CC BY
172
Бюджетная система
Удк 336.14
структурная основа федерального бюджета российской федерации
О. П. УМАНЕЦ, кандидат экономических наук, преподаватель кафедры финансов и отраслевой экономики E-mail: [email protected] Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье рассмотрены теоретические подходы к определению организационной структуры бюджета, и представлена структурно-логическая модель федерального бюджета РФ. Уточнена взаимосвязь определенности понятий с аспектами управления.
Ключевые слова: структура бюджета, бюджетная организация, компоненты, классификация.
Причинно-следственная связь между неопределенностью экономических понятий и возможностями управления представляется, на первый взгляд, не столь очевидной, однако в действительности существует. По причинам объективного и субъективного характера она все чаще проявляется в сфере управления государственными финансами, выступая в роли фактора, оказывающего влияние на эффективность планирования, формирования и исполнения бюджетов и, соответственно, на результаты использования бюджетных средств.
Одной из причин действия этого фактора является распространенная проблема «неопределенности» и «размытости» экономических терминов и их описаний, которая сопровождается искажениями смысла основных понятий, создает трудности в процессе мышления и в конечном итоге приводит к ошибкам и просчетам в ходе принятия управленческих решений1.
'Дальнейшая реализация ошибочных решений практически
Таким образом, при организации эффективного управления бюджетными средствами и ресурсами объективно возникает потребность в углубленном изучении особенностей структуры и сущностных свойств федерального бюджета РФ (далее — бюджет), раскрывающих на понятийном уровне его содержание в наиболее важных аспектах. Это обусловлено не столько необходимостью устранения проблемы неопределенности и многозначности научных терминов, повседневно используемых в финансовой и экономической сфере, сколько выявлением действительных причин, оказывающих влияние на механизмы управления и снижающих эффективность бюджетных расходов на федеральном, региональном и местном уровнях. Иными словами, изучение этих причин и создает возможности для управления.
С точки зрения практических результатов исследования данного аспекта представляется важным создание теоретической модели, которая раскроет сущностные особенности бюджетной организации и позволит перейти к обоснованию функциональных возможностей бюджета на федеральном уровне.
структурно-логический анализ. Как самостоятельный структурный элемент, взаимосвязанный с другими элементами бюджетной системы (в виде бюджетов и фондов), а в их совокупности — с ее
всегда сопровождается отсутствием результатов, а в ряде случаев приводит к неожидаемым последствиям.
основными компонентами, федеральный бюджет (как научное понятие и определенная сущность) может быть рассмотрен в структурно-логическом плане. А с точки зрения системного анализа, создающего возможности для изучения внутренних и внешних взаимосвязей и взаимозависимостей объектов, представляется возможным перейти к исследованию механизма взаимодействия бюджета с окружением и основных принципов, в соответствии с которыми организуются процессы формирования бюджетных доходов, их перераспределение, планирование и исполнение расходов бюджета в утвержденных направлениях.
Вполне очевидно, что для этого (на первом этапе) потребуется более подробно исследовать устройство структурной организации бюджета и особенности функционирования его компонентов, взаимосвязанных с окружением. Невозможно обойти вниманием и результаты действия факторов, которые непосредственно определяют течение бюджетного процесса на федеральном уровне.
Наряду с приемами визуализации, позволяющими обеспечить в процессе абстрактного мышления высокую ясность, наглядность и полноту восприятия, потребуется комплексный подход, который поможет снизить вероятность ограниченного или необоснованного рассмотрения вопросов и наполнить исследование адекватными и объективными выводами.
Помимо выбранных инструментов, представляется целесообразным обратиться также к преимуществам сущностного анализа2, который рассматривает объекты, процессы и явления в спектре их сущностного содержания и категорийного смысла. С другой стороны, такое дополнение позволит избавиться от двойственных оценок и неоднозначных интерпретаций, что, безусловно, представляется важным и необходимым для придания результатам исследования свойства инвариантности3. Следует ожидать, что принятые меры позволят сконцентрировать внимание на наиболее важных аспектах в целом и грамотно расставить нужные акценты на частных особенностях.
Как отмечалось, для уточнения функциональных возможностей бюджета предстоит подробно
2Содержание сущностного подхода (в части принципов, методологии и применяемых инструментов анализа) не приводится. Оно подробно рассматривается автором в рамках отдельного научного исследования.
