CC BY
58
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.145; 338.262.7 DOI: 10.24412/2071-6435-2022-5-7-26
СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ: НОВЫЕ ПОДВИЖКИ И СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В статье рассматриваются как позитивные, так и проблемные стороны принятых в 2022 году изменений и дополнений к Стратегии пространственного развития Российской Федерации (СПР) [19]. Отмечается, что многие из таких изменений и дополнений отвечают актуальным запросам практики стратегиро-вания пространственного развития и управления различными видами территорий в стране. Однако на деле многие из тех критических замечаний и предложений, которые высказывались в адрес данной стратегии за период ее действия, все же остались «за бортом» содержательной стороны актуализации документа стратегического планирования. В этой связи авторами отмечаются сохранившиеся слабые стороны СПР, такие как отсутствие прогресса в согласовании СПР с иными документами стратегического планирования, а также в ее экономическом обосновании; очевидна еще более удручающая ситуация в сфере целеполагания данной стратегии. Показано, что при обновлении СПР не удалось добиться последовательной федерализации этого документа стратегического планирования в части разграничения полномочий и организации взаимодействия Российской Федерации ее субъектов и органов местного самоуправления. Содержание СПР не убеждает в ее способности активно реагировать на различные внешние и внутренние «вызовы», гибко адаптировать важнейшие установки документа и пути их реализации к меняющимся условиям политического, социально-экономического и иного характера. Нельзя объяснить отказ от увеличения срока действия СПР, который явно отстал от временных горизонтов принимаемых в настоящее время стратегий федерального и субфедерального уровня. Вместе с тем характер принятых в 2022 году поправок Стратегии пространственного развития [20] говорит о том, что этап критического анализа документа не прошел впустую. Некоторые явные «ниши» СПР не закрыты полностью, но во всяком случае наметился вектор продвижения в данном вопросе. Статья завершается выводом о том, что изменения и дополнения к СПР, принятые в 2022 году следует рассматривать как промежуточный этап к разработке и принятию полного нового
О.Б.Иванов
Бухвальд
варианта этого важнейшего документа стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегирование пространственного развития, агломерации, малые города, «опорные поселения», местное самоуправление.
Введение
Принятая в 2019 году Стратегия пространственного развития в Российской Федерации (СПР) была и остается одним из наиболее спорных документов в национальной системе стратегического планирования. Учитывая отсутствие в стране в последние десятилетия опыта долгосрочного планирования и управления изменениями в пространственной структуре экономики, трудно было ожидать уже от первоначальной версии СПР формирования целостной системы представлений о проблемах пространственного развития в стране и путях их решения. В этом смысле многочисленные критические замечания в СПР, появившиеся в экспертных материалах и в научной литературе сразу после принятия этого документа, следует трактовать не как отрицание важности данного направления социально-экономического стратегирования, а как необходимый этап накопления позитивного потенциала для дальнейшего продолжения этой работы, в ходе которой был сформирован большой блок конкретных предложений для подготовки обновленного варианта Стратегии. В этой связи на Санкт-Петербургском форуме по стратегическому планированию в октябре 2021 года обоснованно высказывались намерения подготовить такой документ к лету 2022 года. Однако на этом временном рубеже появилась не полная новая редакция СПР, а лишь блок изменений и дополнений к этому документу. Изменениям подвергся и План реализации Стратегии пространственного развития [21] (комментарий 1). Характер поправок к СПР, принятых в 2022 году, говорит о том, что этап критического анализа этого документа, в том числе представленный и нашими публикациями, не прошел впустую. Ряд важных новаций в СПР и Плане ее реализации вполне очевиден. В статье анализируются основные изменения и дополнения к указанным документам, их потенциальное воздействие на различные направления государственной политики регионального развития, а также на практику социально-экономического стратегирования в целом. Выделен ряд нерешенных проблем, по-прежнему имеющих большое методологическое значение для практического осуществления данного направления стратегического планирования в стране.
