CC BY
16
В.В. Черникова
СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ - РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ В УСЛОВИЯХ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО КРИЗИСА
Черникова Виктория Владимировна - кандидат политических наук, доцент Воронежского государственного университета.
Сегодня в свете политики федерального правительства, жестко поставившего перед регионами задачу разработать собственные стратегии развития, не менее актуальным становится вопрос стратегического планирования развития городов.
Известно, что стратегическое планирование - признанный в мировой практике инструмент, применяемый для оценки потенциала и перспектив развития территорий. Стратегический план города должен быть нацелен на создание условий для перспективного развития территории, принятие текущих решений с учетом стратегических целей.
Проблема согласованности региональных стратегий неоднократно поднималась в печати, на разного рода конференциях, в докладах.
Однако нужно учитывать, что основными центрами развития, «точками роста», как принято сейчас говорить, выступают крупные города, региональные центры. Программы и стратегии регионального развития невозможны без учета особенностей этого роста.
Попытки разработки стратегий развития города начались еще в 1996 г., и сегодня большинство крупных городов имеют подобные документы (см. табл. 1).
СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ -плггппппгш ггглппп -.штт РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ В УСЛОВИЯХ
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА демографического кризиса
Таблица 1
.Официальное название документа. Год начала . попыток разработки. Год принятия.
Стратегический план Санкт-Петербурга 1996 1997
Стратегический план устойчивого развития города Новосибирска 1996 2004
Стратегический план развития г. Екатеринбурга 1999 2003
Концепция стратегического развития Омска до 2010 года 1999 2002
Стратегия развития Казани до 2015 года 2002 2003
Стратегический план социально-экономического развития города Ростова-на-Дону на период до 2010 года 2002 2004
Стратегия социально-экономического развития Челябинска до 2005 года - -
Стратегия социально-экономического развития Челябинска до 2010 года - -
Программа социально-экономического развития города Перми на среднесрочную перспективу (2004-2006 гг.) - 2004
Самара 2001 2006
Нижний Новгород 1998 -
Источник: Жихаревич Б. Десять лет городским стратегиям в России / Б. Жихаревич // ..http://www.rusrev.org/content/experts/.
Составление подобных стратегических документов, а особенно их согласование с другими аналогичными планами, представляет определенную трудность.
Причин здесь несколько. Во-первых, после распада СССР территориальному планированию практически не уделялось внимания. Процессы, происходившие в регионах, носили стихийный характер.
Во-вторых, муниципальная статистика была ликвидирована в начале 90-х годов и по настоящее время не возобновлена, вследствие чего федеральный центр оперирует поступающими «наверх» средними величинами по обширным и крайне неоднородным регионам. Эти средние величины пригодны единственно для сопоставления предшествовавшего и последующего состояний того же субъекта Федерации, т.е. для отчетности. Муниципалитеты по Налоговому кодексу лишены информации о деятельности хозяйствующих субъектов на их территории. Практически не отработана система соотнесения информации, порознь собираемой функциональными звеньями управления, и тем более нет верифицируемой корреляции этой информации и сведений, аккумулируемых различными общественными организациями (2).
В-третьих, нет четкого видения руководителями органов власти (региональной и муниципальной) и разработчиками стратегических документов реальных перспектив развития региональных центров. К сожалению, при разработке региональных стратегий роль городов никак не учитывается. Не было обсуждения видения роли и места городских сообществ в этих стратегиях даже в таких крупных городах как Екатеринбург, Новосибирск, Воронеж.
В-четвертых, подготовка стратегий обычно акцентирует внимание на экономических показателях, не учитывая демографический потенциал и тренд его развития. Доходит до парадоксов, когда в стратегиях прописывается рост численности населения, а зафиксированная тенденция говорит об обратном.
Без учета человеческого фактора прогнозировать развитие представляется непродуктивным. Информации о состоянии человеческого капитала явно недостаточно. Крупномасштабных карт, которые дали бы возможность осуществлять мониторинг по совокупности показателей, характеризующих человеческий фактор, включая все виды миграции, не существует. Есть статистические сборники, где фиксируются данные, которые могут быть полезными для понимания и оценки ситуации, сложившейся в данной сфере. Полезны и данные о возрастной структуре, квалификации населения, состоянии здоровья и пр.
