CC BY
37Гордиенко М. С.1
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ СОВОКУПНОСТИ НЕНАЛОГОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: неналоговые платежи, парафискалитеты, квазиналоги, налог, сбор, платеж, налоговая система, бюджет, фискальные отношения, доходы бюджета, бюджетная система, стратегия, кодификация.
Keywords: non-tax payments, para-fiscalities, quasi-taxes, tax, collection, payment, tax system, budget, fiscal relations, budget revenues, budget system, strategy, codification.
Рассмотрение вопроса стратегии развития совокупности неналоговых платежей необходимо начать с определения категории «стратегия». Что подразумевается под этим термином?
Стратегия экономическая - долговременные, наиболее принципиальные, важные установки, планы, намерения правительства, администрации регионов, руководства предприятий в отношении производства, доходов и расходов, бюджета, налогов, капиталовложений, цен, социальной защиты2. В контексте этого определения рассмотрим неналоговые платежи, а именно: их существующее положение и значение в бюджетно-налоговой системе РФ, а также стратегию развития совокупности неналоговых платежей.
В чем же собственно проблема неналоговых платежей? В Российской Федерации приняты и действуют два фундаментальных законодательных документа, содержащих систематизированные нормы, это:
- Налоговый кодекс РФ (части I и II), устанавливающий систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения в Российской Федерации3;
- Бюджетный кодекс, содержащий правила формирования и исполнения бюджетов всех уровней в Российской Федерации4.
В статье 8 Налогового кодекса приведены определения того, что понимается под налогами, сборами и страховыми взносами. В статьях 13, 14 и 15 конкретно указываются, какие налоги в какой бюджет собираются: в федеральный, региональный или местный.
В статье 41 Бюджетного кодекса даны определения видов доходов бюджетов, в пункте третьем которой, описывается, какие именно платежи относятся к неналоговым доходам бюджетов. В целях упорядочения взимания неналоговых платежей в 2014 году в данную статью вводится пункт 6, указывающий на то, что нормативные правовые акты, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты. Данный факт говорит о том, что до 2014 года перечисленные условия не соблюдались. Более того, стали вводиться платежи как «неналоговые» или квазиналоговые, но по своим основным характеристикам или признакам попадающие под определение Налогового кодекса РФ, то есть по сути являющиеся налогами или сборами, например, утилизационный сбор (в трактовке статьи 24.1. Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»5), обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования (статья 60 Федерального закона от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи»6) и др.
В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов»7 Правительство Российской Федерации объявило мораторий на увеличение налоговой нагрузки в 2015 году, а также на ближайшие три года. И действительно, формально, в этот период в Налоговый кодекс РФ ника-
1 Гордиенко Михаил Сергеевич - к.э.н., доцент кафедры финансового менеджмента, докторант РЭУ им. Г.В. Плеханова. Профессиональные интересы и приоритетные тематические направления: финансы, государственные финансы, бюджетная политика, налоговая политика, управление государственным долгом, государственный финансовый менеджмент, государственный финансовый контроль, система внебюджетных фондов и др. E-mail: [email protected]
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ). Ч. 1 от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ; Часть 2 от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Федеральный закон «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ких изменений или дополнений не вносилось. Однако налоговая нагрузка на бизнес весь этот период увеличивалась не только, например, через коэффициенты для ежегодной индексации единого налога на вменённый доход (в 2015 году налоговые доходы составляли 28,97% ВВП, в 2018 - уже 32,72% ВВП), но и через неналоговые платежи. Если в 2013 году фактическое поступление средств от неналоговых доходов составило 894,0 млрд. руб., то в 2018 -уже 1,520 млрд. руб., что составляет 1,5% ВВП, что показано на рис. 1.
Общая сумма поступлений неналоговых доходов в 2018 году порядка 1трлн 520 млрд рублей
Неналоговые платежи Прочие платежи
Рисунок 1.
Количественные показатели и финансовые параметры системы неналоговых платежей в РФ по итогам экспертно-аналитического мероприятия Счетной Палаты РФ, проведенного за период
2015-2019 гг.
На данный момент можно констатировать, что возникла параллельная налоговой системе квазисистема обложения неналоговыми платежами (которые взимаются порой вне правового поля), служащая фискальным обременением, раздражительным фактором для бизнес-сообщества и снижающая его инвестиционную активность в нашей стране.
Предлагаемая стратегия развития совокупности неналоговых платежей в бюджетно-налоговой системе РФ не содержит революционных положений. Это скорее, авторская попытка обобщить те предложения, которые изложены в материалах контрольных мероприятий, проведенных в 2014 и 2019 гг. Счетной палатой Российской Федерации, высказываются бизнес-сообществом и специалистами-экспертами в области финансового права, бюджетного устройства и налогообложения.
Стратегия содержит два направления, которые могут реализовываться параллельно. Первое направление - это работа по устранению юридических неточностей и пробелов в законодательстве, второе направление - это работа по систематизации платежей.