Степень исследованности проблемы
Стратегия пространственного развития остается в центре внимания научно-экспертного сообщества весь период после ее принятия. Это внимание, очевидно, предопределялось и определяется тем, что в истории российских реформ это был практически первый документ подобного рода и от него закономерно ждали установки на решение целого ряда накопившихся проблем регионального развития [4]. Кроме того, значимые ожидания от принятия Стратегии были связаны еще и с тем, что она должна была стать интегральной частью практики стратегического планирования в стране на основе тесного согласования всей системы документов такого планирования [2]. Однако, как отмечали исследователи, эти ожидания оправдались лишь в незначительной мере [6; 8; 14; 17]. Едва ли можно говорить о том, что СПР смогла привнесли в практику стратегического планирования, как и в государственную политику регионального развития в целом, значимые элементы системности и согласованности. В использованных нами научных публикациях самого последнего времени (за 2022 год) эксперты отмечают такую «застоявшуюся» проблему СПР, как отсутствие четкой привязки целей и инструментов пространственного регулирования к развитию экономико-правовых основ федеративных отношений, а также к системе местного самоуправления, что негативно сказывается на работоспособности всей вертикали стратегического планирования в стране. Это касается также неадекватности институционально-инструментального аппарата СПР, который не только страдает явной неполнотой, но и отсутствием четкой связи между декларируемыми институтами и инструментами пространственного стратегирования, а также теми целями в этой сфере, которые они согласно СПР должны были бы реализовать [1; 9]. Наконец, как и ранее, остается вне рамок СПР и вопрос об ее экономическом и правовом обеспечении, в том числе в рамках законодательного регулирования всех сторон государственной политики регионального развития [3]. Основное внимание при обновлении СПР было уделено такому институту пространственного развития, как агломерации, что сразу же активизировало интерес к этой проблеме со стороны научного и экспертного сообщества [5; 13]. Вместе с тем, анализируя уровень и характер исследованности данной проблемы, нельзя не обратить внимание на то, что авторами в основном рассматриваются вопросы функционирования отдельных агломерационных образований (в том
числе никак официально не оформленных), а не более общие вопросы закономерностей агломерационных процессов, их правовых и институциональных основ.
Агломерации как мейнстрим новой идеологии пространственного регулирования
В качестве одной из наиболее важных позитивных новаций в ходе частичного обновления Стратегии пространственного развития может быть отмечено то, что в ходе корректировки документа была осуществлена некоторая детализация роли городских агломераций (комментарий 2) как формы пространственной организации расселения и хозяйственной деятельности. Институт таких агломераций был заметно расширен: в него был включен институт прочих или менее крупных агломераций»; внесена некоторая конкретизация в практику стратегирования социально-экономического развития агломерационных образований.
Статус агломерации теперь допускается для «совокупности компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 250 тысяч человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [20]. Однако резонно допустить, что в регионах с меньшей численностью и плотностью населения такие совокупности населенных пунктов, «объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми и социальными связями», возможны и при общей численности населения менее 250 тысяч человек. Более того, в экономической литературе ставился вопрос и об особом типе сельских агломераций. Это говорит о том, что в дальнейшем численные критерии агломераций должны быть дополнены и более четко определенными качественными признаками. Позитивным обстоятельством является оговорка в СПР относительно развития агломераций в Российской Федерации не «вообще», а в противовес избыточному разрастанию двух столичных агломераций (Москва и Санкт-Петербург).
Сегодня агломерации, отраженные в СПР, — это половина населения страны и почти % ее ВВП [24]. Высокая многоплановость (диверсификация) хозяйственной активности в пределах агломераций, как правило, выступает важным фактором более гибкой и устойчивой занятости населения в условиях ухудшения социально-экономической ситуации
в стране. Это касается и позитивного влияния социально-экономической среды агломераций на уровень предпринимательской и инвестиционной активности на данной территории. Так, исследования показали, что именно в пределах агломераций имело место более быстрое восстановление сферы малого и среднего предпринимательства (МСП) после негативного воздействия пандемии СОУГО-19. В частности, это стало возможным за счет характерной для экономической среды агломераций более быстрой адаптации предпринимательства, прежде всего малого бизнеса, к новым формам хозяйственной деятельности. Например, за счет активного перехода на интернет-услуги, удаленную работу посредством онлайн-торговли, прямую доставку продукции и товаров. Широкое распространение цифровизации в крупных городских агломерациях обеспечило расширение предпринимательской деятельности через внедрение онлайн-сервисов, использование мобильных приложений, цифровых платформ.
Вместе с тем нельзя сказать, что обновленная версия Стратегии пространственного развития «идеализирует» агломерирование как наиболее эффективный и перспективный тренд организации социально-экономического пространства страны и обходит стороной все проблемные стороны этого процесса. Так, в СПР указывается на имеющее место «несбалансированное пространственное развитие» агломераций, хотя по традиции многих наших документов стратегического планирования смысл подобной несбалансированности (чего с чем?) остается практически нераскрытым. Одновременно с этим отмечается такой негативный момент, как низкий уровень комфортности городской среды в большинстве городов, в том числе в крупных, крупнейших и прочих городских агломерациях. Но и здесь не ясно, какие признаки (показатели) определяют уровень комфортности городской среды, которая особенно в крупных агломерациях все же в среднем остается выше, чем, например, в малых городах и в сельской местности (исключая, пожалуй, лишь показатели состояния окружающей среды). В этом направлении СПР ставит задачу обеспечить сбалансированное пространственное развитие территорий, входящих в состав крупных и крупнейших городских агломераций и за счет поддержки межмуниципального взаимодействия в целях формирования документов стратегического планированияи единой градостроительной политики, решения общих социально-экономических проблем, в том числе
инфраструктурных и экологических.
