CC BY
74
Бюджетная политика
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ
Прогнозирование региональных бюджетов
Принципы прогнозирования. Необходимость усиления аналитической и активной направленности прогнозов предопределил выбор следующих принципов прогнозирования1:
• комплексность, выражающаяся в полноте ох-, вата основных элементов хозяйства региона в
процессе прогнозирования, а также предвидения последствий рекомендуемой стратегии социально-экономического развития региона;
• системность, предопределяющая, с одной стороны, необходимость рассмотрения хозяйства региона как части экономики страны, а с другой — как системы, состоящей из сложной совокупности взаимосвязанных объектов основного производства, производственной и социальной инфраструктуры;
• альтернативность, соблюдение которой повышает надежность рекомендаций по выбору перспективной структурной и инвестиционной политики, а также при обосновании концепции межрегиональных и внешнеэкономических связей;
• многовариантность как в постановке целей и задач, так и выборе путей и сроков достижения поставленных целей, а также ранжирование параметров перспективного развития региона в зависимости от темпов развития трансакци-онной экономики, развития частного сектора и методов бюджетного регулирования перспективных процессов;
И. В. ЛЕКСИН
Фонд правовых проблем при председателе Совета Федерации
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент
A.B. ЛЕКСИН, аспирант
Государственный университет управления
• иерархичности потребностей и возможности их достижения в зависимости от природно-ресурсных, социальных, экономических, материальных и финансовых ресурсов, а также формирования рыночного механизма хозяйствования;
• сочетание генетического (сложившихся тенденций и возможных ресурсов) и нормативного подходов при выработке методики разработки прогнозов, обоснования концепции регулирования территориального развития и увеличения доходной части бюджета региона в условиях рынка, изменения налоговой политики;
• соотнесение объекта прогноза и имеющейся информации, выражающееся в надежности и достоверности рекомендуемых предложений, например по совершенствованию территориальной структуры и системы расселения региона, а также основных направлений сферы обслуживания региона;
• преемственность в процессе анализа, прогноза, выбора методов регулирования территориального развития и финансового обеспечения, отобранных вариантов развития;
• сопоставимость показателей в процессе анализа и прогноза социально-экономического развития региона, особенно в сравнительных аналитических и прогнозных таблицах и формах;
• Котилко В В. Экономическая безопасность регионов России //Экономическая безопасность: теория и практика: Учеб. — М.: Классика-плюс, 1999.
• агрегирование (укрупнение) показателей по мере увеличения прогнозного периода, перехода от частного к общему (от отраслевых к макроэкономическим показателям), а также в процессе ранжирования целей, задач, проблем и путей их решения в связи с выбором стратегии рыночной экономики;
• конкретность полученных результатов, однозначность и ясность в принятии решения, а также при выборе наилучшего варианта из множества возможных и обоснованных этапов достижения намеченной цели в долгосрочном периоде. Цель, содержание и сценарий прогноза. Общая
цель прогноза состоит в том, чтобы, опираясь на выбранную стратегию социально-экономического развития региона, обосновать концепцию регулирования территориального развития и расширить доходную базу бюджета.
Важнейшей предпосылкой активного прогнозирования является формирование целей социально-экономического развития. Сущность этой работы заключается в выявлении и ранжировании целей. Выбор целей развития должен базироваться, с одной стороны, на результатах анализа, а с другой — на необходимости разработки стратегии развития региона, исходя из требований перехода к рыночной экономике. В этом диапазоне необходимо вести поиск целей, для того чтобы построить «дерево целей» и осуществить правильное их ранжирование в соответствии с приоритетами развития2.
«Дерево целей» представляет собой связанный однонаправленный граф, описывающий желаемое будущее состояние экономики региона. Оно обеспечивает структурную связь целей, сочетает их между собой в соответствии с иерархическими уровнями, а также степенью важности и значимости (приоритетности).
Построению «дерева целей» предшествует стадия анализа, в результате чего выявляются и систематизируются межрегиональные и муниципальные проблемы развития, требующие первоочередного решения в перспективном периоде. При этом дерево целей строится путем последовательного выделения частных целей из общих (рис. 1).