Между тем известные позитивные сдвиги последних двух лет в том, что касается рождаемости и смертности, не меняют полностью демографической картины России. Речь пока идет о сугубо относительном улучшении, тогда как демографическое сжатие страны продолжается.
По прогнозам Фонда ООН по народонаселению (ЮНФПА), представившего очередной доклад «Народонаселение мира-2008», население России к 2050 г. сократится на 34 млн. человек. В настоящее время в Российской Федерации проживают 141,8 млн. человек, а к 2050 г. этот показатель составит 107,8 млн. человек, говорится в докладе. Кроме того, в нем указывается, что в период с 2005 по 2010 г. в России 73% населения будут проживать в городах. „.
В стране наблюдается сокращение численности населения, за исключением 14 регионов, где численность населения возросла с момента переписи 2002 г. Наиболее быстро растет она в северокавказских республиках - Чечне (на 1 августа 2007 г. на 8,5% больше, чем на 9 декабря 2002 г.), Ингушетии (6,3) и Дагестане (3,6), а также в добывающих регионах Крайнего Севера -Ямало-Ненецком (6,7) и Ханты-Мансийском - Юрге (4,6%) автономных ок-
. . www.demoskop.ru
ругах. Кроме того, рост населения отмечался в Агинском Бурятском автономном округе до объединения с Читинской областью (на 5,0%), а также в Тюменской области в целом (2,9), республиках Тыве и Алтай (по 1,6-1,7%). Население Москвы увеличилось за этот период на 0,7%, Московской области - на 0,5%. Прирост населения Республики Саха (Якутия) и Белгородской области близок к нулю (3). В остальных регионах население сокращается.
В этих условиях у городов есть определенный потенциал, связанный с использованием демографического ресурса. Здесь можно остановиться на следующих факторах.
1. Структура населения. Численность населения в рабочем возрасте в России до 2007 г. увеличивалась, особенно в городах, где, как было указано выше, сосредоточено 73% населения (см. схему 1). Более широкая база налогообложения, кадровый потенциал создают предпосылки более быстрого развития. Высокая доля работоспособного населения снижает бюджетную нагрузку на социальные выплаты нетрудоспособным гражданам (пенсионерам, детям). С ростом доли пожилых людей будет увеличиваться налоговое бремя на работающих граждан, бюджет города будет сокращать расходы на развитие, поскольку значительную часть будут занимать социальные выплаты.
Схема 1
увеличение численности населения в рабочем возрасте, тыс. человек
Однако преобладание населения в рабочем возрасте - временный дивиденд. По прогнозу Росстата, в 2008-2025 гг. ожидается сокращение численности трудоспособного населения на 15 млн. человек (см. схему 2).
Схема 2
СОКРАЩЕНИЕ ТРУДОСПОСОБНОГО НАСЕЛЕНИЯ ПО ПРОГНОЗУ РОССТАТА 2007 г., ТЫС. ЧЕЛОВЕК
От-МП^ЮЮ^ООО)
-200
-400
-600
-800
-1000
-1200
-1138-1138
2. Миграционные потоки
Миграционные потоки распределяются по направлению из сельской местности в город. За счет миграционного прироста увеличилось число горожан в 47 регионах - субъектах Федерации. Особенно значительным рост городского населения был в Агинском Бурятском автономном округе до объединения с Читинской областью (на 7,4% за 2003-2006 гг.), Московской (3,7) и Белгородской (3,3) областях, Ямало-Ненецком автономном округе (3,1%). Миграционные потери горожан были наиболее велики в Чукотском (5,7%) и Корякском (4,6) автономных округах и Магаданской области (4,5%).
Увеличение численности горожан способствует восполнению трудовых ресурсов. Мигранты занимают вакантные рабочие места, восполняют нехватку рабочих рук. Увеличение численности горожан происходит неравномерно. Наибольший рост наблюдается в городах, где сконцентрирована работающая
0
-778
1088
СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ -плггппппгш ггглппп -.штт РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ В УСЛОВИЯХ
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА демографического кризиса
промышленность и есть потребность в кадрах, осуществляются социальные программы, сформирован рынок доступного жилья.
Надо признать, что рост численности горожан происходит не только благодаря миграции, но вследствие административно-территориальных преобразований, когда самостоятельные населенные пункты присоединяются к городам и меняют свой статус, причем автоматически меняется и статус жителей данной территории.