Однако акцент новой редакции СПР на агломерации как особо важном институте пространственного развития не представляется достаточно полным. Так, в отсутствие установленных законом процедур формирования и функционирования агломераций остается открытым вопрос о субъекте и даже о процедурах такого управления и стратегирования в агломерациях, в частности на межмуниципальных договорных основах [11]. Нельзя также не обратить внимания на то, что курс СПР на агломерационные процессы заключает в себе определенное противоречие целевых установок данного документа. Так, помимо прочего СПР указывает на такую задачу пространственного регулирования, как снижение внутрирегиональных социально-экономических различий. Но хорошо известно, том числе и из зарубежной практики, что в определенных условиях курс на агломерационные процессы «гасит» экономическую активность в малых и средних населениях, попавших в орбиту этих процессов за счет стягивания экономической активности в центр агломерации [25]. Естественно, в этом случае параметры внутрирегиональной дифференциации не сокращаются, а увеличиваются.
Остался в недостаточной мере раскрытым и вопрос о том, как активные процессы создания и развития агломераций скажутся на организации системы субрегионального управления и вообще мыслимо ли введение единых критериев агломераций для крайне различных по основным параметрам субъектов Российской Федерации [1]. Так, в отсутствие целевого закона остается неясным, каким должно быть формальное закрепление статуса агломерации и кем оно должно осуществляться. Не понятно и то, реализуема ли любая инициатива «снизу» по формированию агломерации, если она по тем или иным причинам не находит поддержки на региональном уровне. Также трудно определиться с тем, кому (каким агломерациям?) адресуются устанавливающие положения СПР: всем или только тем, которые прошли некую процедуру формального закрепления этого статуса. Неясно, будут ли продиктованы федеральным законодателем для регионов те или иные модели управления агломерациями или субъектам Российской Федерации будет предоставлено право самим регулировать указанный процесс.
В этом смысле определенной недоработкой Стратегии пространственного развития можно считать отсутствие в ней четких указаний на то, какими нормативными правовыми актами (в том числе федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации) должны регулироваться ключевые вопросы формирования и функционирования агломераций и систем управления ими, если они прямо не закреплены в самой СПР. С другой стороны, складывается впечатление, что многое отмеченное в этой связи в СПР сводится к процедурам, итак формально допускаемым Федеральным законом № 131-Ф3 о местном самоуправлении.
В связи с этим многие эксперты высказывали мнение, что особый закон по агломерациям вообще не нужен, так как вполне можно обойтись дополнениями к указанному выше Федеральному закону о местном самоуправлении (статья 8 и глава 9) по вопросам межмуниципального сотрудничества. Однако в наших исследованиях мы пришли к выводу, что такой закон необходим, и определили его основную задачу как установление наиболее важных регулирующих позиций, прежде всего с точки зрения закрепления статуса агломерации, формирования систем управления и стратегирования социально-экономического развития агломераций и определения воздействия агломераций в их пределах на функционирование системы местного самоуправления.
СПР: проблемы реализации и целеполагания
К достоинствам обновленной версии Стратегии пространственного развития следует отнести постановку вопроса о формах включения агломераций в систему стратегического планирования. Вне решения этой задачи трудно представить себе полномасштабное использование агломерационных образований как важного инструмента регулирования и стратегирования пространственного развития экономики страны [8]. Однако мало только заявить о существовании агломераций (де-юре или де-факто); необходимо четко показать те механизмы, инструменты, позволяющие реализовать преимущества и дополнительные возможности агломерации в социально-экономическом развитии территорий.
Сложность практического продвижения в данном направлении определяется двумя моментами. Во-первых, тем, что агломерации не являются и, судя по всему, не станут особым видом публично-правовых образований, которые только и могут быть полноправными субъектами практики стратегического планирования. Во-вторых, стратегирование развития агломераций или использование ими каких-либо иных инструментов долгосрочного планирования возможно лишь при наличии
эффективных систем текущего управления этими крупными социально-экономическими комплексами; систем управления, располагающих достаточным кругом полномочий, экономических и административных ресурсов. В противном случае действительную реализуемость таких стратегий (долгосрочных планов) для агломераций нельзя считать достаточно обеспеченной.