3 Инвариантность (от лат. туапаЪИи — неизменный) — свойство величин, уравнений, законов оставаться неизменными и
сохраняться при определенных преобразованиях координат и времени.
рассмотреть его организационную структуру, а также содержание и свойства в части компонентов. Это в совокупности с учетом взаимосвязей, взаимозависимостей и факторов влияния позволит создать необходимые предпосылки для определения функциональных возможностей бюджета и направлений его действия в рамках бюджетного процесса.
В связи с этим намечаются и соответствующие аспекты, представляющие интерес:
— структурно-логический;
— системный;
— содержательный;
— функциональный;
— категорийный.
Имеются и социальные аспекты — для бюджета государства социально ориентированного типа.
Остановимся на этом более подробно.
В рамках бюджетной системы государства бюджеты и фонды тесно взаимосвязаны и в процессе своего функционирования действуют как единая совокупность. Взаимосвязь обусловлена императивной подчиненностью федеральному центру региональных и местных органов государственной власти, в распоряжении которых находятся соответствующие бюджеты. Таким образом, в системе государственного устройства с уровневой централизацией власти по вертикали выстраивается структура бюджетной системы РФ (далее — бюджетная система), основу которой (в своей совокупности) составляют бюджеты и фонды. Иными словами, состав бюджетной системы на соответствующих уровнях формируется за счет взаимосвязанных структурных элементов (бюджетов и фондов), которые в отведенной им роли отражают ее элементарную организацию.
В практическом плане такая структура реализуется через посредство единого счета бюджета, который может пониматься как совокупность банковских счетов4, открытых для каждого бюджета бюджетной системы с целью учета бюджетных средств и осуществления всех операций по кассовым поступлениям и выплатам.
На институциональном уровне сопровождение бюджетной организации производится Федеральным казначейством — органом исполнительной власти, наделенным (в соответствии с законода-
4 Принято считать, что основным является счет 40105 «Средства федерального бюджета», открытый Федеральному казначейству и его территориальным органам в учреждениях Банка России. Единые счета открыты также на балансовых счетах № 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», № 40204 «Средства местных бюджетов».
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
15
тельством РФ) правоприменительными функциями по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы, предварительному и текущему контролю за ведением операций с бюджетными средствами, а также выполнению других задач в рамках предназначения и полномочий.
В техническом отношении обслуживание элементов бюджетной структуры (в виде единого счета бюджета) производится учреждениями Банка России, действующего в качестве юридического лица и осуществляющего обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы (кроме случаев, установленных федеральными законами) путем проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются функции организации исполнения и непосредственного исполнения бюджетов, а также иные функции в соответствии с федеральными законами.
В методологическом аспекте Федеральное казначейство и его территориальные подразделения выступают в роли органов управления процессом кассовых поступлений и выплат. В этом же смысле Банк России и его учреждения могут рассматриваться как система реализации управленческих решений на уровне производства конкретных технических операций с бюджетными средствами.
Результаты предварительного рассмотрения общей организации бюджета создают возможности для перехода к подробному изучению его компонентов.
Уточнение понятия «федеральный бюджет» с применением сущностного подхода позволяет воспроизвести следующую формулировку: это совокупность денежных средств, централизованных на федеральном уровне за определенный период времени, оформленных и утвержденных в виде сметы (росписи) доходов и расходов на календарный год и плановый период с указанием источников доходов и направлений расходов денежных средств, для обеспечения деятельности органов государственной власти по выполнению функций и задач государства.
Из приведенного определения следует, что в структурно-логическом разрезе федеральный бюджет имеет четкую организацию, основу которой составляют два компонента: доходы и расходы. Порядок формирования доходов бюджета определяется бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах, иных обязательных
платежах. Расходы утверждаются соответствующим федеральным законом на год и плановый период. Утверждению расходов бюджетных средств предшествует этап их распределения.
Компонентная структура федерального бюджета (так же, как и бюджетов других уровней бюджетной системы) реализована определенным образом. Все доходы и расходы, а также источники финансирования дефицита бюджета организационно упорядочены в рамках единой бюджетной классификации, представляющей собой утвержденную группировку доходов и расходов бюджета с присвоением соответствующим объектам5 классификации специальных группировочных кодов. Коды применяются к компонентам бюджетов всех уровней бюджетной системы, к источникам покрытия дефицита этих бюджетов и служат для них внутренней организационной основой.