3. Возрастание доли проживающих в больших городах (с числом жителей 100 тыс. и более). К началу 2007 г. она составила 48% общего числа россиян (3, с. 37). Рост больших городов обусловлен процессами, протекающими в современном мире и в России. Крупные города формируют более высокие стандарты жизни, широкий доступ к благам, более гибкий рынок труда. Это привлекает людей переселяться в крупные города, особенно региональные центры, которые обеспечивают наиболее высокий уровень жизни.
Однако рост городского населения неравномерен (см. табл. 2). Даже в «столичном» Санкт-Петербурге наблюдалось незначительное снижение численности жителей. Промышленно развитые центры Челябинск, Екатеринбург, Красноярск, напротив, увеличили свою численность. Растет население южного Краснодара. Высокими темпами идет сокращение численности Волгограда, города-миллионника в 2002 г., где население сократилось до 986 тыс. в 2007 г.
Таблица 2
численность населения крупнейших
ГОРОДОВ РФ НА 1 ЯНВАРЯ 2007 Г.
Гориа 1НЧ7 1. 1926 г. 143» г. 1954 г. 1970 г. 1974 г. 19В9 г. 1002 г. 2007 г.
Москыа ит 2Ш 4Ш 6096 7063 7970 8677 10102 10443
Саикт-11етср6ург 1265 161« 3119 3903 3552 4073 4435 4669 4571
Ншшснбирск 120 404 т 1161 1312 1436 1426 1392
Екатеринбург 43 141) 423 779 1025 1211 1363 1293 1315
11ижлнй Иоцгород 90 222 644 942 1170 1344 1435 1311 1278
Самара 90 176 390 Ж 1027 1193 1257 1158 1139
Омск 37 162 2К9 №1 821 1014 1148 1134 1135
Казань 130 174 406 667 869 993 1085 1105 1116
Челябинск 20 59 273 689 875 1030 1142 1078 1091
Ростов-на-Дону 119 308 НО 600 789 934 1008 1070 1052
Уфа 49 158 ¡47 780 978 1080 1042 1023
Пермь 45 121 306 629 850 999 ¡092 1000 990
Волгоград 55 151 445 592 815 928 995 1013 986
Красноярск 27 72 190 412 648 796 912 912 927
Сара! л а 137 220 372 579 757 856 902 874 841
Воронеж К! 122 344 448 660 783 882 849 841
Краснодар (Л 153 193 313 460 560 619 045 709
Тш ьятти (1 6 12 251 502 629 702 705
И же не»; 63 176 2В5 422 549 635 632 616
Источник: Население России 2006. Четырнадцатый ежегодный демографический доклад / Отв. ред. А.Г Вишневский. - М.: ГУ ВШЭ, 2008. - С. 298.
Даже в условиях сокращения численности населения у городов сохраняются предпосылки роста, о чем говорилось выше. Подчеркнем, что в региональных центрах сосредоточен кадровый потенциал, необходимый для мо-дернизационных процессов, созданы наиболее качественные системы предоставления социальных услуг. Стратегии развития регионального центра должны «вписываться» в региональную стратегию. И наоборот, региональное стратегическое планирование должно опираться на видение пространственного развития со стороны городской агломерации.
Отсутствие согласованности действий в планировании развития регионов и городов приводит к ситуации, когда не оцениваются реальные кадровые возможности. Простое суммирование потребности в кадрах для инвестиционных проектов, включенных в региональные стратегии, показывает, что во многих регионах их собственного человеческого капитала, равно как возможностей ближайших соседей, недостаточно. К тому же соседи соседям рознь - существует эффект «пылесосов» в виде ранее стартовавших или заметно прогрессирующих соседних (как и дальних) регионов, в которых увеличиваются масштабы сезонной, периодической или постоянной трудовой иммиграции, масштаб вахтовых смен.
Внедрение в производство прогрессивных технологий во всем мире приводит к сокращению численности занятых на производстве. Поэтому не меньший интерес представляет и ..прогноз сокращения потребностей в числе (при росте претензий к качеству) занятых на новых или радикально модернизируемых производствах в зависимости от запуска планируемых технологий.