Особенность данного в СПР подхода к формированию стратегий агломераций определяется, прежде всего тем, что основным актором здесь обозначены регионы, где сложились агломерационные, а не муниципальные образования, формирующие ту или иную агломерацию. Кроме того, как документ стратегического планирования агломерациям адресуются не стратегии как таковые, а долгосрочные планы социально-экономического развития (комментарий 3). Так, в СПР отмечено, что «органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления могут разрабатываться долгосрочные планы социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций» [22]. Как заявлено в СПР, по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в эти планы могут включаться мероприятия, осуществляемые ими в пределах собственных полномочий в целях комплексного развития соответствующих территорий. Отсюда возникает вопрос относительно методических подходов к совместной разработке и/или согласованию долгосрочных планов социально-экономического развития агломераций и стратегий развития входящих в агломерацию муниципальных образований.
Здесь же указывается, что состав мероприятий в рамках таких планов дифференцируется в зависимости от наличия особого статуса таких территорий (монопрофильное муниципальное образование или моногород, наукоград, историческое поселение), численности населения и роли крупных и крупнейших городских агломераций в системе расселения. При этом из положений СПР достаточно ясно просматривается, что основное бремя по составлению долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций в преимущественной мере ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а не на совокупность органов местного самоуправления в пределах агломерации. Обращает на себя внимание
и то, что указание СПР относительно разработки долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций как бы корреспондирует с прежней версией СПР. При этом остается в стороне ныне введенный в СПР институт прочих агломераций (с численность населения менее 500 тысяч человек). Их место в системе долгосрочного планирования и управления как бы «провисает».
Но главное, что остается в стороне вопрос о том, какой именно управленческий аппарат будет обеспечивать разработку и реализацию данных долгосрочных планов: некое подразделение региональной администрации; специально созданная администрация агломерационного образования или администрации «агломерированных муниципалитетов» по отдельности. Заметим, что в уточненной версии СПР остается запись относительно разработки не менее 20 долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций России. Не вполне ясно, чем мотивировано указание именно на 20 долгосрочных планов, хотя осуществление подобной меры теперь перенесено с 2021 года на 2023 год.
Определенный интерес с точки зрения инструментального и иного обеспечения вызывает и такая новация уточненной версии СПР, как введение института «опорного населенного пункта». В обновленной версии СПР «опорный населенный пункт» — поселение, расположенное вне границ городских агломераций, на базе которого осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сферах образования, доступности медицинской помощи, услуг культуры и иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований. Несложно увидеть, что в данном определении, по существу, скрывается две модели «опорного населенного пункта». Первая — населенный пункт является «опорным» среди прочих населенных пунктов одного муниципального образования. Эта модель «де-факто» существует уже давно, но ее значение возрастает по мере продолжения тренда укрупнения муниципальных образований. Вторая — населенный пункт, «опорный» среди нескольких муниципальных образований. В принципе нельзя не согласиться с тем, что принцип «опорности» дает определенные преимущества в смысле создания лучших возможностей для реализации гарантий в сфере образования, медицинской помощи, культуры и иных потребностей населения. Кроме того, далее в тексте СПР указывается на роль опорных населенных пунктов
в смысле наращивания экономического потенциала территорий с низкой плотностью населения. Особо указывается на значение опорных населенных пунктов как межмуниципальных обслуживающих центров для сельских территорий, обеспечивающих жителей и предпринимателей услугами социальной сферы, торгового и бытового обслуживания населения, обслуживания сельскохозяйственной техники и оборудования, получения информационно-консультационных услуг, услуг в области хранения и переработки сельскохозяйственного сырья и других. В этом смысле идея «опорных» населенных пунктов и муниципалитетов отвечает закономерному тренду усиления роли муниципального звена управления в решении проблем пространственного развития [10].
Однако, так или иначе, принцип «опорности» предполагает тренд территориальной концентрации учреждений, оказывающих названные выше социальные и другие услуги населению и предпринимателям, что (при отсутствии достаточных логистических возможностей) может негативно сказаться на доступности этих услуг для граждан и представителей бизнеса, локализованных в иных (не попадающих в категорию «опорных») поселениях. Именно от учета заложенного здесь баланса зависит итоговый позитивный или негативный итог подобных преобразований.