В функциональном смысле классификация выполняет задачу универсального инструмента, посредством которого осуществляется структурирование бюджетных доходов и расходов по определенным типам и группам. Классификация имеет статус закона и, являясь единой и обязательной для всех финансовых органов, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты, обеспечивает сопоставимость их показателей по доходам и расходам (включая источники финансирования бюджетного дефицита).
В методологическом плане бюджетная классификация представляет собой императивно установленный порядок, формализованный в форме документов и содержащий основные принципы, в соответствии с которыми при формировании и исполнении бюджетов выстраивается единая организационная структура доходов и расходов и осуществляется их учет на всех уровнях бюджетной системы.
Таким образом, в виде упорядоченной структуры бюджетных доходов и расходов, организованной в соответствии с утвержденным порядком группировки, классификация становится своеобразной формой отражения бюджетного механизма. Можно также предположить, что в виде единого счета бюджета классификация является одной из форм практическойреализации принципа единства кассы бюджетной системы.
5Под объектами классификации следует понимать участников бюджетного процесса, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты, группы и виды доходов и расходов, а также направления деятельности государства, которые в рамках выполнения государственных задач и функций обеспечиваются бюджетными средствами.
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА
ооо
РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Собственные доходы бюджета, возврат остатков трансфертов
Направления
-^БАЛАНС
расходов
| Фискальная функция""]
ДОХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
ФНС России
(Налоговая система)
ФТС России
(Таможенная система)
ппг
А
Установленные налоги, платежи, сборы, взносы и госпошлина-
Отчисления в ] I | ^ ^ г—1---
бюджеты и вне- I . бюджетные фон- 1 I ды других уровней I | бюджетной систе-1 мы РФ и
Установленные таможенные пошлины и сборы
Минфин России и другие админи-_страторы доходов ^^
Установленные нормы и размеры отчислений доходов от прибыли, оказания услуг, использования государственного имущества, платежи и сборы
ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
рис. 1. Структура финансовых потоков в процессе формирования доходов*
* Представленная модель имеет утилитарный характер и адаптирована к положениям действующего Бюджетного кодекса РФ (с изменениями).
В качестве промежуточного вывода отметим, что понятие «классификация» в наиболее общем его значении, сущностном аспекте и категорий-ном смысле, формализованное доступными для понимания средствами языка в соответствующее определение, выражает целостную модель организационного устройства бюджета и может быть представлена как определенная сущность, имеющая определенное предназначение, содержание и различные формы реализации в зависимости от условий.
компонентный анализ: доходы бюджета. Доходы федерального бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в распоряжение федерального центра в безвозмездном и безвозвратном порядке. В соответствии с общепринятым правилом, доходы подразделяют на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, а структурно — на группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элементы доходов, предусмотренные бюджетной классификацией. Процесс формирования доходной части федерального бюджета может быть визуализирован и показан в упрощенно-структурном виде (рис. 1).
Налоговые доходы администрируются Федеральной налоговой службой (ФНС России) и зачисляются в федеральный бюджет по установленным ставкам от федеральных налогов и сборов. Некоторые из них за счет изменения нормативов отчислений
и перераспределения доходов могут выступать в качестве регулирующих. При этом определенная часть сумм из налоговых поступлений направляется в нижестоящие бюджеты6.
Кроме того, перечисления осуществляются в виде трансфертов : дотаций, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе и предназначены для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов по доходам и расходам, а также субсидий и субвенций в интересах реализации проектов, программ и иных расходов, финансируемых совместно за счет федерального бюджета, средств региональных бюджетов и иных (в том числе внебюджетных) источников.
По данным отчетов, доля налоговых поступлений в России в настоящее время невысока. Удельный вес данных поступлений в общей сумме доходов федерального бюджета за последние годы уменьшался:
- в 2007 г. - 59,6 %,
- в 2008 г. - 56,4 %,
- в 2009 г. - 41,1 %.
В 2010 г. поступление налоговых доходов было запланировано на уровне 44,7-50,3 % (от общих доходов бюджета). Однако, по предварительным оценкам, этот показатель достиг 53 %. Тем не менее из приведенных данных видно, что за истекшие четыре года налоговая доля в структуре доходов бюджета снизилась в среднем на 7-9 п. п.
