CC BY
129
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 93-96. УДК 342.25
СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СОВЕТОВ В КАНАДЕ
STRUCTURE AND FUNCTIONS OF LOCAL COUNCILS IN CANADA А. А. ЛАРИЧЕВ (A. A. LARICHEV)
На основе анализа структуры и функций муниципальных советов Канады делается вывод не только о наличии широких полномочий данного органа, но также о сложной внутренней структуре и разнообразии форм взаимодействия совета с другими органами местного самоуправления, что, в свою очередь, детерминировано практикой муниципального управления в различных провинциях и территориях Канады.
Ключевые слова: муниципальный совет; структура; функции; постоянные, временные и исполнительные комитеты.
A council in Canada's municipalities is the key local government body. Based on the analysis of the structure and functions of local councils a conclusion is made by the author that it is not only that these bodies have broad powers, but also feature complex structures and diverse forms of cooperation with other local government agencies, which is determined by the practice of local governance in different provinces and territories of Canada.
Key words: local council; structure; functions; standing, special, executive committees.
Совет является базовой единицей в структуре организационных основ местного самоуправления муниципалитетов Канады. Согласно положениям комплексных законов о местном самоуправлении провинций и территорий Канады (например, ч. 2 ст. 6 Хартии общин Британской Колумбии [1]) именно совет, являясь высшим органом власти в муниципалитетах, призван обеспечивать решение вопросов местного значения, находящихся в сфере компетенции муниципальных образований.
Данное положение о верховенстве представительного органа отчасти «роднит» подходы к положению муниципального совета в структуре органов местной власти в Канаде, к положению и роли советов, в том числе местных, в республиках советского типа.
© Ларичев А. А., 2016
Члены совета, по свидетельству Р. и С. Тиндалов [2], выполняют три основные функции: представительство интересов населения, определение параметров политики функционирования местного самоуправления и развития муниципального образования, а также менеджерскую функцию, предполагающую контроль за расходованием средств местного бюджета, реализацией принятых программ и решением вопросов местного значения.
На первый взгляд, набор и содержание функций членов совета - представительской, контрольной и программно-менеджерской -не отличается от соответствующих им функций депутата местного самоуправления в Российской Федерации. Однако специфика модели системы органов местного само-
управления, реализуемая в Канаде, существенным образом меняет роль и значение совета и отдельных его членов в общем механизме управления муниципальным образованием. Как указывалось выше, члены совета имеют широкие полномочия по руководству отраслями муниципального управления и контролю над ними.
Будучи управленческим гегемоном, муниципальный совет обладает одновременно правотворческими, административно-управленческими и даже квазисудебными полномочиями.
Правотворческие полномочия совета включают в себя принятие муниципальных правовых актов - «местных законов» (by-law) и «резолюций» (resolution). Анализ статуса данных актов позволяет разграничивать их как нормативные (by-law) и правоприменительные (resolution).
Муниципальные правовые акты совета представляют собой одну из форм делегированного законодательства, поскольку право нормативного регулирования общественных отношений (statutory powers) муниципалитеты получают от законодательных органов провинций.
Следует отметить, что исторически только совет обладал правом нормативного регулирования в пределах муниципального образования. Однако в последнее время сложилась тенденция увеличения вопросов, по которым возможно делегирование регулятивных полномочий от совета иным органам местного самоуправления.
Так, например, в соответствии с Актом о внесении изменений в базовый закон о местном самоуправлении провинции Онтарио (Municipal Statute Law Amendment Act [3]) полномочия по регулированию ряда менее значимых вопросов могут быть делегированы муниципальным советом одному или нескольким членам совета, либо специализированному органу, который наполовину состоит из членов совета или его представителей, либо специалистам-сотрудникам муниципалитета. К «менее значимым» относятся такие вопросы, как установка изгородей и заборов, контроль за животными, сбор мусора и т. д. Не могут быть делегированы полномочия, например, по регулированию налогового режима, планированию территорий, разработке
и принятию муниципальных бюджетов (ст. 23.1-23.3 Акта).
Министры правительства провинции Онтарио обладают полномочиями по вмешательству в процесс делегирования регулятивных полномочий муниципальными советами вплоть до запрета такого делегирования в особых случаях (ч. 3 ст. 23.3 Акта).