В настоящее время первоочередными являются проблемы регионального развития, интересы населения и гражданского общества в целом. В связи с этим меняются подходы к выбору важнейших проблем, их приоритетности и методологии решения, источникам ресурсов.
2 Котилко ВВ. Проблемы разработки федеральной региональной экономической политики России //Обозреватель. 2000, № 3.
Необходим поиск путей повышения уровня жизни населения и снижения размеров предполагаемой безработицы в различных регионах России. Проблема регулирования занятости требует совместных усилий всех регионов РФ, особенно в старопромышленных регионах.
Весьма сложными являются практически все экологические проблемы, многие из которых носят межрегиональный характер, поскольку превращение территории в зону экологического бедствия может вызываться причинами, расположенными за пределами конкретного региона.
Повсеместно обострилась проблема обеспеченности населения продовольствием из-за отставания материально-технической базы отраслей промышленности, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, нарушения сложившихся межрегиональных связей, низкой эффективности сельскохозяйственного производства и увеличения потерь сельскохозяйственного сырья в процессе переработки, транспортировки и хранения.
Требуют рационализации и повышения надежности межрегиональные и внешнеэкономические связи, поскольку нарушение традиционных экономических соглашений на поставку продукции, товаров и услуг снижает эффективность функционирования всех хозяйственных звеньев региона независимо от форм собственности.
Проблема расширения и укрепления экспортного потенциала носит как внутренний, так и межрегиональный характер, поскольку тесно связана с поиском новых направлений получения финансовых ресурсов, а также с проблемой повышения валютной эффективности.
Необходимость изменения территориальной специализации тесно связана с проблемой совершенствования территориально-отраслевой структуры хозяйства региона, а также выбором новой перспективной структурной и инвестиционной политики. В процессе ее решения предстоит ослабить негативные последствия сложившихся территориальных диспропорций, улучшить территориальную организацию производства и населения, создать предпосылки к ускоренному развитию районов, сдерживающих развитие региона.
Выявленные в процессе анализа и прогноза проблемы, а также возможные пути их решения зависят от финансовых ресурсов, которыми располагает регион в конкретный период времени. В свою очередь, это определяет выбор стратегии и форм разгосударствления и приватизации собственности, перспективы развития предпринимательства.
Рис. 1. «Дерево целей» развития региона, построенное на базе межрегиональных проблем3
После составления конкретного перечня актуальных проблем развития региона формулируются условия (ограничения и критерии) и определяются границы допустимых решений, способов и средств достижения поставленной цели.
После построения «дерева целей» каждая цель или их совокупность выражается конкретной целевой установкой — показателем (или их системой), количественным параметром или нормативом для которого является будущее состояние решения данной проблемы (например, норматив потребления продукта на душу населения).
Объективная оценка возможностей достижения выявленных целей может быть получена после их увязки с ресурсами. Как правило, первостепенной реализации подлежат цели, не требующие больших ресурсов, а затем — цели, связанные с необходимостью использования крупных ресурсов.
Привязка различных наборов целей социально-экономического развития к ресурсам, а также пределы изменения количественных характеристик целевых установок позволяют сформулировать различные альтернативы развития и обосновать ту или другую стратегию продвижения к будущему состоянию экономики региона.
Привязка того или иного варианта социально-экономического развития региона к этапам достижения намеченных целей (временным оценкам) позволяет разработать сценарии. Под сценарием обычно пони мают основанную на анализе и прогнозе характеристику последовательного решения поставленной задачи в соответствии с этапами и целями развития региона. Выбор сценария зависит, с одной стороны, от стратеги и этапов перехода к рынку в России, а с другой — от остроты и необходимости решения выявленных в
3 Котилко В. В. Региональная экономическая политика: Учеб. пос. РДЛ, 2001, с.68.
процессе анализа межрегиональных и региональных проблем, характерных для каждой конкретной территории. Сценарии должны быть связаны с прогнозированием статей территориального бюджета, с обоснованием его расходной части и поиском новых гарантированных поступлений в доходную часть.