Кроме того, идея «опорных населенных пунктов» нуждается в разностороннем правовом, институциональном и экономическом обеспечении. Трудно себе представить, чтобы какой-то населенный пункт без дополнительного ресурсного и иного обеспечения мог бы принять на себя социальные и тем более экономические функции «опорного» пункта межпоселенческого и тем более межмуниципального характера. Пока же в том виде, в каком идея «опорных населенных пунктов» отражена в обновленной версии СПР, она носит достаточно декларативный характер; пути ее практической реализации никак не просматриваются.
По нашему мнению, для успешной реализации этой в принципе конструктивной идеи возможно два подхода. Первый состоит в том, чтобы законодательно (на федеральном или на региональном уровне) закрепить особый статус «опорных» населенных пунктов (муниципалитетов), сообщив им дополнительные функциональные и координирующие полномочия, а также обеспечив финансово-бюджетными ресурсами. Второй заключается в том, чтобы сформировать необходимые полномочия и ресурсы «опорных» населенных пунктов (муниципалитетов) путем системы соглашений о передаче таких полномочий и ресурсов
от прочих поселений или муниципалитетов, по отношению к которым муниципалитет (поселение)-бенефициар выполняет роль «опорного».
Надо сказать, что в Стратегии предусмотрена возможность утверждения критериев отнесения населенных пунктов к опорным населенным пунктам, а также разработки и утверждения комплекса мер по социально-экономическому и инфраструктурному развитию опорных населенных пунктов. Однако в СПР нет никаких указаний на то, кем и когда должны утверждаться подобные критерии; могут ли они быть универсальными для всех регионов страны или должны дифференцироваться по отдельным субъектам Российской Федерации. Эти неурегулированные вопросы в полной мере касаются и утверждения комплекса мер по социально-экономическому и инфраструктурному развитию опорных населенных пунктов. Например, эта задача могла бы решаться путем включения их в число обязательных участников практики стратегического планирования.
Наконец, существенным пробелом СПР остается фактор ее целепо-лагания, откровенно формальный характер которого, по сути, сейчас превращает СПР из документа-стратегии в документ-декларацию о намерениях. Собственно говоря, проблемой является не постановка целей как таковых (формально их обозначено в СПР достаточное количество), а их представление в виде количественно выраженных целевых индикаторов. Ранее неоднократно отмечалось, что содержанию СПР могло бы соответствовать не менее 20 количественно определенных целевых индикаторов, которые могли бы быть объектом мониторинга и инструментами оценки итогов реализации данного документа стратегического планирования.
Однако при внесении последних по времени изменений в СРП ситуация с количественно выраженным целеполаганием не улучшилась, а даже ухудшилась, не говоря уже о том, что по ряду позиций методика расчета целевых индикаторов так и не была раскрыта. При этом в начальной версии СПР таких индикаторов было только пять, а после недавних поправок их вообще осталось только три. К начальным индикаторам относятся: среднегодовые темпы роста ВРП субъектов Российской Федерации, в которых располагаются перспективные крупные центры экономического роста; отношение среднедушевого ВРП субъектов Российской Федерации, относящихся к приоритетным геостратегическим территориям, кроме Арктической зоны, к среднероссийскому значению; рост транспортной подвижности населения; межрегиональная дифференциация индекса
человеческого развития; рост экспорта услуг от транзитных перевозок. Из этого перечня были исключены последние два показателя.
Само по себе исключение этих двух показателей из числа целевых индикаторов СПР не представляется существенным. Экспорт услуг от транзитных перевозок — малозначимый показатель на фоне проблематики пространственного развития экономики. Соответственно, межрегиональная дифференциация индекса человеческого развития — малоубедительный субститут для оценки ситуации с экономической дифференциацией регионов страны. Напротив, можно предложить определенное число индикаторов, принципиально важных для объективной оценки общего хода и итогов выполнения действующей СПР и, следовательно, значимых для качественной подготовки последующих вариантов этого документа. На наш взгляд, это такие индикаторы (в дополнение к трем оставшимся от начальной версии СПР), как:
— сокращение (изменение) уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации (по ВРП на душу населения; децильный коэффициент);
— сокращение (изменение) межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения (по реальным доходам на душу населения; децильный коэффициент);
— изменение численности населения по федеральным округам;
— рост числа формально закрепленных агломераций (по трем типоразмерам);
— увеличение доли населения, проживающего в формально закрепленных агломерациях (по трем типоразмерам);
— число городов с численностью постоянного населения от 500 тысяч человек и выше;
— численность населения, проживающего в городах с численностью постоянного населения от 500 тысяч человек и выше;
— количество малых городов (с населением до 50 тысяч человек);
— доля населения, проживающего в малых городах;
— количество средних городов (с населением от 50 до 100 тысяч человек);
— доля населения, проживающего в средних городах;
— повышение устойчивости системы расселения за счет социально-экономического развития сельских территорий (доля сельского населения);
— усиление диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований (моногородов), обладающих потенциалом социально-экономического развития (сокращение числа монопрофильных муниципальных образований с наиболее сложным социально-экономическим положением).
