CC BY
134
УДК 332.122:338.24(470.312)
В.В. Алтунина, аспирант, 8-960-617-67-57, nika.alt@gmail.com,
(Россия, Тула, ТулГУ)
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
Обоснована необходимость и уточнены особенности использования инструментария стратегического планирования в практике муниципального управления. Проведен анализ состояния территориального стратегического планирования в Тульской области и выявлены основные проблемы, препятствующие эффективному использованию данного метода муниципалитетами региона.
Ключевые слова: муниципальное образование, социально-экономическое развитие, стратегическое планирование, стратегический план.
Территориальное стратегическое планирование является сравнительно новым направлением экономической науки. Большое значение для роста популярности использования метода стратегического планирования в практике муниципального управления имел процесс экономической глобализации, когда показатели функционирования государства в целом, а также отдельных регионов и населенных пунктов во все большей степени стали подвергаться влиянию процессов и сил, которые находятся за пределами их географических границ. Дополнительный стимул развитию представлений о территориальном стратегическом планировании дала концепция устойчивого развития, принятая комиссией Брутланд в 1987 г. Под «устойчивым развитием» понималось развитие, которое позволяет удовлетворять потребности настоящего времени, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности [4]. Идеи разумного и гармоничного взаимодействия общества и природы, сформулированные в концепции устойчивого развития, были положены в основу стратегии развития мирового сообщества, принятой на Всемирной конференции ООН в 1992 г., а также многих стран и городов [4]. Для воплощения этих идей понадобилась система, учитывающая цели развития, настоящие и будущие потребности, а также существующие ресурсы и ограничения. Поставленным задачам полностью соответствует методика стратегического планирования, которая ставит цели развития с учетом факторов внешней и внутренней среды, возможных их изменений и имеющихся ресурсов.
В России стратегическое планирование стало востребовано много позже, чем в развитых зарубежных странах, поскольку вплоть до середины 90-х годов прошлого века руководством страны использовались в основном командно-административные методы, а муниципальное управление осуществлялось на основе директивного планирования показателей эконо-
мического и социального развития городов, районов на основе общесоюзных социальных нормативов и межотраслевого баланса экономики. Эти функции реализовывались Госпланами, утверждаемыми на уровне министерств и Совета Министров СССР. Муниципальное управление было в большей степени направлено на обеспечение существования, функционирования муниципалитета.
Однако с принятием в 1995 г. федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» происходит значительное изменение роли и места муниципального образования в системе социально-экономических отношений.
В результате разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти на муниципальные образования была возложена вся полнота ответственности за обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципалитета, осуществление программ социальной защиты населения, организацию управления отраслями жизнеобеспечения, предоставление социальных услуг, обеспечение мер безопасности и охраны правопорядка [5]. В этих условиях назрела необходимость в формировании эффективной системы муниципального управления, обеспечивающей на длительную перспективу достижение баланса экономических и социальных целей развития общества. Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» в редакции 2003 г. предусматривает выполнение данной задачи органами местного самоуправления через принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Тем не менее само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» федеральным законом не определено.
В. Рохчин, один из самых выдающихся исследователей в области стратегического управления, выделяет следующие характерные черты, присущие стратегическому планированию и отличающие его от «классического» дотационного планирования, получившего развитие в дореформенный период [7]:
1) адаптивный характер, т. е. способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и с учетом этого организовать процесс его эффективного функционирования;
2) учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние.
Важной особенностью социально-экономического развития муниципальных образований на основе стратегического планирования является факт неприменения методов, характерных для тоталитарного сознания с навязыванием какой-то одной модели управления и необходимости всем под нее подстраиваться.
Стратегический подход позволяет сделать совсем иное — увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо принуждения и насилия перейти к сотрудничеству и пониманию.
Таким образом, сущность социально-экономического развития муниципальных образований на основе стратегического планирования состоит в переходе от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем. Стратегический подход требует кардинального пересмотра всей идеологии муниципального управления, сложившихся технологий, практики принятия решений и распределения ресурсов [7].
При этом вполне логичным представляется тот факт, что российский подход к современному стратегическому территориальному планированию должен опираться на имеющиеся традиции долгосрочного территориального планирования, модернизированные применением современных технологий, основанных на принципах и методах стратегического управления.
Следует отметить, что Тульский регион является одним из первых, где была начата разработка стратегических планов развития муниципалитетов. В частности при поддержке программы «Малые города России» института «Открытое общество» (Фонд Сороса, Россия) была разработана стратегия социально-экономического развития Алексинского района. По проектам программ «Муниципальный менеджмент в России», «МЕРИТ 1», «Усиление синергии» получил поддержку в освоении стратегического планирования и город Венёв [8].
Вместе с тем можно отметить, что интенсивность плановой деятельности в муниципальных образованиях региона неодинакова. Это наглядно иллюстрируют результаты анализа практики планирования социальноэкономического развития в 24 муниципальных образованиях Тульской области (под муниципальными образованиями в данном случае понимаются районные центры), проведенного на основе документов местного законодательства в информационно-правовой базе «Консультант-плюс» по состоянию на 01.09.2009 г. (таблица).
Анализ плановой деятельности муниципальных образований Тульской области по видам разрабатываемых документов (по состоянию на 01.09.2009 г.)
