного, оптимальным представляется вариант сохранения в уголовно-правовой материи привычной для российской правовой науки категории «должностное лицо» с коренным пересмотром его содержания и опорой на опыт законодательного регулирования данного вопроса в зарубежных государствах.
Список литературы
1. Кассационное определение Мурманского областного суда от 21 августа 2007 года по делу № 22-1709-2007.
2. Определение Верховного Суда РФ от 23 марта 2006 г. N 46-о06-15.
3. Постановление по делу Логинова: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, п. 3 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 8; Постановление по делу Шиян: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, п. 4 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 8.
4. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. N 622п05.
5. Лысиков А. А. Развитие понятия «должностное лицо» // Законность. 2011. №6.
6. Егорова Н.А. К концепции уголовного законодательства России о противодействии коррупции // Российская юстиция. 2007. №8. С. 15.
7. Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №5.
8. Уголовное законодательство зарубежных стран / Под ред. И.Д. Козочкина. М., 1999. С.101.
9. Лысиков А. А. Развитие понятия «должностное лицо» // Законность. 2011. №6.
10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31 ст. 3215.
N. Bugaevskaya
SUBJECT OF THE OFFENCES AGAINST THE STATE POWER, INTERESTS OF CIVIL SERVICE AND SERVICE IN BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF THE NEW RUSSIAN REALITIES AND CHANGES IN LEGISLATION
The article considers the problems of understanding the signs of an official of a subject of the offences against the state power, interests of civil service and service in bodies of local self-government, the ambiguity of their legal and doctrinal interpretation, formal certainty and constancy on the background of the General trend of modernization of the criminal legislation. Keywords: officer, signs of official, public employee, the functions of the officials.
УДК 340.69