Стратегическое планирование регионального развития
Стратегический план развития региона — это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого плана предусматривает:
• постановку целей развития региона;
• определение путей достижения поставленных целей;
• анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;
• разработку методов организации движения по избранным направлениям;
• определение способов использования ресурсов. Стратегический план социально-экономического
развития региона позволяет его администрации и региональному сообществу действовать совместно. Это — документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса, ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.
Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.
К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:
• выделение сильных и слабых сторон региональной экономики, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона с ориентиром прежде всего на создание лучших условий жизни людей;
• краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;
• партнерское взаимодействие всех региональных сил.
Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.
Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития, — как повысить уровеньблагосостояния жителей и заложить прочные основы для его дальнейшего повышения в будущем.
Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона предполагают:
1) оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;
2) выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;
3) выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.
Эти направления классифицируются в зависимости от возможных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных вариантов специализации регионального хозяйственного комплекса.
Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также определение его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.
Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие социального заказа входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.
Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:
• достигнутые в настоящее время нормативы
потребления товаров и услуг;
• фактический уровень потребления в развитых
странах;
• рациональные нормативы.
В обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:
Рис. 2. Перечень сфер государственных минимальных социальных стандартов в соответствии с Конституцией РФ
стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал); стратегия ограниченного роста, для которого характерно установление целей от достигнутого уровня, скорректированного с учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития); стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случае неизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчения
негативных последствии и называют стратегией последнего средства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).
В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация; ликвидация части производстве направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.
Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе является постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения, с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.
Важным принципом развития отраслей социальной сферы будет снижение давления данн ых отраслей на бюджет региона с одновременным увеличением финансирования данных отраслей в бюджете. Реализация данного положения означает:
• расширение возможных источников финансирования отраслей социальной сферы, привлечение для этого средств населения и предприятий на взаимовыгодных условиях, вплоть до создания предприятий со смешанным капиталом в бюджетных отраслях социальной сферы;
• снижение затратности социальной сферы за счет режима экономии ресурсов, проведение адресных социальных мероприятий, структурной перестройки и расширения самооку-
Задачи
Предметные сферы
Инструменты реализации
Поддержание определенного уровня киши населения Денежные доходы населения
-► Социальная политика
Обеспечение условий проживания Жилипхно- коммунальное хозяйство
— Общая и специальная подготовка к трудовой деятельности Образование
— Сохранение и восстановление здоровья Здравоохранение
Повышение культурного уровня Культура и искусство
Осуществление охраны здоровья Охрана окружающей среды
Оказание социальных услуг Юридическая помощь населению
Номенклатур«, перечень набор бесплатных (пгопаи) услуг
Ствндарты содержания и технологий предоставления услуг
Принципы установления и изменения ГМСС
Единая система социальных норм и нормативов
Территориально дифференцированные финансовые нормы и нормативы
Специальный блок социальных показателей
Механизмы предоставления
услуг
I
Система государственных минимальных социальных стандартов
Потребители Субъекты предоставления
Бюджетополучатель
Затраты
Распорядители средств
Ресурсы
Бюджетная система РФ
Бюджетные ограничители
Потенциал Ресурсы | Возможности
Рис. 3. Модель системы государственных минимальных социальных стандартов4
паемых видов деятельности, в связи с чем учреждения и предприятия социальной сферы должны пользоваться режимом налоговых льгот и наибольшего благоприятствования;
• проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулирование создания конкурентной среды на монопольных рынках социальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право выполнения социальных услуг; формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы;
• проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулирование создания конкурентной среды на монопольных рынках социальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право выполнения социальных услуг; формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает (ст. 37) органы местного самоуправления обе-
спечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (отнесенных к компетенции органов власти муниципальных образований) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С их учетом должны рассчитываться так называемые минимальные местные бюджеты. Однако, поскольку до сих пор указанные стандарты не до конца разработаны и не утверждены, то органам местного самоуправления при формировании местных бюджетов предписано применять уточненные Правительством РФ социальные нормы и нормативы (рис.2 и 3).