Наименование района Целевые программы Концепция стратегического плана Стратегический план (Стратегия или Программа)
1. Алексинский + - +
2. Арсеньевский - - -
3. Белёвский + + +
4. Богородицкий + - -
5. Венёвский + - +
6. Воловский + - -
7. Дубенский + - -
8. Ефремовский + - -
9.Заокский + - -
10. Каменский - - -
11. Кимовский + - -
12. Киреевский + - +
13. Куркинский + - +
14. Ленинский + + -
15. Новомосковский + - +
16. г. Донской + + +
17. Одоевский + - +
18. Плавский + - -
19. Суворовский + - -
20. Тёпло-Огарёвский + - -
21. Узловский + + -
22. Чернский - - -
23. Щёкинский + + -
24. Ясногорский + - -
ИТОГО: 21 5 8
Более наглядно данные, представленные в таблице, отражает рисунок.
с
8
Я
в
=
2
0 й
1
ч
о
а
«
І
й
о
м
Я
а
ю
о
□ Не разработан и не реализуется
□ Разработан и реализуется
Целевые Концепция Стратегический Вид Д°кумента
программы стратегического план или
плана программа
Анализ использования элементов стратегического планирования
муниципальными образованиями Тульской области
(по состоянию на 01.09.2009 г.)
Анализ показал, что, несмотря на некоторые положительные сдвиги, вцелом только у 8 муниципальных образований из 24 имеются утвержденные стратегические планы или программы долгосрочного социально-
экономического развития. В трех районах пройден этап разработки концепции стратегического плана. Однако большинство районов к разработке стратегических плановых документов еще не приступило. Причем в нескольких районах до сих пор не реализуются даже муниципальные целевые программы.
При этом необходимость в разработке долгосрочных плановых документов признается местными администрациями каждого муниципалитета. Данный факт закреплен в ряде соглашений от 23.01.2007 г. «О взаимодействии по решению социально-экономических вопросов между администрацией Тульской области и органами местного самоуправления», где отдельным пунктом прописано, что в данном муниципальном образовании Тульской области в обязательном порядке должна быть разработана стратегия социально-экономического развития. Подобные соглашения были подписаны главами администраций всех рассматриваемых муниципалитетов.
Очевидно, что такие факторы, как недостаток методической поддержки процесса разработки, дефицит бюджетных средств, отсутствие квалифицированных кадров, знакомых с методами стратегического управления, в значительной мере объясняют сложившуюся в регионе ситуацию. Вместе с тем часто разработка стратегий откладывается по весьма субъективным причинам. Не изучив в должной степени всех выгод стратегического подхода, главы администраций часто предпочитают использовать дореформенные методы управления, что, конечно, не может служить эффективным инструментом развития социально-экономической системы муниципалитетов в современных условиях.
Однако проблема не исчерпывается затягиванием сроков разработки стратегических планов и программ развития. Часто уже разработанные и утвержденные стратегии и стратегические планы не являются по-настоящему всесторонне проработанными и учитывающими интересы широких групп населения документами. Одной из причин здесь можно назвать тот факт, что во многих муниципальных образованиях разработка стратегии ведется кулуарно — узким кругом лиц, преследующих конкретные интересы. Безусловно, такой документ не является всесторонним соглашением между социальными группами, бизнесом, руководством муниципалитета и общественными организациями. Как следствие, на этапе реализации стратегии возникает целый ряд проблем организационного, целевого и экономического характера, которые делают процесс стратегического управления неэффективным и экономически невыгодным мероприятием.
Одним из способов решения перечисленных проблем является создание надежной системы стратегического мониторинга в Тульском регионе, которая позволит осуществлять эффективнее взаимодействие муниципальных образований с региональным центром при планировании развития
соответствующей территории. Причем отправной точкой должна явиться подготовка квалифицированных специалистов в области стратегического управления территориями, которые могли бы оказывать консультационные услуги администрациям муниципалитетов, осуществлять методическую поддержку, а также вести контроль на всех этапах процесса стратегического управления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Адамеску А.А. Стратегия социально-экономического развития страны / А.А. Адамеску // Обозреватель. 2007. № 1. С. 22-30.
2. Башбаева Н.Я. Методика разработки и реализации стратегического плана развития территорий / Н.Я. Башбаева, А.С. Борзова // Региональная экономика: теория и практика. 2006. № 7. С. 20-24.
3. Житкова Е.Л. Организация планирования развития территорий: взаимодействие муниципального образования и субъекта федерации (опыт Самарской области) / Е.Л. Житкова // Муниципальная экономика. 2006. № 3. С. 7-18.
4. Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга / Б.С. Жихаревич. Режим доступа: http ://www.citystrategy.leon-tief.ru/?it=40101.
5. Куликов А.Л. Стратегическое планирование в муниципальных образованиях / А.Л. Куликов // Практика муниципального управления. 2007. № 1. С. 18-26.
6. Махотаева М.Ю. Обобщение опыта планирования социальноэкономического развития в субъектах РФ / М.Ю. Махотаева // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 126-136.
7. Рохчин В.Е. Проблемы научного обеспечения стратегического
планирования развития муниципальных образований / В.Е. Рохчин, К.Н. Знаменская. Режим доступа: http://www.citystrategy.leontief.ru/?it
=39c73ea6a2692.
8. Стратегическое планирование в городах России: обзор по результатам оценки качества стратегического планирования в 20 городах / Б.С. Жихаревич [и др.]. СПб.: Изд-во МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2002. 26 с.
V. V. Altunina
The Strategic Planning as an Instrument of Social and Economic Development in the Tula Region
In article the necessity and specific features of using the strategic planning instruments in practice of municipal management are shown. The analysis of a territorial strategic planning condition in Tula region is lead. Also showed up main problems, which prevent the region municipals to use this method with full effect.