Стратегической целью является упорядочение неналоговых платежей с соблюдением принципов прозрачности, предсказуемости, целесообразности и оптимальности при их установлении и взимании.
Представим основные, на наш взгляд, задачи по реализации стратегии развития совокупности неналоговых платежей в бюджетно-налоговой системе РФ.
Задача 1. Необходимо провести работу по систематизации терминологии, закрепив за тем или иным платежом (группой платежей) соответствующее наименование (налог, сбор, пошлина), уточнить определения основных понятий Налогового кодекса РФ, добавив в эти определения отличительные признаки с целью объединения и группировки всего многообразия обязательных платежей. Исключить из терминологического оборота квазиюридические понятия платежей, такие как «неналоговый фискальный сбор» и т.п., затрудняющие понимание между участниками подобных отношений1.
Рекомендации. Решение данной задачи лежит не столько в сфере экономической, сколько в политической, которая предопределяется конкретным перечнем государственно-управленческих решений. Необходимо договориться о терминологическом аппарате для того, чтобы не было неоднозначных трактовок, иных пониманий и смыслов того или иного термина. Назрел момент закрепить четко определенные смыслы за терминами законодательно, что внесет строгую определенность в данную сферу. Но для того, чтобы восстановить статус-кво необходимо решение Конституционного Суда РФ о том, что терминология (неналоговый сбор, фискальный сбор, неналоговый фискальный сбор, компенсационный сбор и им подобные), используемая в конкретных постановлениях Конституционного Суда, относится исключительно к конкретным рассматриваемым делам и в дальнейшем в судебной практике не применяется. Важно увидеть и признать существующие проблемы в налоговой политике, суметь исправить их.
Задача 2. Необходимо систематизировать и кодифицировать сами платежи, оценить их экономическую эффективность и цель их взимания, целесообразность модификации платежей, обоснованность применяемых ставок, уровень фискальной нагрузки, определить условия исполнения обязанности по уплате платежей, а также провести оценку
1 Виницкий Д.В. Неналоговые платежи в российском законодательстве: грядет систематизация? // Закон. 2018. - № 3, март. С. 14-26.
регулирующего воздействия1. Платежи, по своим признакам подпадающие под структуру и элементную базу, описанную в Налоговом кодексе РФ - трансформировать и адаптировать в Налоговый кодекс РФ.
Рекомендации. Реализация этой стратегической задачи осуществляется Минфином России с 2015 года. Однако результат этой работы неутешительный: только три платежа могут быть прописаны в Налоговом кодексе РФ в ближайшее время. Из программного документа Минфина России «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»2 следует, что в рамках работы по систематизации действующих неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации в первую очередь будут поэтапно включены (трансформированы в налоги и сборы) следующие платежи, имеющие квазиналоговый характер: утилизационный сбор, налог на доходы операторов сети связи общего пользования, туристический сбор.
Законопроект (ГО 02/04/10-18/00084496), размещенный на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации)»3 по состоянию на 16.12.2019 г. устарел и содержит недостоверную информацию.
Задача 3. Необходимо провести работу по систематизации платежей, не вошедших в перечень источников доходов Российской Федерации, для чего необходимо подготовить перечень обязательных платежей со своей кодификацией.
Поскольку эти платежи являются обязательными, разовыми или регулярными (периодическими), но не учитываются при определении суммарной нагрузки на бизнес, они фактически являются скрытой формой изъятия финансов у бизнеса. Эти платежи взимаются негосударственными органами, а уполномоченными ими лицами, не в бюджеты бюджетной системы, некодифицируемые в рамках Бюджетного кодекса, как правило, уплачиваемые одним субъектом предпринимательской деятельности (юридическим или физическим лицом) другому субъекту предпринимательской деятельности в рамках гражданско-правовых отношений.
Комментарий и рекомендации. Например, приказ Минтруда России № 103н от 20.02.2014 (ред. от 19.04.2017 г.)4 предписывает один раз в 5 лет проводить специальную оценку условий труда на предприятии (компании). В случае неисполнения этого предписания наступает ответственность по ст. 5.27.1 КоАП5. Специальная оценка условий труда проводится независимой специализированной организацией, которую работодатель приглашает для выявления факторов, отклоняющихся от нормы. С такой компанией необходимо заключить гражданско-правовой договор (ст. 8 Закона № 426-ФЗ)6.
Данная компания должна быть занесена федеральным органом исполнительной власти в Реестр организаций, проводящих специальную оценку условий труда. Результат проверки оформляется в форме отчёта, которая утверждена Приказом Минтруда России № 33н от 24.01.2014 г.7
Стоимость такой услуги колеблется от 600 до 3000 руб. за одно рабочее место. Есть ли экономическое обоснование данному тарифу? На основании каких норм он устанавливается? Как учитывать эту финансовую нагрузку на предприятие, чтобы понимать реальное положение дел?