Еще одним направлением модернизации региона является обеспечение условий экономического роста на базе расширения производства конкурентоспособных товаров, поддержки инновационных производств и новых технологий.
Регион должен более активно участвовать в формировании приоритетных направлений развития предприятий всех форм собственности и уровней подчинения. В основу должно быть заложено преимущественное развитие отраслей, работающих для обслуживания населения. В связи с этим реструктуризация промышленности, особенно крупных предприятий, должна предусматривать поддержку тех предприятий, которые в результате проводимых исследований рынка имеют реальный платежеспособный спрос на продукцию. Необходимы также поддержка инновационного типа развития и налаживание конкурентоспособных на других рынках производств.
Для решения задачи реструктуризации промышленности на первых этапах предусматривается выделение приоритетных отраслей экономики и предприятий-лидеров, позволяющих обеспечить сбалансированный рост производства по всем отраслям. Поддержка предприятий-лидеров позволит создать необходимую финансовую устойчивость экономики региона, станет источником увеличения занятости населения, обеспечит работой предприятия сопутствующих отраслей по кооперационным связям, сконцентрирует финансовые ресурсы на прорывных направлениях экономики,
4 Финансово-экономические проблемы муниципальных образований /Под ред. Н.Г. Сычева, К.И Таксира, М.: «Фин. и статист.», 2002.
не распыляя их. Такая поддержка предполагает более тесные связи между предприятиями как одной отрасли, так и в рамках межотраслевой кооперации с целью поэтапного включения в процесс развития всех предприятий региона.
Реструктуризация промышленности предполагает увеличение гибкости и адаптируемости предприятий, поддержку малого и среднего предпринимательства.
Производства массового и крупносерийного характера в большинстве отраслей промышленности в условиях кризиса недостаточно рентабельны. Поэтому необходима поддержка политики сокращения масштабов производства с одновременным увеличением числа малых предприятий в различных сферах деятельности.
Проведение политики диверсификации позволит на базе крупных промышленных предприятий сформировать несколько средних и малых, более эффективно использующих те же производственные мощности. Однако это возможно только лишь при условии создания определенного механизма реализации процедуры разукрупнения предприятий и разделения собственности. Одним из вариантов такого механизма является создание на базе крупных предприятий промышленной группы с управляющей компанией, отвечающей за решение совместных задач и вмешивающейся в дела каждого из предприятий только в рамках своих полномочий.
Поддержка малого и среднего предпринимательства необходима для проведения регионом политики по созданию рабочих мест без снижения эффективности производства и производительности труда. Малое предпринимательство, особенно в области производства и сферы услуг, имеет большие резервы для обеспечения занятости населения.
Одной из целей реструктуризации экономики является насыщение товарного рынка, достижение которого невозможно без поддержки местных товаропроизводителей и производств, работающих в условиях, замкнутых на рынке региона.
Поддержка местных товаропроизводителей ориентирована на обеспечение стабильности экономики, ее стратегической независимости от внешних рынков, концентрацию финансовых потоков в регионе и, как следствие, обеспечение стабильности его бюджета. Изменение направления поддержки в сторону внутреннего производства и потребления не означает ориентации на замкнутость рынка, что практически нереально в условиях мировой глобализации экономических связей. Речь идет о корректировке экономических связей,
устраняющих диспропорции между ввозом и вывозом продукции с точки зрения ее общественной полезности и влияния на экономику региона.
Создание кооперационных структур в виде максимально замкнутых в пределах региона технологических цепочек производителей продукции позволит обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, снизить издержки, получить экономию на налогах.
