CC BY
85
МУНИЦИПАЛЬНОЕ, БЮДЖЕТНОЕ И НАЛОГОВОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 2 (19). С. 23-28.
© И.А. Коновалов, Б.Б. Шиманис, 2009 УДК 340.154
СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ ПО ГОРОДОВОМУ ПОЛОЖЕНИЮ 1870 Г.
И .А. КОНОВАЛОВ, Б.Б. ШИМАНИС
Рассматриваются органы городского местного самоуправления в Западной Сибири во второй половине XIX в.
Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в России. Фактически была утрачена дореволюционная российская школа муниципального управления. Поэтому изучение опыта деятельности городского самоуправления Сибири во второй половине
XIX в. имеет большое научно-практическое значение. Возросший интерес к деятельности дореволюционных органов городского самоуправления вызван не только их заслугами в различных отраслях хозяйственно-экономической и культурной жизни, но также и кризисом административных и управленческих структур современной России. Поиск выхода из сложившейся ситуации приводит исследователей к мысли о возрождении традиций местного самоуправления, так как определенная часть исторического опыта деятельности дореволюционных муниципалитетов была бы, несомненно, полезной и в современной российской политической ситуации. Хотя, разумеется, полное реанимирование всех когда-то существовавших муниципальных структур будет являться ненужным анахронизмом, непригодным для современной исторической действительности. Между тем видоизмененное и подлинно народное местное самоуправление в России просто необходимо.
Местное самоуправление появилось в Западной Сибири в результате петровских преобразований. В 1723 г. в Сибирской губернии был создан Тобольский губернский магистрат, в который избирались президент, два бургомистра и три ратмана (заседателя). Городовые магистраты были созданы также в Березове, Таре, Томске, Тюмени и Сургуте, они состояли из бургомистра и двух ратманов [1]. На губернский и городовые магистраты возлагалось благоустройство городов, сбор налогов, судебно-полицейские полномочия в отношении горожан, магистраты контролировали рекрутский набор, проводили запись в городские сословия, а также выдавали паспорта и свидетельства. Однако первый опыт организации муниципалитетов оказался неудачным - после смерти Петра I магистраты были закрыты.
Губернские и городовые магистраты были восстановлены в Западной Сибири после екатерининской губернской реформы 1775 г. В Тобольске и Колывани (центры наместни-честв) были учреждены губернские магистраты, в Томске (областной центр) - областной магистрат. Городовые магистраты были открыты в 5 городах Колыванского наместничества и 16 городах Тобольского наместничества, а в 16 «штатных городах» (административных центрах уездов) Западной Сибири из-за малочисленности посадского населения были созданы ратуши. Магистраты и ратуши
взимали налоги, обеспечивали проведение рекрутской повинности, одновременно они были сословными судебными органами для ведения дел городских сословий (купцов и мещан). В их подчинении были также слове-стные суды, которые рассматривали гражданско-правовые споры горожан [2].
В последней четверти XVIII в. на Сибирь были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Города были провозглашены «всесословными управляющимися союзами», состав которых должен был охватывать почти все элементы городского населения, а их деятельность должна была заключаться не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном ведении коммунального хозяйства.
Муниципальное управление, основанное на «Жалованной грамоте» 1785 г., просуществовало в Западной Сибири вплоть до 70-х гг. ХК в., с небольшим перерывом в 1801 г. Павел I отменил екатерининскую «Жалованную грамоту» 1785 г. и учредил в главном административном центре Западной Сибири Тобольске ратгауз из двух департаментов: 1) гражданских и уголовных дел (судебный); 2) хозяйственных дел. В уездных центрах Сибири были введены ордонанс-гаузы. Однако в том же 1801 г. по указу нового императора Александра I они были ликвидированы из-за того, что жители городов стали сильно отягощены не существовавшими прежде повинностями. Таким образом действие «Жалованной грамоты» 1785 г. было восстановлено [3].
К середине XIX в. официальный статус «город» в Западной Сибири имело 18 населенных пунктов [4]. Наиболее значимыми городами были Омск, Томск, Тобольск, Тюмень и Барнаул. Статус губернских городов имели Омск, Тобольск и Томск, остальные были центрами уездов. К началу XIX в. самым крупным в Западной Сибири был Тобольск. Однако, утрачивая значение главного административного центра региона, он терял также значение самого экономически развитого и густонаселенного города края. В 1804 г. в самостоятельную административнотерриториальную единицу была выделена Томская губерния (Томск, как и Тобольск, стал губернским городом), а после реформ
М.М. Сперанского и постепенного переезда в Омск главных учреждений генерал-губернаторства, прежде всего Главного управления с отдельными ведомствами внутренних дел, финансов, юстиции и государственных иму-ществ, последний стал главным административным центром Западной Сибири. К 1875 г. Тобольск по численности населения стоял уже на третьем месте, насчитывая 17,5 тыс. жителей, тогда как в Томске проживало 33,8 тыс., а Омске 29,5 тыс. человек [5].