Неналоговые доходы бюджета администриру-ются Федеральной таможенной службой (ФТС России) и другими администраторами доходов из числа министерств и ведомств федерального уровня. В части этих доходов федеральный бюджет формируется за счет доходных поступлений от внешнеэкономической деятельности:
6 В объеме, предусмотренном законодательством о бюджете на текущий год и плановый период.
— таможенных платежей, пошлин и сборов;
— доходов от использования и продажи имущества и активов, находившихся в государственной собственности;
— ряда других платежей, доходов и сборов.
Здесь также учитывается прибыль Банка
России.
К неналоговым доходам отнесены страховые взносы на обязательное социальное страхование и собственные доходы бюджетов, включая возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и доходы от возврата таких остатков. Они админис-трируются теми государственными органами, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты и фонды.
Разделение бюджетных доходов на налоговые и неналоговые выглядит в достаточной степени условным. Например, через ФТС России на единый счет бюджета поступает налог на добавленную стоимость, взимаемый (наряду с ввозной таможенной пошлиной) при совершении импортных торговых операций. За счет возможности регулирования нормативов отчислений от неналоговых доходов в интересах их перераспределения между бюджетами бюджетной системы часть из них (так же, как и налоги) может выступать в качестве регулирующих.
Обязательные платежи, взимаемые с физических и юридических лиц при осуществлении импортно-экспортных операций в виде таможенных пошлин и сборов, также относят к разряду неналоговых. Однако по своей сути они (так же, как и налоги) являются фискальными инструментами, имеющими определенное количество, ставки и преференции, установленные законодательством. Иначе говоря, они представляют собой не что иное, как налоги в рамках таможенной системы, которые просто иначе называются, но не меняют своего сущностного содержания, предназначения и смысла, несмотря на определение.
Получается, что соотнесение таможенных платежей в структуре бюджета с неналоговой частью доходов ничем не обосновано, хотя вполне может быть оправдано политическими мотивами, организационными причинами или иными соображениями, но никак не экономическим смыслом преобразований7. В защиту этого, казалось бы, очевидного вывода можно привести и другие веские основания.
7 Начиная с 2005 г. таможенные платежи в России переведены из разряда налоговых в разряд неналоговых доходов.
Соотношению объемов налоговых и неналоговых доходов бюджета придается достаточно большое значение при использовании этого показателя (в качестве формального критерия) в следующих целях:
— определение уровня развития налоговых систем;
— оценка совершенства тех или иных экономических моделей;
— сравнение характеристик экономики с аналогичными макроэкономическими показателями зарубежных стран (зачастую проводится с использованием инструментов оценки, ориентированных на западные подходы и методики, что, по мнению автора, представляется не вполне корректным по причине несопоставимости формальных показателей в различных странах и условиях).
Заметим, что такое искусственное (но общепринятое) деление бюджетных доходов на налоговые и неналоговые не представляется особенно важным. Однако это провоцирует условную субъективность характеристики показателя такого соотношения и заслуживает внимания, в особенности при построении окончательных выводов на последующих этапах исследования. Кроме того, это позволяет рассматривать и другие поступления в бюджет на предмет обоснованности их зачисления в разряд «неналоговых». Еще один аспект связан с особенностью организационно-видовых форм представления содержательной части структуры бюджетной классификации.
Обратим внимание на бюджет в части классификации расходов, где достаточно наглядно демонстрируется их функциональная и ведомственная структура. В то же время классификация доходов бюджета в большей степени отражает их экономическое содержание (например в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2010 № 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год» кодами бюджетной классификации было установлено 20 основных групп доходов). При этом ведомственная и функциональная классификации не рассматриваются. Иными словами, несмотря на явное присутствие здесь ведомственных аспектов, они остаются за рамками общепринятых шаблонов и обыденного восприятия.
Между тем следует признать, что в интересах формирования доходной части федерального бюджета действуют так называемые главные администраторы доходов из числа министерств, ведомств и учреждений федерального уровня, которые осуществляют контроль за правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и пошлин, производят начисление, учет и взыскание установленных сумм платежей, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы, пеней, штрафов по ним, и принимают решения о возврате излишне уплаченных сумм, в соответствии с законодательством РФ.
Наполнение доходной части бюджета на федеральном уровне (в основном) происходит за счет поступлений, которые с достаточной стабильностью и надежностью обеспечиваются двумя ведомствами: ФНС России и ФТС России (т. е. посредством налоговой и таможенной систем), в сравнении с которыми незначительные объемы доходов, поступающих от других администраторов, совершенно несопоставимы.