Нередко возможность внутреннего делегирования регулятивных полномочий являлась предметом судебного рассмотрения. Так, например, еще до внесения разъясняющих делегирование поправок в провинциальное законодательство Онтарио в деле R. v. Joy Oil Co. [4] компания-истец оспаривала возможность передачи муниципальным советом г. Торонто начальнику департамента пожарной безопасности администрации города полномочий по определению объемов средств для пожаротушения, которые должны храниться на складах с горючими материалами. По мнению истца, такие вопросы мог решить только сам совет посредством нормативного регулирования. Однако суд счел, что совет в данном случае имел возможность делегировать регулятивное полномочие, указав на его «административный» характер.
В продолжение вышеуказанного приме -ра следует отметить сложность в разделении правотворческих и правоприменительных (административных) функций совета, которые нередко переплетаются. Управленческая роль совета выражается прежде всего в контроле над деятельностью местной администрации либо же в непосредственном участии в ее деятельности. Нередко совет самостоятельно выполняет правоприменительные функции на основании принятых им же нормативных правовых актов (например, определяет конкретное расположение дорожных знаков и парковочных автоматов на основании акта о дорожном регулировании в границах муниципального образования).
Что касается квазисудебной функции муниципального совета, то она может выражаться, например, в рассмотрении споров об установлении границ земельных участков. На наличие у муниципальных советов квазисудебной функции напрямую указывается в законодательстве ряда провинций (например, в ст. 23.2 Муниципального акта Онтарио [5]).
Структура и функции муниципальных советов в Канаде
Работа совета проходит в форме заседаний (meetings), которые ведет мэр. Существует также практика передачи функции ведения заседаний по отдельным специальным вопросам членам совета, данные вопросы курирующим. Совет собирается на свое первое заседание в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, однако в большинстве случаев не позднее месяца со дня выборов (в провинции Онтарио, например, не позднее 31-го дня [6]). Заседание совета признается легитимным при наличии кворума (в законодательстве большинства провинций он установлен в виде простого большинства членов совета [7; 8]).
Заседания совета, как правило, открыты. В законодательстве провинций распространено правило, согласно которому советы сами могут определять случаи, при которых заседание будет проходить in camera (в закрытой форме) [9]. В крупных муниципалитетах также распространена практика их телевизионной трансляции.
Для принятия решения советом необходимо, как правило, простое большинство голосов его членов. Однако по ряду вопросов, таких, например, как увольнение с должно -сти служащего муниципалитета, требуется квалифицированное большинство [10].
Муниципальные советы, равно как и многие другие представительные органы, создают рабочие органы для более эффективного и быстрого решения различных вопросов. В канадском законодательстве в отношении таких органов используется термин «комитет» (committee).
Выделяются несколько видов комитетов - постоянные (standing), временные (special), исполнительные (executive), а также комитет «совета в целом» (commitee of the whole). Различие между постоянными и временными комитетами очевидно: первые создаются для решения важных, требующих постоянного внимания вопросов (дороги, освещение, электроснабжение), вторые же создаются для решения разовых вопросов (например, подготовка конкретного торжества либо мероприятия).
Постоянные комитеты также могут играть особую управленческую роль при применении модели прямого управления советом исполнительными органами муниципального
образования. Каждый комитет в такой модели является координирующим органом соответствующих подразделений (департаментов) в структуре местной администрации.
Советы, как правило, самостоятельно определяют количество комитетов, их состав и функции. В состав комитетов могут включаться не только члены совета, но и иные лица, например, в провинции Саскачеван - чиновники администрации, представители общественности [11].
Поскольку некоторые важнейшие решения могут приниматься только от имени совета в целом, то комитеты также выступают в качестве посредников между советом и департаментами администрации. Среди положительных сторон такой системы управления можно указать вовлечение членов совета в непосредственную управленческую деятельность, тесную взаимосвязь совета и администрации.
С другой стороны, необходимость членов совета постоянно отвлекаться на решение проблем соответствующего направления работы администрации приводит к «фрагментации» совета как единого органа, нацеленного на обеспечение благополучия муниципального образования в целом. Разрастание же подразделений администрации может повлечь за собой увеличение комитетов и как следствие - нехватку времени членов совета для эффективного обеспечения их работы [12].
Производной от модели постоянных комитетов является модель с присутствующим в ней «исполнительным комитетом» (executive committee). Исполнительный комитет создается для ускорения принятия советом решений по административным вопросам (назначение чиновников администрации, заключение контрактов). Функционирование исполнительного комитета позволяет высвободить время для обсуждения вопросов общего характера на заседаниях совета, хотя решения комитета могут рассматриваться и даже отклоняться советом.
