CC BY
17
Стратегия развития закрытых
административно-территориальных образований и обеспечение органами внутренних дел экономической безопасности
Золин Э.В.*
In this article is proved necessity of development of strategy of development of the closed administrative-territorial formations for interrelation with economic safety. A component of strategy is definition of threats of economic safety and formation of mechanisms of their reflection. Law-enforcement bodies provide economic safety within the framework of the competence.
Сегодня сложилась ситуация, когда закрытые административно-территориальные образования (далее — ЗАТО), созданные государством с определенными целями, не имеют стратегии своего развития. Необходимость формирования такой стратегии неоднократно подчеркивалась на различных уровнях. В этом отношении сегодня важной задачей является определение научно обоснованных подходов к выработке данной стратегии.
Необходимость стратегии можно обосновать с разных точек зрения. С точки зрения системного подхода ЗАТО можно рассматривать как подсистему отрасли экономики. Любая система для нормального функционирования нуждается в управлении, обозначении цели своего развития. С точки зрения институционального подхода стратегия необходима как формализация сложного социального контракта, обеспечивающего не только жизнедеятельность города, но и деятельность стратегически важных для государства объектов. Для этого необходимо дать точную характеристику соответствующих социальных институтов, прежде всего, самого института ЗАТО.
Статус ЗАТО присваивается населенному пункту не по его желанию, а исходя из интересов высшего, государственного, порядка. Иными словами, с точки зрения государства разные ЗАТО образовываются для выполнения схожих целей. ЗАТО, градообразующие предприятия которых принадлежат одному министерству (отрасли), с точки зрения государства представляют отдельную экономическую систему. У этой системы должны быть цель,
задачи, стратегия, ресурсы и т.д. В силу стратегической важности государство в лице федеральной власти должно быть единоличным субъектом управления. В силу того, что государство — понятие широкое, должен существовать единый орган координации за деятельностью ЗАТО от имени государства, т.е. субъект управления также должен быть институциали-зирован. Это касается и объекта управления — самих ЗАТО.
Во-первых, необходимо однозначное определение понятия «закрытое административно-территориальное образование», без разночтений в институциональном (юридическом) смысле, в том числе его полномочиях, способах ресурсного обеспечения, выполняемых функциях и т.д.
Правовой статус ЗАТО установлен Законом РФ от 14 июня 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» 1. Закон был принят в условиях экономической и политической нестабильности и сыграл важную роль в обеспечении работы предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, поддержании жизнедеятельности городов, сохранении социальной инфраструктуры.
Все эти вопросы так или иначе связаны как с обеспечением национальной безопасности, так и экономической безопасности самих ЗАТО, поэтому за прошедшие годы в Закон неоднократно вносились изменения, продиктованные требованиями времени.
В соответствии с данным Законом, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления террито-
Соискатель Академии управления МВД России, главный ревизор Контрольно-ревизионной инспекции Департамента тылового и финансового обеспечения ФСКН России.
CJ
OI
Z •
о о
CJ
о о о
Q.
со s
H
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О
о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ш vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
риальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и другие объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
В то же время ЗАТО представляет собой специфическое социально-экономическое пространство (населенный пункт и прилегающая к нему территория) с определенной специализацией экономической деятельности (наличие градообразующего предприятия), с особым режимом хозяйствования, взаимодействия с внешней средой и условиями жизнедеятельности населения.
Во-вторых, ЗАТО как объект управления имеет двойственный характер: с одной стороны, это предприятие федерального подчинения, с другой - муниципальное образование. Деятельность этих двух «частей» объекта управления должна координироваться социальным контрактом при посредничестве субъекта управления, обеспечивающего взаимодействие государственных органов, ответственных за деятельность предприятий и жизнеобеспечение городов2.
На ЗАТО огромное влияние оказывает внешнее окружение: геополитические условия, военные доктрины (национальная, вероятного противника, потенциальных союзников или противников), развитие фундаментальной науки и конкретных видов вооружений, экономическое состояние государства и т.д.
ЗАТО различаются локальными внешними условиями: географическим положением, климатом, характеристиками субъекта Федерации, в котором расположены, ближайшим окружением и т.д. При этом каждое из ЗАТО зависит и от глобальной внешней среды.