Доходы, сформированные администраторами, поступают на единый счет бюджета уже в изъятом (готовом) виде, где централизуются и аккумулируются в единой совокупности на федеральном, региональном и местном уровнях в соответствии с нормативами таких поступлений, установленными федеральными законами о бюджете для каждого уровня бюджетной системы.
Структура доходов также доказывает, что поступление основного объема денежных средств в федеральный бюджет осуществляется из внешних (расположенных за его пределами) источников, посредством предназначенных для этой цели исполнительных систем, а также других министерств и ведомств, выступающих в роли администраторов доходов.
В связи с этим можно уверенно выделить основания, которые помимо экономической классификации позволяют, во-первых, уверенно вести речь о ведомственной структуре (и ведомственной классификации) бюджетных доходов, а во-вторых, — обозначить наиболее общие контуры системно-функциональной модели федерального бюджета в части формирования его доходов (и доходов бюджетов других уровней бюджетной системы). Это предполагает естественный переход к последовательному рассмотрению второго компонента федерального бюджета — его расходной части.
компонентный анализ: расходы бюджета. К расходам федерального бюджета относят затраты, непосредственно связанные с выполнением государством своих функций и задач на федеральном уровне. В компетенции Правительства РФ находятся:
— расходы на общие вопросы;
— расходы на национальную оборону;
— расходы на безопасность;
— расходы на экономику;
— расходы на культуру;
— расходы на здравоохранение;
— расходы на социальную политику и охрану окружающей среды;
— внутренние займы и внешние кредиты под государственную гарантию;
— затраты на чеканку денег и выпуск ценных бумаг.
По своему содержанию бюджетные расходы относятся к платежам, не подлежащим возврату8, не создающим и не погашающим финансовых требований.
В количественном соотношении объемы денежных средств, предназначенные для обеспечения разных государственных функций и задач, не носят дифференцированного характера и в части бюджетных ассигнований, выделяемых на конкретные (те или иные) направления деятельности государства, показывают выраженные признаки условно-необходимого распределения. Иными словами, планирование и распределение бюджетных средств происходят в первую очередь исходя из необходимых затрат и расходов, обусловленных текущими обязательствами государства.
Особую категорию в расходной части бюджета в настоящее время представляют межбюджетные трансферты в виде перечислений, направляемых в государственные внебюджетные фонды, а также дотаций, субсидий и субвенций, которые предоставляются другим уровням бюджетной системы (в основном бюджетам субъектов Федерации). В структуре расходов федерального бюджета трансферты составляют крупнейшую долю (примерно третью часть объема всех ассигнований).
Четвертую часть занимает блок расходов на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Около шестой части общего объема бюджетных средств ежегодно затрачивается на финансирование национальной промышленности, энергетики, связи, транспорта и аграрно-произ-водственной сферы. Столько же расходуется на содержание органов государственной власти (общегосударственные вопросы).
Минимальная доля в структуре федерального бюджета отведена социальному блоку — в части ассигнований на финансирование образования, здравоохранения, культуры, охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства и решения социальных вопросов. В предоставлении населению услуг по жилищному строительству,
8 За исключением остатков субсидий и субвенций в части
неиспользованных объемов бюджетных средств.
±
РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Классификация I
Функциональная
По назначению
Ведомственная
Разделы расходов
Подразделы расходов
Целевые статьи
Виды расходов
НАПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВ
По испол
л
Экономическая
нителям ~I
По содержанию
Главные распорядители расходов средств бюджета
[^категории расходов
Группы расходов
Т
Г
Предметные статьи
Подстатьи расходов
ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ
9Классификация устанавливает ответственность главных распорядителей средств за бюджетные расходы и, как правило, отражает соответствующую структуру органов государственного управления.
I КАПИТАЛЬНЫЕ I ЗАТРАТЫ
рис. 2. Классификация расходов
образованию и социальному обеспечению помимо федерального бюджета в той или иной мере участвуют и другие уровни бюджетной системы. Однако доля таких расходов крайне не высока.
Таким образом, сравнение объемов бюджетных ассигнований, распределяемых на федеральном уровне, показывает, что их социальное содержание (обоснованность и направленность с точки зрения аспектов социализации, которые должны быть присущи любому бюджету в условиях государства социально ориентированного типа) для федерального бюджета — явление почти уникальное (как, впрочем, и для других бюджетов бюджетной системы).