История исполнительных комитетов в структуре муниципальных советов восходит к созданию первого из них - «совета по контролю» (board of control) в г. Торонто, провинции Онтарио в 1896 г. Впоследствии создание подобных структур стало обязатель-
ным для городов провинции с населением более 100 тысяч человек. На сегодняшний день в соответствии со ст. 468 Муниципального акта Онтарио совет по контролю продолжает действовать только в одном муниципалитете провинции - г. Лондоне.
Вместе с тем исполнительные комитеты в структуре совета широко распространены в муниципалитетах ряда других провинций. Отличие современных исполнительных комитетов от советов по контролю состоит в том, что решения последних могли отклоняться лишь большинством в две трети голосов членов совета, в то время как решения исполнительных комитетов уязвимы для корректировки простым большинством голосов в совете.
Особый интерес представляет форма комитета «совета в целом» (commitee of the whole). В литературе указывается, что такая форма используется советом для проведения общего заседания по конкретному вопросу, но в менее формальной и более расслабленной атмосфере [13]. Если итогом заседания совета должно являться какое-либо решение, причем строго протоколированное и принятое в определенной форме, то комитет «совета в целом» позволяет этого избежать, снимая «политическое напряжение» и позволяя расширить диалог по ключевым вопросам.
Кроме того, данная форма используется для заслушивания мнения общественности перед принятием советом важных решений. Несмотря на позитивные стороны такого формата, в ряде муниципалитетов советы злоупотребляют им, предпочитая отходить от формального порядка принятия решений. С учетом этого законодательство, например, в Онтарио [14] и Квебеке [15] содержит ограничения на передачу полномочий совета любым образованиям, включая комитеты «совета в целом».
Следует отметить, что, несмотря на общий подход к определению статуса совета в системе муниципальных органов, его структура и конкретные формы взаимодействия с иными органами местного самоуправления варьируются в различных провинциях и территориях Канады, а иногда и в пределах од-
ного субъекта федерации, между различными муниципальными образованиями.
При этом очевидно, что длительная эволюция данного института власти привела к формированию довольно сложных конструкций его внутренней структуры, что, однако, оправдывается практикой муниципального управления в Канаде, предполагающей реализацию советом важнейших функций по решению вопросов местного значения.
1. BC Community Charter. - URL: http:// www.bclaws.ca/civix/document/LOC/complete/ statreg/--%20C%20--/41_Community%20Charter %20[SBC%202003]%20c.%2026/00_Act/03026_ 02.xml#section6.
2. Tindal R., Tindal S. Local Government in Canada. - 7th ed. - Toronto : Thomson Nelson, 2009. - P. 247-248.
3. An Act to amend various Acts in relation to municipalities (Municipal Statute Law Amendment Act). - URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/ html/ source/statutes/english/2006/elaws_src_s06032_ e.htm.
4. R. v. Joy Oil Co. [1963] OJ No.803, [1964] 1OR 119 (Ont.C.A.)
5. Municipal Act (Ontario). - URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statut es_ 01m25_e.htm# BK6.
6. Ibid. - S. 230.
7. Alberta Municipal Government Act. - S. 167. -URL: http://www.qp.alberta.ca/documents/Acts/ m26.pdf.
8. The Municipalities Act (Saskatchewan). -S. 98 (1). - URL: http://www.qp.gov.sk.ca/ documents/English/Statutes/Statutes/M36-1.pdf.
9. O'Connor M.R. Open local government: how crucial legislative changes impact the way municipalities do business in Canada. - 2nd ed. -St Thomas, Ontario : Municipal world, 2004. -P. 23-25.
10. Bish R.L., Clemens E.G. Local Government in British Columbia. - 4th ed. - Richmond, 2008. -P. 32.
11. The Municipalities Act (Saskatchewan). -S. 145-146.
12. Tindal R., Tindal S. Op. cit. - P. 266.
13. Sancton A. Canadian local government: an urban perspective. - Toronto : Oxford University Press, 2011. - P. 81.
14. Municipal Act (Ontario). - S. 23.3
15. Мunicipal tade of Québec. - S. 82. - URL: http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/ dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/ C_27_1/C27_1_A.html.