Реструктуризация экономики страны на современном этапе невозможна без поддержки ресурсосберегающих и энергосберегающих производств, проведения политики ресурсосбережения. Высокая материалоемкость и низкая эффективность использования ресурсов являются одним из главных препятствий росту производства в условиях ориентации на платежеспособный спрос, поэтому ресурсосбережение можно рассматривать как основной критерий оценки целесообразности мер по реструктуризации и развитию данного производства. С этой целью предлагается создание механизма сопоставления ресурсных затрат по всем проектам развития. Предприятия должны обосновывать в расчетах затраты ресурсов и раскрывать альтернативные возможности по их использованию, особенно в случае получения инвестиционных кредитов.
Повышение эффективности регионального хозяйства возможно также через повышение производительности, загрузки и эффективности использования производственных мощностей, чего можно достичь за счет внедрения интенсивных технологий и, как следствие, сокращение расходов.
Долгосрочным перспективным направлением реализации данных мероприятий является достижение финансовой стабильности регионального бюджета, изменение его структуры, изыскание дополнительных источников финансирования.
Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:
• проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;
• решение социальных проблем при реформировании экономики;
• стимулированиеделовой активности реального сектора экономики.
Главным направлением экономической политики является создание среднего класса собственников.
Структурная перестройка отечественной промышленности возможна на базе организационно-экономической реорганизации научно-тех-
нического комплекса, становления эффективной системы исследований и разработок, активизации на этой базе науки и реализации ее достижений.
В зависимости от временного горизонта могут ставиться те или иные целевые установки и намечаться мероприятия по решению социальных проблем:
• в рамках долгосрочной перспективы глобальной целевой установкой при проведении социальной политики является приближение уровня жизни населения к стандартам постиндустриального общества;
• в рамках среднесрочного периода ставится задача достижения докризисного уровня жизни населения России;
• в качестве оперативной цели можно поставить задачу обеспечения условий для физического выживания людей, предотвращения социальных конфликтов в обществе.
В области стимулирования деловой активности в реальном секторе экономики важнейшими мерами являются:
• установление в законодательном порядке минимальных размеров гарантированной заработной платы, которая отражает цену неквалифицированного труда и должна быть ориентирована на прожиточный минимум в стране; приведение параметров Единой тарифной сетки в соответствие с величиной прожиточного минимума;
• гарантирование своевременности выплаты заработной платы работодателем;
• законодательное определение способа и порядка индексации доходов населения в целях сохранения реальной покупательной способности денежной заработной платы в условиях инфляции;
• сокращение имущественного расслоения населения, преодоление необоснованно высоких различий в уровнях доходов зажиточной части и бедных слоев населения.
Индикативное планирование и оценка доходного потенциала регионов
Активизация экономической деятельности региона в условиях переходной экономики объективно предполагает ускоренную трансформацию традиционных административно-командных механизмов государственного управления в новые, демократические, рыночные формы регулирования.
Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы показателей, характеризующих состояние и развитие экономики региона, соответствующее направлениям государственной социально-экономической политики.
Индикативный план — это инструмент ориентации предпринимательского сектора в выборе наиболее эффективных путей развития. Он предусматривает разработку мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения установленных индикаторов. Показатели индикативного плана не имеют директивного характера. Он содержит ограниченное число обязательных заданий и носит в значительной мере нацеливающийся характер.
В качестве важнейших индикаторов социально-экономического развития используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д.
Объектом планирования в регионе является комплекс отраслей, находящихся на ее территории, а целью планирования — обеспечение их эффективного и пропорционального развития, исходя из потребностей производства и решения социальных вопросов. При разработке комплексного плана развития региона должны учитываться и отражаться интересы как региона, так и экономики страны в целом.
При разработке индикативного плана региона используется ряд документов, имеющих вспомогательный характер: баланс трудовых ресурсов, прогноз научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий, расчет экономической эффективности, внутренний спрос на наиболее важные товары и ресурсы. Принимаются во внимание итоговые показатели социального развития, показатели государственного и регионального заказа, квоты и лимиты, рассчитанные по региону.
Факторами, определяющими характерные черты индикативного плана региона, являются: мобильность производства и транспортных издержек, жесткость региональной структуры затрат, предположение о мобильности некоторых отраслей, учет транспортных издержек.