Рассмотрим организационно-видовые формы отражения (разновидности) бюджетной классификации в части расходов федерального бюджета. В структурном плане бюджетные расходы принято классифицировать по трем основным группам, которые в зависимости от типа группировки и критериев видовой оценки можно условно разделить по назначению, содержанию и исполнителям. В связи с этим считается, что классификация расходов бюджета может рассматриваться в функциональном, экономическом и ведомственном аспектах9.
Функциональная классификация представляет собой группировку расходов, предназначенных для финансового обеспечения государственных задач и функций по основным направлениям деятельности государства.
Ведомственная классификация представляет собой группировку расходов по главным распорядителям средств федерального бюджета.
В экономической классификации группировка расходов бюджета производится по их экономическому содержанию, отражающему виды финансовых операций, которые осуществляет государство внутри страны и во взаимоотношениях с другими странами.
Структура бюджетной классификации (как расходов, так и доходов бюджета) из года в год совершенствуется и может изменяться по количеству и названию разделов, подразделов, статей и видов расходов, которые соответствуют, как правило, тем или иным направлениям деятельности государства, а также по числу и видам группировочных кодов, которые присваиваются исполнительным ведомствам и функциональным направлениям расходов (по предназначению). Классификация, утвержденная федеральным законодательством о бюджете на финансовый год и плановый период10 в пределах текущего финансового года (по понятным причинам) не претерпевает никаких изменений.
Классификацию расходов можно представить в виде упрощенной структурной схемы (рис. 2), на которой все три типа группировки даны в классическом (общепринятом) понимании.
Заметим, что такое представление, хотя и соответствует устоявшимся стереотипам, положениям Бюджетного кодекса РФ, определениям учебно-методической и научной литературы, однако носит условный характер, с достаточной легкостью разделяя расходы по указанным видам. Очевидно, что такая модель группировки не обладает целостностью отражения структурной организации бюджета, что в свою очередь может расцениваться в качестве существенного недостатка.
На самом деле все три типа расходов интегрированы в одной и той же группировке, что происходит по вполне объективным причинам.
10 Начиная с 2009 г. ведомственная структура расходов на плановый период не рассчитывается.
Для пояснения, что следует понимать под такой интеграцией, приведем несколько примеров.
В отчете об исполнении федерального бюджета РФ за отчетный финансовый год в разделе произведенных расходов приводится ведомственная классификация по главным распорядителям средств бюджета, в которой для каждого из федеральных министерств и ведомств заложена функциональная группировка расходов. То же самое наблюдается и в процессе бюджетного планирования, когда роспись ассигнований производится по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации в отдельности для каждого из главных распорядителей бюджетных средств.
Все ассигнования, предусмотренные законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год, сгруппированы по соответствующим направлениям функциональной классификации, но распределяются они по главным распорядителям средств бюджета (т. е. в части ведомственной принадлежности таких расходов). Главные распорядители - ведомства в свою очередь доводят ассигнования до нижестоящих распорядителей и средства бюджета в конце концов находят конечных получателей, непосредственно осуществляющих расходы в рамках принятых обязательств и установленных денежных полномочий по оплате результатов выполненных условий и отношений с конкретными исполнителями.
В соответствии с характером использования бюджетных средств ассигнования можно разделить на текущие расходы и капитальные затраты. К текущим относят:
- расходы на товары и услуги;
- выплату заработной платы;
- взносы в фонды социального страхования;
- выплату процентов за пользование заемными средствами;
- субсидии и текущие трансфертные платежи.
К капитальным относятся:
- вложения в основные фонды;
- создание государственных запасов и резервов;
- затраты на приобретение земли, нематериальных активов;
- капитальные трансферты.
Отметим три главных момента для последующих выводов:
1) все расходы бюджета могут быть сгруппированы как текущие или капитальные по экономическому содержанию;
2) все расходы планируются в соответствии с функциональными направлениями деятельности государства;
3) все расходы в пределах выделанных бюджетных ассигнований исполняются администраторами-ведомствами в интересах реализации государственных задач, программ и проектов (в течение года или более продолжительного периода).