Несмотря на одинаковый статус, каждое ЗАТО является отдельным населенным пунктом, т.е. отдельной экономической системой более низкого уровня. Она имеет свои внутренние элементы, взаимосвязи, локальное внешнее окружение. Основу различий ЗАТО составляют разные градообразующие предприятия, от которых зависит численность населения, его профессиональный состав, уровень доходов, качество взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д. Особенность мо-
носпециализированной экономики ЗАТО в том, что местная власть не имеет средств прямого воздействия на градообразующее предприятие. Однако в отличие от большинства других моноспециализированных городов статус ЗАТО и вхождение в экономическую систему более высокого уровня не только упрощает процесс взаимодействия органов местного самоуправления и градообразующего предприятия, но и делает его обязательным. Одной из современных особенностей закрытых городов является то, что муниципальная власть в ЗАТО вынуждена решать сложную двуединую задачу, с одной стороны, поддерживать особый статус ЗАТО, с другой — расширять собственные экономические возможности города в условиях заданных ограничений.
В ЗАТО и городах, где атомные станции являются градообразующими предприятиями, есть ряд системных проблем законодательного характера. После вступления в силу Закона о местном самоуправлении3 в этих муниципальных образованиях произошло «раздвоение» статуса: с одной стороны, это территории, выполняющие задачи национальной безопасности и курируемые федеральной властью, с другой — рядовые городские округа с типовым набором вопросов местного значения.
Отмечается сужение налоговой базы в ЗАТО: за последние четыре года с 70 % до 33 % сократилась доля собственных доходов в бюджетах ЗАТО Росатома. Версии разграничения полномочий между уровнями власти в отношении ЗАТО многократно увеличились: с одной «ЗАТО-РФ» до 22 (по количеству регионов, где локализованы ЗАТО). Получая около 70 % средств из федерального бюджета, города Росатома в большинстве случаев выступают донорами по отношению к региональным бюджетам.
Второй блок проблем связан с разрушением самодостаточной и комплексной социальной инфраструктуры ЗАТО, что служило в прежние годы предусмотренной законами «социальной компенсацией» за проживание в условиях закрытых территорий. Отсутствие экономических стимулов и социальных преференций привело к усилению оттока из закрытых городов и специалистов, и молодежи. Сегодня из 80 % выпускников, уезжающих из ЗАТО для обучения в вузах, возвращаются работать в родные города лишь 20 %4.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что вопросы обеспечения экономической безопасности долж-
ны найти отражение в стратегии развития закрытого административно-территориального образования.
Экономическая безопасность ЗАТО — это качественная и количественная характеристика социально-экономического состояния административно-территориального образования, в котором расположены объекты по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработки радиоактивных и других материалов, военные и другие объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
В современной российской действительности в ЗАТО существует целый комплекс угроз так или иначе влияющих на экономическую безопасность. Все специфические угрозы экономической безопасности ЗАТО можно классифицировать по следующим основаниям: угрозы национальной безопасности, связанные с геополитическими изменениями; угрозы чисто экономического характера, связанные с реформированием экономики страны и регионов; угрозы социального характера, связанные с изменением социальной структуры общества и образа жизни населения; угрозы эко-лого-экономического характера, связанные с изменением экологических условий территорий, экологического законодательства, экологической культуры населения.
К числу наиболее существенных угроз экономической безопасности в ЗАТО относятся: резкое уменьшение государственного оборонного заказа; рост дисбаланса отраслей экономики; повышенный уровень инфляции; сокращение производства в связи с износом основных фондов; чрезмерный износ инженерных коммуникаций на предприятиях и в жилищно-коммунальном хозяйстве; низкая конкурентоспособность предприятий на закрытых территориях; демографические и профессиональные диспропорции населения в ЗАТО; патерналистское сознание населения на фоне снижения уровня жизни; изменение пропускного режима и условий регистрации в городе; криминализация экономических отношений в регионе и т.п.
Проблемы обеспечения экономической безопасности ЗАТО тесно связаны с деятельностью органов внутренних дел. Например, в ЗАТО г. Заречный Пензенской области на обслуживаемой ОВД тер-
ритории г. Заречный имеются предприятия, хранящие, вырабатывающие и реализующие различного вида энергоносители, в частности:
> ФГУП ПО «Старт», численный состав — ИТР/рабочих — 50/220, имеет:
> склад ГСМ по хранению нефти, газа и продуктов их переработки;
> АЗС ц.14 по хранению и реализации нефти, газа, продуктов их переработки;
> АЗС ИПС-84 по хранению и реализации нефти, газа, продуктов их переработки;
> мазутохранилище по хранению и реализации нефти, газа, продуктов их переработки.
МП «Автотранс», численный состав — ИТР/рабочих — 12/68, имеет АЗС по хранению, реализации нефти и продуктов ее переработки.