Городское самоуправление, основанное на «Жалованной грамоте» 1785 г., ко второй половине XIX в. уже не соответствовало тем задачам, которые ему предстояло решать в условиях капиталистического развития. На практике роль городских дум была более скромной, чем устанавливалось в «Жалованной грамоте». Они были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы. Ввиду доведенной до абсурда централизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Думы зачастую выполняли лишь мелочные поручения по «нарядам» губернских правлений.
Работа на муниципальных должностях в России в дореформенный период была непрестижна и обременительна [6]. Та же ситуация наблюдалась и в Западной Сибири. Заинтересованность в местном самоуправлении проявляла лишь верхушка торгово-промышленного населения [7]. Большинство горожан стремились уклониться от участия в его работе, не участвовали в выборах, при избрании на должности нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т. д. В Омске, например, в первые годы после учреждения Омской городской думы не раз возбуждались ходатайства жителей об её упразднении. Многие горожане, которые имели избирательные права, как отмечалось в годовом отчете Главного управления Западной Сибири за 1847 г., «на выборы не являлись по равнодушию и ограничению понятий о пользе дарованных им прав» [8].
Поэтому в ряде других демократических реформ, проведенных царским правительством в 60-70-х гг. XIX в., была и городская реформа 1870 г. Городовое положение 1870 г. было вызвано к жизни в том числе предыдущим этапом становления самоуправ-
ленческих отношений в стране, поэтому в основе концепции реформы сохранялась идея ведущей роли городской общины в заведовании городскими делами, сочетания прямой и представительной демократии. Общей предпосылкой реформы явились либеральные идеи равенства и свободы, которые стали востребованы в Российской империи после отмены крепостного права в 1861 г. Авторы городской реформы 1870 г. исходили из концепции того, что местное самоуправление есть самостоятельная, инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.
Высокий уровень теоретическо-методологической подготовленности реформы подчёркивает впервые сформулированная в России доктрина местного самоуправления, а также образовавшийся на её основе категориальный аппарат. Собственно теория городского самоуправления представляла собой совокупность российских традиций самоуправления, а также западноевропейских научных построений и практического опыта.
Компетенция местного самоуправления была значительной по объёму и исключительно хозяйственного профиля по содержанию. В совокупности ст. 1 Городового положения 1870 г. считала муниципальную власть как часть, хоть и самостоятельную, государственных органов власти и управления, функционирующую по законам государства.
Государство устанавливало определенные гарантии для муниципальных органов. В частности, было определено, что в пределах предоставленных местному самоуправлению полномочий оно может действовать самостоятельно. На коронные учреждения возлагалась обязанность содействовать исполнению законных требований муниципалитетов. Вместе с тем, Городовое положение 1870 г. предусматривало ответственность муниципалитетов, запрещало думам и управам выходить в своих решениях за пределы закона. Муниципальные органы власти несли ответственность за превышение власти, за неисполнение законных требований юридических и физических лиц. В Городовом положении это было прямо предусмотрено в гл. VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления и ответст-
венности его должностных лиц». Эта система устанавливала такой порядок взаимоотношений коронной администрации с муниципалитетами, при котором исключались любые действия дум и управ, не согласующиеся с интересами государства.
В основе Городового положения 1870 г. лежали принципы всесословного представительства, возрастного и имущественного ценза, разделения исполнительной и распорядительной власти, а также самоуправления городского общества.
По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского самоуправления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) городские думы; 3) городские управы. Образование органов городского самоуправления, а также назначение их должностных лиц органами государственной власти не допускалось. Наименование должностных лиц и органов муниципальной власти, порядок их формирования, сроки полномочий, компетенция, подотчетность, порядок организации и деятельности определялись также Городовым положением 1870 г.
Органы городского самоуправления имели статус юридического лица и наделялись полномочиями по решению вопросов местного значения, также они могли издавать правовые акты по вопросам своего ведения.
Городские избирательные собрания собирались раз в четыре года только для избрания гласных (депутатов) городских дум. Причем избирательные собрания не имели права давать избранным гласным никаких инструкций (наказов). Избранные городской голова, члены управ и гласные приносили присягу о добросовестном исполнении принимаемых на себя обязательств по работе в учреждениях городского самоуправления.