На наш взгляд, регулятор (в данном случае Минтруд России) должен разработать методические рекомендации по экономическому обоснованию и расчету стоимости проводимых работ по специальной оценке условий труда, предусмотрев в методике повышающие и понижающие коэффициенты, в зависимости от сложности проводимых работ, территориальности и так далее. Разработанную методику согласовать с Федеральной антимонопольной службой России и своим приказом ввести в действие.
Рассматривая каждый платеж из «Перечня обязательных платежей» по каждому администратору таким образом, мы сможем обеспечить стандартный межведомственный подход, учитывающий интересы бизнеса.
Что касается мониторинга реальной налоговой нагрузки на бизнес с учетом «Перечня обязательных платежей», то представляется возможной такая схема: распоряжением Минфина России обязать Федеральную налоговую службу России ввести в отчеты субъектов предпринимательской деятельности за отчетный период за год дополнительный
1 Шторгин С.И. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем установления и классификации неналоговых платежей и платежей, имеющих признаки налогов и сборов» // Бюллетень Счетной палаты. 2019. - № 9 (сентябрь). - С. 55-108.
2 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Проект федерального закона от 02.10.2018 г. № 02/04/10-18/00084496 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации) // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - https://regulation.gov.rU/p/84496
4 Приказ Минтруда России от 20.02.2014 № 103н (ред. от 19.04.2017) «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 15.05.2014 № 32284). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.01.2020). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Федеральный закон «О специальной оценке условий труда» от 28.12.2013 № 426-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Приказ Минтруда России от 24.01.2014 № 33н (ред. от 14.11.2016) «Об утверждении Методики проведения специальной оценки условий труда, Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов, формы отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкции по ее заполнению» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.03.2014 № 31689). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
регистр, в котором предусмотреть два поля «код платежа» и «сумма платежа». В первом поле проставляется код из «Перечня обязательных платежей», а во втором сумма (подтверждаемая финансовыми документами и договорами). Таких платежей может быть несколько, а может и не быть совсем. Получив за отчетный период эту информацию, мы сможем оценить реальную фискальную нагрузку на субъект предпринимательской деятельности с учетом вида деятельности и территориальности.
Задача 4. Завершить работу по подготовке перечня источников доходов Российской Федерации. Перечень разместить в открытом доступе на едином портале бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет», как того требует постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. № 868 «О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации»1. Там же разместить и «Перечень обязательных платежей».
Комментарий. Одним из наиболее важных условий создания прозрачной системы (установления и взимания) неналоговых платежей предпринимателей является условие доступности информации, содержащей исчерпывающие сведения о платеже:
- данные о главном администраторе с указанием источника неналогового дохода бюджета, кода классификации доходов бюджета;
- информацию о нормативном правовом акте, в соответствии с которым установлен платеж, включающую в себя вид нормативного правового акта, номер, дату (с указанием последней редакции правового акта), принявший орган;
- сведения о наличии (отсутствии) в нормативном акте порядка исчисления платежа, размера ставки, срока и (или) условия уплаты платежа.
Эта стратегическая задача также находится в стадии реализации. Участниками процесса формирования и ведения перечня являются органы и организации, осуществляющие в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований и органы управления государственными внебюджетными фондами2.
Задача 5. Нормативно закрепить общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, регулирующим взимание платежей, об определении органа государственной власти, от лица которого принимаются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исчисления, размеры, сроки и условия уплаты платежей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также установить обязательное требование к финансово-экономическим обоснованиям любых законопроектов, предполагающих установление новых обязательных платежей, включение в них обоснования ставок, прогноза поступлений доходов и предполагаемых затрат на администрирование3.
Рекомендация. Логичнее всего внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, где в отдельной статье учесть данные параметры.
Задача 6. Отдельным нормативным правовым актом (или внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс) необходимо закрепить за Минфином России полномочия по осуществлению контроля за соблюдением главными администраторами доходов бюджетов требований пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса.
Комментарий. До настоящего времени прямой ответственности за организацию работы и результаты по исполнению требований статьи 41 Бюджетного кодекса ни одна структура федерального уровня не несет.
В заключении необходимо отметить, что представленная стратегия развития совокупности неналоговых платежей в бюджетно-налоговой системе РФ является кратким авторским представлением подходов к решению возникшего проблемного поля в сфере фискальных отношений РФ. Стратегия не является исчерпывающей, безусловно, нуждается в дальнейшем уточнении с учетом динамического изменения параметров налоговой и квазианалоговой системы, а также с учетом детализации и систематизации исследуемой сферы в целом.
1 Постановление Правительства РФ от 31.08.2016 № 868 (ред. от 05.04.2019) «О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации» (вместе с «Правилами формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации», «Общими требованиями к составу информации, порядку формирования и ведения реестра источников доходов Российской Федерации, реестра источников доходов федерального бюджета, реестров источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, реестров источников доходов местных бюджетов и реестров источников доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов»). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Постановление Правительства РФ от 31 августа 2016 г. № 868 «О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). - http://base.garant.rU/71481124/#ixzz68GsZVwJn
3 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации -http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/38896/