В итоге представляется очевидным, что ведомственная классификация расходов бюджета является видовой формой отражения классификации функциональной (детализированной по исполнителям), а функциональная реализуется через исполнительные возможности главных распорядителей бюджетных средств (в лице конкретных министерств и ведомств) и поэтому принимает ведомственную форму представления. В обоих случаях все расходы в содержательном аспекте носят характер либо текущих, либо капитальных затрат, показывая их экономическое содержание.
Итак, классификация имеет единую структуру, которая в зависимости от условий или критериев, используемых для группировки доходов и расходов бюджета, может отражаться в различных формах реализации:
- в разрезе ведомств;
- в разрезе функциональных направлений деятельности государства (обеспечения функций и задач);
- в разрезе экономического содержания расходов или в каком-то ином аспекте рассмотрения.
Эти же условия позволяют представить все три типа группировки бюджетных расходов и все формы отражения классификации (в ведомственном, экономическом и функциональном аспектах) в рамках единой интеграции и одной общей структурной модели. Для наглядности полученных выводов можно проиллюстрировать такое представление на упрощенной схеме (рис. 3).
Предложенная модель классификации расходов получает (в сравнении с другими), по меньшей мере, два значительных преимущества:
- универсальный характер интерпретации, позволяющий применить такое представление не только к федеральному бюджету, но и к бюджетам других уровней бюджетной системы;
- свойство инвариантности, при котором сущностное содержание организационной структуры федерального бюджета, несмотря на все многообразие форм отражения, всегда остается неизменным независимо от условий.
При переходе в перспективе к так называемому «программному формату» расходов федерального бюджета в соответствии с Программой по повышению бюджетных расходов на период до
РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Классификация
_( Ведомственная группировка "]_
1
ГЛАВНЫЙ РАСПОРЯДИТЕЛЬ РАСХОДОВ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
-( Экономическая
группировка
ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ
>
КАПИТАЛЬНЫЕ ЗАТРАТЫ
Категории расходов
—Г
[ Функциональная
группировка
Группы расходов
I I
Разделы расходов
'I
I 1
I I
I !
Статьи расходов
I I
Подразделы расходов
Подстатьи расходов
Целевые статьи
Виды расходов
Категории расходов -1—|—
1 1 Группы расходов
1 1 Статьи расходо 1 в
I рвр Подстатьи расходов
т
ГЛАВНЫЕ РАСПОРЯДИТЕЛИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Рис. 3. Классификация расходов
2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1101-р, функциональная классификация, по всей видимости, уступит место соответствующим программам. Их исполнение естественным образом будет возложено на органы государственной власти — ведомства (в части, касающейся компетенции тех или иных министерств и ведомств). В другом случае ведомственная классификация перейдет в категорию государственных целевых программ, планирование и исполнение которых неизбежно будет соответствовать функциональным направлениям деятельности государства. Как в первом, так и во втором случае все бюджетные расходы могут быть отнесены либо к текущим, либо к капитальным, т. е. соответствовать группировке бюджетных расходов по экономическому содержанию (экономической классификации).
Нельзя исключить, что помимо рассмотренных (или возможных) вариантов преобразования структуры бюджетов могут быть реализованы и другие решения. Однако основные элементы структурной организации при этом не изменятся.
Преимущества универсальности, инвариантности и интегрального характера предложенной модели классификации расходов федерального бюджета позволяют использовать ее в качестве основы для вариантных форм более общего понятия
(бюджет), а также применять такое представление к бюджетам других уровней бюджетной системы, в каждом из которых при этом будут сохранены особенности базовой модели. Следовательно, в рамках предложенной автором интегральной структуры можно вести речь о категорийных аспектах понятия бюджетной классификации.
Результаты проведенного анализа дают основания утверждать, что в структурно-логическом аспекте организационная основа бюджета представляет собой упорядоченную структуру в виде утвержденной (в соответствии с единой бюджетной классификацией) группировки бюджетных доходов и расходов, реализованной в виде единого счета бюджета (или совокупности счетов для бюджетов и фондов) и предназначенной для целей обеспечения бюджетными средствами и их учета при реализации функций и задач государства на федеральном, региональном и местном уровнях в текущем (отчетном или очередном) финансовом году и плановом периоде.
Определение структурной организации федерального бюджета РФ при этом можно сформулировать следующим образом: группировка доходов и расходов бюджетных средств на федеральном уровне, реализованная в виде единого счета бюджета и в соответствии с бюджетной классификацией, утвержденная на год и плановый период.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1101-р.