Представительным органом являлась городская дума, она играла особую роль в системе местного самоуправления. Так, городские думы наделялись целым рядом полномочий, которые не могли передаваться исполнительным органам власти (городским управам). К исключительному ведению дум относились: 1) право избирать из своей среды городских голов и членов городских управ, а также устанавливать им оклады;
2) устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города; 3) утверждать
городской бюджет; 4) принимать постановления по предметам городского благоустройства и вносить изменения в архитектурный план города. Городским думам запрещалось устанавливать дополнительные повинности и сборы, кроме тех, которые передавались городам по закону.
Глава 1 Городового положения 1870 г. определяла, что коронная администрация в лице губернатора и губернского по городским делам присутствия должна следить лишь за законностью и утверждать только наиболее важные постановления городских дум (например, о займах города). Губернаторы лишь санкционировали вступление в силу думских определений и их публикацию в губернских ведомостях. Система выборов, численный состав городских дум определялись также Городовым положением 1870 г.
Решения городские думы принимали в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых представительными органами, создавало необходимость выделения в их составе специализированных подразделений. Такими структурными подразделениями стали комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности.
Комитеты создавались по долгосрочным направлениям деятельности дум и оставались неизменными на протяжении длительного времени. Комиссии, как правило, создавались на временной основе и после решения поставленных задач они расформировывались.
Важнейшие решения, отнесенные Городовым положением к исключительной компетенции дум, принимались только общим собранием представительного органа. Это делалось для того, чтобы исключить возможность предвзятого отношения или личной заинтересованности того или иного гласного.
Собрания городских дум считались полномочными, если на них присутствовало не менее 1/3 гласных. Право голоса в думах было только личным и не могло передаваться другим лицам. Выборы должностных лиц (городского головы и членов управ), решения об отстранении их от должности производились только тайным голосованием, причем решение считалось принятым только тогда, когда за него проголосовало не менее 2/3 гласных (первый тюменский городской голова коллежский советник К.В. Лонгинов в 1873 г. по-
становлением Тюменской городской думы был уволен с должности) [9]. Думы могли собираться: 1) по предложению городского головы; 2) по требованию губернатора; 3) по желанию не менее 1/5 части гласных, заявленному городскому голове [10].
Численный состав гласных городских дум колебался в городских центрах Западной Сибири от 30 до 72 человек. В Городовом положении 1870 г. указывалось, что в местностях, где число избирателей не превышает 300, в городских думах должно быть 30 гласных. Там же, где избирателей более 300, на каждые 150 из них свыше этого прибавлялось по 6 гласных, но не более 72. После первых выборов по Городовому положению 1870 г. численность гласных городских дум колебалась от 30 (в Тюкалинске и Березове) до 72 (в Тобольске, Тюмени и Барнауле) [11].
Социальный состав органов городского самоуправления не был одинаков, он зависел от характера города. В торгово-промышленных городах (Томск, Тюмень) в муниципальных органах доминировали предприниматели. Так, Тюменская городская дума была буржуазной по составу и решала вопросы коммунального хозяйства почти исключительно в интересах купечества. «Попробуй только заявить, что вода в Туре опасна для здоровья, вам докажут, что благодаря близости кожевенных заводов, не только безвредна, но даже питательна» [12]. В военноадминистративных центрах (Омск, Тобольск) преобладали отставные офицеры и чиновники. В Томской городской думе свыше 77 % гласных составляли лица купеческого сословия, в Омске свыше 50 % -чиновники и вышедшие в отставку офицеры. Городским головой на первых выборах в Томске был избран купец Д.И. Тецков, а в военно-административном Омске - отставной генерал Ф.Л. Чернавин [13].
Исполнительным органом городского самоуправления являлись городские управы. На подотчетные думам городские управы возлагались следующие права и обязанности:
1) заведование делами городского хозяйства;
2) исполнение постановлений городских дум;
3) составление городского бюджета; 4) сбор городских налогов и их расходование; 5) наблюдение за правильностью производства торговли [14]. Члены управ назначались ду-
мами и не подлежали утверждению администрацией, они могли принимать участие в заседаниях городских дум, но правом голоса могли пользоваться лишь в том случае, если были гласными. Так как членами управ могли быть избраны не только гласные, но и другие лица, имеющие право голоса в городском избирательном собрании, а на должность городского секретаря могло быть избрано лицо, не имеющее голоса в городском избирательном собрании. Членами управ не могли быть близкие родственники, священники, судьи и прокуроры, а также чиновники казначейств. Остальные лица, состоящие на государственной службе, могли с разрешения начальства быть членами управ [15]. После первых выборов по Городовому положению 1870 г. численный состав городских управ в регионе колебался от 3 членов (в Ко-лывани) до 10 (в Тюмени) [16]. В небольших городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а его обязанности возлагать на городского голову.