Мониторинг СПР должен носить регулярный характер, а его результаты должны быть доступны для научного и экспертного сообщества и всех желающих ознакомиться с ситуацией в сфере регионального развития в Российской Федерации.
Заключение
Проведенный ранее анализ показал, что несколько обновленный в 2022 году вариант СПР далеко не соответствует тем претензиям и пожеланиям к этому документу, которые высказывались в ходе его подготовки. С учетом масштабности поставленных задач актуальной остается пролонгация СПР (до 2030 года или даже до 2035 года); существенное усиление экономической мотивации СПР и необходимость расширения ее институционально-инструментального аппарата. Следует деформали-зовать систему индикаторов целеполагания и принцип сценарности СПР [15], а также четко обозначить проблемы пространственного развития страны как важную сферу совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений [12; 13; 18].
Дополнительный акцент обновленной СПР на проблематику агломерационных процессов вполне оправдан. Практический опыт создания и развития агломераций в стране показал особую значимость двух вопросов: а) суть и механизм агломерационного эффекта для развития территорий; б) формирование систем публичного управления и планирования в агломерациях. Однако имеющиеся нормативные и методические материалы не содержат исчерпывающего понимания сути и механизма агломерационного эффекта для развития территорий. Федеральные и особенно региональные источники в этом смысле полны оптимизма и радужных перспектив для «своих» агломераций. В регионах принимаются собственные законы об агломерациях, но в отсутствие соответствующего федерального законодательства эти документы неизбежно носят общий декларативный характер. На деле источники позитивного влияния агломерационных процессов на развитие территорий остаются не вполне понятными, если не считать расчетов на местах на федеральную или
иную особую поддержку агломераций. Сегодня невозможно определить статус и дальнейшую судьбу множества территориально-экономических образований, которые объявили себя агломерациями (либо де-факто, либо на основе локального законодательного акта).
Идея агломерирования как формального или неформального слияния (взаимодействия) ряда муниципальных образований должна найти свое отражение в «Основах государственной политики в сфере стратегического планирования...» [16], в законодательстве по стратегическому планированию [23] и по местному самоуправлению в Российской Федерации. Это касается (помимо того, что уже фактически закреплено в нормах Федерального закона № 131-ФЗ) вопросов формирования совместных органов управления социально-экономическим развитием агломерации; взаимной передачи полномочий по осуществлению такого управления; передачи бюджетных ресурсов и даже корректировки границ муниципалитетов. Необходимость специального отражения в Федеральном законе о местном самоуправлении очевидна и для такой институции обновленной версии Стратегии пространственного развития, как «опорные населенные пункты/муниципалитеты».
Комментарии
1. В обновленной, как и в предшествующей версии Плана реализации Стратегии пространственного развития указывается на подготовку в 2020-2021 годах большого числа докладов в Правительство Российской Федерации, а также проектов методических и нормативных правовых актов по вопросам политики пространственного регулирования. Однако в большинстве случаев найти ссылки на эти документы (если они действительно были подготовлены) невозможно.
2. В научной литературе заметное внимание уделяется сельским агломерациям, что, видимо, закономерно связано с новыми тенденциями расселения и концентрации хозяйственной деятельности в сельской местности. В данной статье этот аспект агломерационных процессов не затрагивается.
3. Использование понятия «стратегия агломерации» действительно было бы некорректным, так как в данном случае подобный документ неизбежно попадал бы под действие Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании. Однако подобный уровень стратегического планирования в данном законе не предусмотрен, а сами
агломерации не обозначены как особый участник стратегического планирования. Кроме того, принципиально важна фиксация различий между стратегиями и долгосрочными планами развития территорий, что в настоящее время четкого регулирования не имеет.
Литература
1. Аскеров А. Ф., Бессмертный И. В. Сущность пространственного развития территории: подходы к определению // Московский экономический журнал. 2022. Т. 7. № 6. С. 565-576.
2. Беляевская-Плотник Л.А., Сорокина Н. Ю. Синхронизация приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и регионов в документах стратегического планирования // Региональная экономика. Юг России. 2022. Т. 10. № 1. С.16-26.
3. Булатова З. А. Пространственное развитие как предмет правового регулирования // Образование и право. 2022. № 2. С.162-166.
4. Дементьев А. Н. Стратегия пространственного развития Российской Федерации: проблемы определения правого статуса в системе документов стратегического планирования // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2022. № 1. С. 34-38.