ООО «ФИНЗАТО-Инвест», численный состав — ИТР/рабочих — 4/16, имеет АЗС по хранению, реализации нефти и продуктов ее переработки.
ЗАО «Пензанефтепродукт», численный состав — ИТР/рабочих — 4/8, имеет АЗС № 97 по хранению, реализации нефти и продуктов ее переработки.
МП «ЗарТЭК», численный состав — ИТР/рабочих — 24/67, имеет склад ГСМ по хранению нефти и продуктов ее переработки.
ООО «Омега-И», численный состав — ИТР/рабочих — 4/12, имеет АЗС по хранению, реализации нефти и продуктов ее переработки.
МП «Горгаз», численный состав ИТР/ рабочих — 17/80 оказывает услуги по транспортировке природного газа и техническому обслуживанию сетей.
МП «Горэлектросеть», численный состав — 38/136, оказывает услуги по транспортировке электрической энергии и техническому обслуживанию сетей.
Кроме этого, в оперативном обслуживании ОВД находятся 16 систем газопотребления, используемых мелкими коммерческими структурами для собственных производственных нужд при наличии лицензии и договоров страхования риска в соответствии с законодательством РФ о промышленной безопасности.
Анализ деятельности ОВД г. Заречный показал, что объективной тенденцией является рост преступности в экономической сфере. Это соотносится с мнением, что экономическая преступность будет расти еще более высо-кими темпами, чем до сих пор, обгоняя в этом многие другие
сч
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О
о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ш vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
виды преступлений5. Поэтому борьба с экономической преступностью, в основе которой лежит организованная преступность, должна рассматриваться в качестве од-ного из важнейших направлений обеспечения экономической безопасности как страны, так и регионов.
Нагрузка на одного сотрудника службы БЭП ОВД г. Заречный по общему количеству действующих юридических лиц, находящихся в оперативном обслуживании, составляла в 2009 г. 97 (всего 679), в АППГ на 1 сотрудника ОБЭП нагрузка составляла 120 лиц. По общему количеству предпринимателей, действующих без образования юридического лица 213 (всего 1492), в АППГ на 1 сотрудника ОБЭП нагрузка составляла 533. Снижение нагрузки объясняется снижением количества юридических лиц и предпринимателей, зарегистрированных в налоговых органах и фактически осуществляющих хозяйственную деятельность.
Концептуальные основы борьбы с экономической преступностью давно выработаны и остаются пока неизменными. Они предполагают выделение в качестве основного направления — ее предупреждение, исходя из структуры и тенденций, причинного комплекса, а также опасности последствий6.
Применительно к текущему моменту основные направления деятельности ОВД должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
> совершенствование системы обеспечения экономической безопасности в рамках своей компетенции;
> наращивание эффективности борьбы с проявлениями коррупции, в том числе в системе МВД России;
> совершенствование деятельности подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, укрепление многоуровневой системы профилактики правонарушений;
> совершенствование форм и методов управленческой деятельности;
> модернизация системы кадровой и воспитательной работы с личным составом, профессиональной подготовки, укрепление служебной дисциплины и законности;
> повышение эффективности миграционной политики и др.
На решение этих и других актуальных задач направлено реформирование системы МВД России7.
Для ЗАТО обозначенные направления приобретают особый смысл, так как преступления на данных территориях могут затрагивать не только местные территориальные и сугубо отраслевые интересы, но и национальные интересы Российской Федерации.
Таким образом, формирование стратегии развития закрытых административно-территориальных образований является составной частью формирования системы национальной безопасности, в основе которой лежит экономическая безопасность. Органы внутренних дел должны активно участвовать в деле обеспечения экономической безопасности ЗАТО в рамках своей компетенции.
Одной из ключевых причин сложившейся ситуации с закрытыми городами является отсутствие на федеральном уровне органа, отвечающего за координацию государственной политики по отношению к ЗАТО и обеспечению их экономической безопасности.
Литература и примечания
1. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 25 ноября 2008 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 33. Ст.1915.
2. Файков Д.Ю., Раткевич О.С. Формирование стратегии развития закрытых административно-территориальных образований // Регионология. 2010. № 2. С.15.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.09.2010) // Рос. газ. 2003. 8 окт.
4. По материалам пресс-службы Совета Федерации РФ // Электронный ресурс: http://www.garant.ru/news/ 8оигсе/45.
5. Номоконов В.А. Российская преступность в условиях глобализации. Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2001. С.48.
6. Токарев А.Ф. Криминологические основы программно-целевого предупреждения преступности. - М., 1993. С.38.
7. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 // Рос. газ. 2009. 28 дек.