Городовым положением была предусмотрена должность городского головы -выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Городской голова избирался не напрямую городским избирательным собранием, а гласными городской думы. На пост главы самоуправления, согласно Городовому положению 1870 г., не могли избираться священнослужители, чиновники суда и казначейства, им не могло быть также лицо иудейского вероисповедания. После избрания городские головы утверждались губернаторами и министром внутренних дел. Бывали случаи, когда губернаторы не утверждали городских голов. Так, в 1879 г. губернатор Акмолинской области не утвердил омским городским головой надворного советника Н.Ф. Соколова [17]. Первоначально в Сибири предполагалось, что свои обязанности городские головы и члены управ будут исполнять на общественных началах, но уже в 1874 г. в Тюмени городскому голове было назначено солидное содержание в 2 500 руб. в год, гласным - в 1 000-1 500 руб. [18]
В соответствии с Городовым положением городской голова наделялся собственной компетенцией по решению вопросов городского управления. Он был наделен правом
входить в состав представительных и исполнительных муниципальных органов и председательствовать на их заседаниях, только при рассмотрении думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов вознаграждения должностным лицам общественного самоуправления он присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Голос главы самоуправления был решающим при равенстве голосов гласных. Городской голова также председательствовал на городском избирательном собрании. Однако правом отклонения нормативных правовых актов, принятых думой, глава муниципального образования не обладал. Городской голова отвечал за ведение дел в городских центрах, он осуществлял единоличное руководство деятельностью администрации (городской управы) и подписывал нормативные акты, принимаемые городской думой. Городской голова назначал также заседания думы (кроме него это мог делать губернатор или 1/5 гласных думы). Под его руководством и под его ответственность печатались доклады по назначенным к слушанию в думе делам. Только через посредничество городского головы думы могли приглашать на свои заседания посторонних лиц. Гласные, вносившие предложения в думу, были обязаны известить об этом главу самоуправления за три дня до заседания. Городским головам и членам управ запрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства. Предание суду городского головы зависело от 1-го Департамента Сената [19].
Из приведенного анализа становления городского самоуправления в Западной Сибири можно сделать вывод, что с формальноюридической точки зрения препятствий для реализации местной властью своих функций не было. Однако на практике местное самоуправление часто малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого были не только экономическая слабость сибирских городов, а также недемократическая избирательная система, но и неточность в определении компетенции уровней власти, недостаточное понимание сущности местного самоуправления и его возможностей. Важными факторами являлись противодействие усилению муниципалитетов со стороны губернаторов в связи с
конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий, отсутствие подготовленных кадров, недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения, а также непроработанность и низкая эффективность контроля за деятельностью городского самоуправления со стороны населения.
1. Кириллов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. - М., 1877. - С. 26.
2. Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. - Новосибирск, 1984. - С. 55-56.
3. Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. -СПб., 1889. - С. 17.
4. ГАОО. - Ф. 3. - Оп. 2. - Д. 2628. - Л. 557, 732.
5. Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С. 5, 82, 102.
6. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. - Л., 1984. - С. 14.
7. Куприянов А.И. Русский город в первой половине XIX века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири. - М., 1995. -С. 36.
8. ГАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 1736 а. - Л. 69.
9. Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало
ХХ вв.): сб. документов и мат-лов. - Тюмень, 1995. - С. 100.
10. Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 56.
11. Экономическое состояние городских поселений Сибири. - С. 11, 24, 54, 59, 92, 179, 185.
12. Письма из Тюмени. Претендент на должность городского головы. - Тюмень, 1894. - С. 8.
13. Дмитриенко Н.М. Сибирский город Томск в XIX - первой трети ХХ века: управление, экономика, население. - Томск, 2000. - С. 58; Из истории Омска (1716-1917): очерки, документы, материалы. - Омск, 1967. - С. 118.
14. Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - С. 69.
15. Там же. - С. 79.
16. Экономическое состояние городских поселений Сибири. - С. 11, 24, 54, 59, 92, 167, 179, 185.
17. ГАОО. - Ф. 30. - Оп. 1. - Д. 16. - Л. 50.
18. ГАТО. - Ф. И-2. - Оп. 1. - Д. 489 В. - Л. 67-69.
19. Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - С. 82.