Большинство стратегий развития городов предполагает увеличение численности населения, что не соответствует текущим демографическим тенденциям. В настоящее время фиксируется динамика снижения численности городского населения РФ (см. табл. 3), которая происходит несколько меньшими темпами, чем сокращение сельского населения. Анализ объективных тенденций демографической ситуации в России и в конкретном городе может изменить и комплексный подход к стратегии развития конкретного города.
Данные статистики основаны не только на оценках естественной убыли населения, но и фактах административных преобразований (потеря статуса города населенным пунктом или включение городского поселения в агломерацию). Административные преобразования обратного порядка также имели место.
Наиболее интенсивна убыль городского населения в Дальневосточном федеральном округе. Здесь небольшой прирост населения был зафиксирован только в Республике Саха (Якутия). 42
Таблица 3
ПРИРОСТ (УБЫЛЬ) ЧИСЛЕННОСТИ ГОРОДСКОГО НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 1989-2007 гг., %
Городское население
Между переписями 1989 и 2002 гг. За 2002-2007 гг.
Российская Федерация -1,4 -2,5
В том числе федеральные округа:
Центральный 2,8 -1,3
Северо-Западный -8,0 -3,1
Южный 7,3 -1,5
Приволжский -1,8 -2,8
Уральский -0,5 -2,7
Сибирский -5,7 -2,9
Дальневосточный -15,7 -4,9
Прим. численность населения на 1 января 2007 г., к численности населения на дату переписи 2002 г. - 9 октября.
Источник: Население России 2006. Четырнадцатый ежегодный демографический доклад / Отв. ред. А.Г. Вишневский. - М.: ГУ ВШЭ, 2008. - С. 41.
Сегодня возникает такое явление, как конкуренция городов. Города конкурируют не только за инвестиции, но и за человеческий капитал. Именно города перетягивают к себе кадры, стремясь закрепить их. Качество городской жизни выступает как конкурентное преимущество. Этот процесс охватывает не только небольшие населенные пункты, но и города-миллионники. Так, после 2002 г. Пермь и Волгоград из-за потерь населения перешли в группу городов меньшего размера.
Конструируя перспективное видение городом - региональным центром своей стратегии развития, необходимо, на наш взгляд, задаваться следующими вопросами.
- Стоит ли городу планировать увеличение численности населения?
- Выдержит ли система городского хозяйства дополнительную нагрузку?
- Есть ли потребность в кадрах? Модернизированное производство не всегда нуждается в дополнительных рабочих руках. Модернизация приводит к изменению потребностей в квалификации кадров, к сокращению рабочих мест.
- Есть ли предпосылки к демографическому росту в данном городе?
В ряде случаев эти вопросы учитываются. Например, Норильск планомерно проводит сокращение населения до разумных пределов. Проблема это-
43
го города в том, что множество людей там просто не нужны, а их содержание на месте обходится несопоставимо дороже, чем зарплата, которую они получают. Выгоднее доплатить им рубль на каждый рубль их сбережений и помочь им купить жилье где-нибудь в Тамбовской губернии (см. 1).
В стратегиях таких городов Центрального федерального округа как Белгород и Старый Оскол, наоборот, должен учитываться устойчивый рост численности населения. К серьезным проблемам может привести увеличение населения некоторых трудоизбыточных городов Северного Кавказа, в местах, где нет возможностей и потребностей в размещении крупных производств.
Задача крупных городов - региональных центров стать «точками роста», законодателями социальных стандартов, источниками импульсов развития. В конечном итоге, численность населения зависит не от узконаправленных программ по увеличению рождаемости, а от всего комплекса социальных, экономических, культурных условий, созданных для проживания людей. Города - региональные центры, обладающие наиболее развитой инфраструктурой, интеллектуальным потенциалом, могут выстраивать свою стратегию в зависимости от возможностей и перспектив развития. Тенденция глокализа-ции выводит на первый план развития именно города и не только в Европе, но и в России. Важно не упустить имеющиеся возможности и выстроить политику с учетом открывающихся перспектив.
Литература
1. Глазычев В. Российский город в концепции долговременного развития России // .www.glazychev.ru.
2. Глазычев В. Стратегии территориального развития России (к технологиям общественно-государственного партнерства). Доклад Комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ / В. Глазычев // .www.glazychev.ru.
3. Население России 2006. Четырнадцатый ежегодный демографический доклад / Отв. ред. А.Г. Вишневский. - М.: ГУ ВШЭ, 2008. - С. 23-24.
