CC BY
53
УДК 347.121.2
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ
© Илья Геннадиевич НИКИШИН
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: [email protected]
Анализируется структура системы законодательства субъекта Российской Федерации, исследуются проблемы теории и практики применения национального законодательства.
Ключевые слова: структура системы законодательства; субъект Российской Федерации; проблемы теории и практики применения национального законодательства.
Федеративная форма государственного устройства, установленная Конституцией Российской Федерации, обусловила особенности структуры правовой системы Российской Федерации. Ее неотъемлемым элементом, наряду с нормативно-правовыми актами, издаваемыми федеральными органами государственной власти, является и региональная компонента - совокупность нормативно-правовых актов, являющихся результатом правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Данное обстоятельство обусловливает закономерный интерес к проблеме единства и структуры правовой системы российского
государства, предполагающего одновременно и наличие единых критериев и требований к построению системы федерального и регионального законодательства, и учет специфики социально-политического, экономического и культурного развития отдельных регионов при правовом регулировании общественных отношений, имеющих локальное значение.
В этом контексте представляется важным вопрос о структуре и правовых основах функционирования системы законодательства в тех или иных субъектах Российской Федерации. Как правило, на региональном уровне эти вопросы находят свое решение в
основных законах (конституциях республик в составе РФ, уставах областей, краев, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов) и в специальных законодательных актах субъектов Российской Федерации. В Тамбовской области система нормативно-правовых актов регионального уровня, их иерархия по юридической силе устанавливаются уставом Тамбовской области [1], а также законом Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» [2]. Анализ указанных актов позволяет выделить определенные проблемы технико-юридического характера, касающиеся структурных оснований правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 6 вышеупомянутого закона в систему правовых актов Тамбовской области включается: устав (основной закон), законы Тамбовской области, постановления и распоряжения Тамбовской областной думы, постановления и распоряжения главы администрации Тамбовской области, правовые акты органов исполнительной власти области. Ст. 8 данного закона, определяя категорию «закон Тамбовской области», одновременно косвенным образом указывает и на основные начала иерархии нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации. В частности, устанавливается верховенство законов области по отношению к иным правовым актам, за исключением устава (основного закона) и поправок к нему.
В связи с этим возникает вопрос о закреплении юридической формы поправок к основному закону субъекта федерации. Надо сказать, что региональный законодатель в данном случае ориентируется на позицию федерального законодателя, который в ст. 5, 7 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3, с. 421] также прямо не определяет правовой формы поправок к конституциям и уставам субъектов РФ. Между тем и в федеральном, и в региональном законодательстве устанавливается особый (отличный от «обычных» законов субъекта РФ в части необходимого для принятия количества голосов депутатов законодательного органа государственной власти) порядок приня-
тия поправок к основному закону. В соответствии с п. 1 ст. 55 устава (основного закона) Тамбовской области, дублирующей положения п. 1 ст. 7 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поправки к уставу области принимаются: большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Тамбовской областной думы. Для принятия закона Тамбовской области достаточного уже не квалифицированного, а абсолютного большинства голосов депутатов.
По нашему мнению, и с точки зрения оптимизации системы нормативно-правовых актов в субъектах Федерации, и с позиций совершенствования технико-юридических
аспектов регионального правотворчества, необходимо введение особой категории законов субфедерального уровня - законов о поправках к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, представляется целесообразным внесение изменений и дополнений во взаимосвязанные ст. 2, 3, 6, 7, 8, 19 закона Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», поправок к ст. 55 устава области, содержанием которых должна стать: легализация категории «закон о внесении поправок к уставу (основному закону) Тамбовской области» и замена в необходимых случаях понятия «поправки к уставу (основному закону) Тамбовской области». Качественными признаками такого рода законов, позволяющими выделить их в качестве самостоятельного звена системы законодательства субъектов федерации, являются особый порядок принятия, сфера применения, более высокая степень юридической силы.
Заслуживает особого внимания для структурирования системы законодательства субъекта Российской Федерации и ст. 39 закона Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», системно регулируя порядок систематизации нормативно-правовых актов. Фактически она устанавливает возможность использования такой формы систематизации правовых актов, как инкорпорация, упоминая и об иных формах, «предусмотренных законодательством области». Инкорпорация является простейшим видом
систематизации нормативно-правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разнообразных сборниках без изменения своего нормативного содержания.
Между тем, несмотря на отмечаемую в юридической литературе [4-6] тенденцию к сужению сферы правотворческой компетенции субъектов РФ, назрела объективная необходимость в использовании такой формы систематизации нормативно-правовых актов, как кодификация. На наш взгляд, исходя из уже существующего опыта целого ряда субъектов РФ, нуждается в кодификации избирательное законодательство Тамбовской области, назрела необходимость принятия кодифицированных актов в сфере бюджетного и налогового законодательства. И это осознается самим региональным законодателем. К примеру, в плане законопроектной деятельности Тамбовской областной думы на 2011 г. значилось рассмотрение проекта Избирательного кодекса Тамбовской области. К сожалению, ни областная дума, ни избирательная комиссия Тамбовской области пока существенным образом не продвинулись в направлении кодификации избирательного законодательства области.
Процесс кодификации избирательного законодательства требует своего теоретикоправового осмысления в юридической литературе, а также нормативного закрепления в правовых актах субъектов РФ. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений и дополнений в закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области», ориентированных на закрепление такого способа систематизации правовых актов, как кодификация, установления оснований и порядка осуществления кодификации, определения положения кодифицированных законодательных актов в системе законодательства Тамбовской области. Последнее обстоятельство представляется наиболее важным. Думается, по опыту законодательной деятельности на федеральном уровне необходимо разграничить юридическую силу законов Тамбовской области и кодифицированных законодательных актов. Воз-
можным вариантом этого могло бы стать правило о том, что в случае противоречия между нормами кодифицированных законодательных актов области и областными законами, содержащими нормы той же отраслевой принадлежности, применению подлежат нормы кодексов.
Резюмируя вышеизложенное можно сказать, что структурные основания системы регионального законодательства нуждаются в совершенствовании, одним из направлений которого могло бы стать закрепление в иерархической структуре законодательных актов субъекта Российской Федерации законов о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ и кодифицированных законодательных актов.
1. О правовых актах Тамбовской области: закон Тамбовской области от 23.06.2006 г. № 51-З (в ред. закона Тамбовской области от 3.02.2010 г. № 620-З) // Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. фед. закона от 25.07.2011 г. № 263-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.
3. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2002.
4. Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 8.
5. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. 5-12.
6. Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Поступила в редакцию 10.09.2012 г.
UDC 347.121.2
STRUCTURE OF LEGISLATION SYSTEM OF SUBJECT OF RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE OF APPLICATION
Ilya Gennadivich NIKISHIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The structure of legislation system of subject of Russian Federation is analyzed, the problems of theory and practice of application of national legislation are researched.
Key words: structure of legislation system; subject of Russian Federation; problems of theory and practice of application of national legislation.