5. Драгун Н., Ивановская И. Городская агломерация: понятие, этапы и механизмы развития // Общество и экономика. 2022. № 8. С. 89-105.
6. Иванова С. В. Об особых условиях формирования современного образовательного пространства // Отечественная и зарубежная педагогика. 2015. № 3 (24). С. 5-10.
7. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Агломерации как объект и субъект стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2021. № 2. С. 7-22.
8. Козырь Н. С. Стратегия пространственного развития: белые пятна в социализации регионов // Вестник университета (ГУУ, Москва). 2022. № 1. С. 43-49.
9. Кузнецов А. В. Либеральная и этатистская модель пространственного развития хозяйства в исторической ретроспективе // Экономическая история. 2022. Т. 18. № 2 (57). С. 97-103.
10. Кузнецова О. В. Развитие муниципальной проблематики в государственной пространственной политике России // Региональные исследования. 2022. № 2 (76). С. 16-24.
11. Лукманов И. Д. Договорная модель управления городской агломерацией: сравнительно правовой аспект // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 114-126.
12. Манаева И. В. Оценка пространственного баланса России: региональный аспект // Экономика. Информатика. 2022. Т. 49. № 1. С. 17-30.
13. Масленникова А. В. Усиление агломерационных процессов: риски и возможности для пространственного развития регионов России // Вестник Российского нового университета. Серия: Человек и общество. 2022. № 3. С. 28-34.
14. Мельникова Л. В. Эффективность и равенство: двадцать лет дискуссии о пространственном развитии // Регион: Экономика и Социология. 2022. № 1 (13). С. 289-323.
15. Михеева Н. Н. Сценарный подход к оценке перспектив развития российских регионов // Мир новой экономики. 2022. Т. 16. № 1. С. 81-91.
16. «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 года № 633. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_400057/ (дата обращения: 10 октября 2022 года).
17. Пронина Л. И. Пространственное развитие и экономика регионов и муниципалитетов: вызовы и стратегии. В сб.: Государственное управление и развитие России: проектирование будущего. М.: РАНХиГС. 2022. С. 662-670.
18. Проскурнова К. Ю. Вопросы пространственного развития российских регионов // Государственное управление. Электронный вестник. 2022. № 92. С. 116-128.
19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р (в ред. от 25 июня 2022 года) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://docs.cntd.ru/ document/552378463 (дата обращения: 10 октября 2022 года).
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 года № 1704-р «Об утверждении изменений, которые вносятся в Стратегию пространственного развития Российской Федерации до 2025 года». URL: http://government. ru/docs/all/141807/ (дата обращения: 10 октября 2022 года).
21. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 года № 3227-р «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период 2025 года» (с изменениями на 31 мая 2022 года). URL: https://docs.cntd.rU/document/564102919#6580IP (дата обращения: 10 октября 2022 года).
22. Соболев С. А., Леонтьева Л. С. Проблемы и перспективы российских городских агломераций // Государственное управление. Электронный вестник. 2022. № 92. С. 120-142.
23. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения 20 сентября 2022 года).
24. Чернышев К. А. Демографическая динамика крупнейших городских агломераций России // ЭКО. 2022. № 4 (574). С. 81-93.
25. Golovin A. V. The socio-economic and political space of Russian agglomeration // Modern Science and Innovation. 2022. No.1 (37). Pp.189-199.
References
1. Askerov A. F.O., Bessmertnyi I. V. The essence of spatial development of the territory: approaches to definition. Moskovskiy eko-nomicheskiy zhurnal [Moscow Economic Journal], 2022, vol. 7, no. 6, pp. 565-576 (in Russian).
2. Belyaevskaya-Plotnik L.A., Sorokina N. Yu. The Synchronization of priorities of social and economic development of the Russian Federation and regions in strategic planning documents. Regionalnaya ekonomika. Yug Rossii [Regional economy. South of Russia], 2022, vol.10, no. 1, pp.16-26 (in Russian).
3. Bulatova Z. A. Spatial development as a subject of legal regulation. Obrazovanie i pravo [Education and law], 2022, no. 2, pp.162-166 (in Russian).
4. Dement'ev A. N. Strategy of spatial development of the Russian Federation: problems of determining the legal status in the system of strategic planning documents. Municipal'noe imushchestvo: eko-nomika, pravo, upravlenie [Municipal property: economics, law, management], 2022, no.1, pp. 34-38 (in Russian).
5. Dragun N., Ivanovskaya I. Urban agglomeration: concept, stages and development mechanisms. Obshchestvo i ekonomika [Society and economy], 2022, no. 8, pp.89-105 (in Russian).
6. Ivanova S. Upon Special Conditions of Modern Educational Space Formation. Otechestvennay i zarubejnay pelagogika [Domestic and foreign pedagogy], 2015, no. 3(24), pp. 5-10 (in Russian).
7. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Agglomerations as an Object and Subject of Strategic Planning. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice],
2021, no 2, pp. 7-22 (in Russian).
8. Kozyr' N. S. Spatial development strategy: white spots in the socialization of regions. Vestnik universiteta [Bulletin of the University; State University of management; Moscow], 2022, no. 1, pp.43-49 (in Russian).
9. Kuznetcov A. V. Liberal and etatist model of spatial development of the economy in historical retrospect. Ekonomicheskaya istoriya [Economic history], 2022, vol. 18, no.2 (57), pp.97-103 (in Russian).
10. Kuznetcova O. V. Development of municipal issues in the state spatial policy of Russia. Regionalnye issledovaniya [Regional srudies],
2022, no. 2(76), pp.16-24 (in Russian).
11. Lukmanov I. D. Contractual model of urban agglomeration management: comparative legal aspect. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i srav-nitelnogopravovedeniya [Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence], 2022, vol. 18, no. 1, pp. 114-126 (in Russian).
12. Manaeva I. V. Assessment of the spatial balance of Russia: regional aspect. Ekonomika. Informatika [Economy. Computer science], 2022, vol. 49, no.1, pp.17-30 (in Russian).
13. Maslennikova A. V. Strengthening of agglomeration processes: risks and opportunities for spatial development of Russian regions. Vestnik Rossiyskogo novogo universiteta. Seriya: Chelovek i ob-shchestvo [Bulletin of the Russian New University. Series: Man and
Society], 2022, no. 3, pp. 28-34 (in Russian).
14. Mel'nikova L. V. Efficiency and equality: twenty years of the discussion on spatial development. Region: Ekonomika i Sociologiya [Region: Economics and Sociology], 2022, no. 1(13), pp. 289-323 (in Russian).
15. Miheeva N. N. Scenario approach to assessing the prospects for the development of Russian regions. Mir novoy ekonomiki [World of a new economy], 2022, vol. 16, no. 1, pp. 81-91 (in Russian).
16. The Fundamentals of state policy in the sphere of strategic planning in the Russian Federation. Approved by Decree of the President of the Russian Federation No. 633, dated November 8, 2021. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_400057 (accessed: 10 October, 2022) (in Russian).
17. Pronina L. I. Prostranstvennoe razvitie i ekonomika regionov i mu-nicipalitetov: vyzovy i strategii [Spatial development and economy of regions and municipalities: challenges and strategies], v sb.: Gosudarstvennoe upravlenie i razvitie Rossii: proektirovanie bu-dushchego [Public Administration and Development of Russia: Designing the future], Moscow: RANHiGS, 2022, pp.662-670 (in Russian).
18. Proskurnova K. Yu. Questions of spatial development of Russian regions. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik [State administration. Electronic bulletin], 2022, no. 92, pp. 116-128 (in Russian).
19. The Decree of the Government of the Russian Federation dated February 13, 2019 No. 207-r (as amended. Dated June 25, 2022) "On the approval of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025"]. Available at: http://docs.cntd. ru/document/552378463 (accessed: 10 October, 2022) (in Russian).
20. The Decree of the Government of the Russian Federation No. 1704-r dated June 25, 2022 "On the approval of changes to the Spatial Development Strategy of the Russian Federation up to 2025"]. Available at: http://government.ru/docs/all/141807/ (accessed: 10 October, 2022) (in Russian).
21. The Decree of the Government of the Russian Federation No.3227-r dated December 27, 2019 "On the approval of the Implementation Plan of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation
for the period up to 2025" (as amended on May 31, 2022]. Available at: https://docs.cntd.ru/document/564102919#6580IP (accessed: 10 October, 2022) (in Russian).
22. Sobolev S. A., Leont'eva L. S. Problems and prospects of Russian urban agglomerations. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vest-nik [State administration. Electronic bulletin], 2022, no. 92, pp.120142 (in Russian).
23. Federal law № 172-FZ of June 28, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation". Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 20 September, 2022) (in Russian).
24. Chernyshev K. A. Demographic dynamics of the largest urban agglomerations of Russia. EKO [ECO], 2022, no. 4(574), pp. 81-93 (in Russian).
25. Golovin A. V. The socio-economic and political space of Russian agglomeration. Modern Science and Innovation, 2022, no. 1(37), pp. 189-199.