Оценка доходопроизводящего потенциала регионов. На развитие российской экономики, особенно производственного ее сектора, существующая налоговая система оказывает угнетающее воздействие. У предприятий, которые полностью платят налоги, не остается достаточных средств для инвестиций, модернизации, адаптации к условиям рынка. Согласно критериям, выработанным мировым опытом, такой уровень об-
ложения означает «неблагоприятный налоговый режим», который выталкивает хозяйственную деятельность в теневой сектор5.
Сама постановка проблемы оценки возможности самообеспеченности и налоговой автономии на субнациональном уровне предполагает поиск предпосылок получения либо увеличения собственных доходов. Такой формулировке соответствует понятие «налогового потенциала территории». Выделяют два методологических подхода к оценке потенциала территории: ресурсный и результативный.
Ресурсы занимают основополагающее положение в процессах формирования потенциала территории. Выявление потенциальной результативности использования каждого отдельно взятого ресурса территории является уже само по себе достаточно сложной задачей. Данная проблема дополняется необходимостью соизмерения ресурсов между собой, приведения их к интегральному виду, требованиям установленной рациональной комбинации ресурсов для получения максимально возможного эффекта.
Существует другая точка зрения, согласно которой предлагается ограничиваться изучением динамики физического объема ресурсов территории, рассматривая их в качестве скрытого носителя территориального потенциала. Такой подход дает возможность, не акцентируясь на величине потенциала территории, пол учить достаточно достоверное представление об основных тенденциях его изменения во времени на основе анализа динамики территориальных ресурсных параметров.
Критерием наращивания величины потенциала региона при первом методическом подходе является максимальное увеличение роста фактического объема ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот, при втором — достижение наиболее высоких результатов при фиксированном объеме и использовании всех видов ресурсов территории.
В обоих подходах ресурсы могут рассматриваться с двух противоположных точек зрения. С одной стороны, они являются новым источником формирования территориального потенциала, с другой — результатом хозяйственной деятельности региона и, следовательно, продуктом реализации самого потенциала. Поэтому критерий определения потенциала региона по своей сути имеет двуединый характер и в прикладной постановке, в частности применительно к территориальному финансовому потенциалу, может задаваться двояким путем. Один из них заключается в необходимости решения проблемы отыскания максимально
возможного объема доходов субъекта Федерации (С?тах) при заданной величине ресурсов (/?). Другой связан с поисками минимально возможного объема ресурсов (Ят!п), который требуется для обеспечения своих функций (О). При первой модификации критерия это будет потенциальный (максимально возможный) объем доходов, при второй — потенциальный (минимально требующийся) размер использования (потребления) ресурсов в хозяйственной деятельности6.
Такой двусторонний метод постановки критерия определения потенциала в содержательном отношении дает возможность выразить потенциал региона как в ресурсной форме его предоставления (/?), так и результативной ((?). Взаимосвязь двух показателей позволяет определить удельную потенциальную результативность использования ресурсов в виде ресурсоотдачи (Яо = О/К) и ресурсоемкое™ (/?с = Я/О). Та же взаимосвязь этих показателей дает возможность получения оценок изменения территориального потенциала путем сравнения их динамики.
Оба методологических подхода оценки потенциала (и ресурсный, и результативный) теоретически постулируют несовпадение физического объема используемых ресурсов и его потенциальных характеристик (/?* /?п), равно как и их результативных аналогов ((? * (?п). Отсюда очевидной становится необходимость познания скрытых, нереализуемых на практике ресурсных возможностей (способностей, потенций) и перехода от поверхностного анализа изменения фактических объемов величин к углубленному изучению их внутренней сущности.
Понятие доходопроизводящего потенциала в экономической литературе, как правило, не имеет однозначного толкования: часто встречаются термины «финансовый потенциал», «налоговый потенциал», «налогово-бюджетный потенциал», «экономическая и бюджетная мощность».
Планирование регионального развития
с помощью сводного финансового баланса
Сводный финансовый баланс территории — это баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований7. В сводном финансовом балансе
5 Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И В. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. М.: «Дашков и Ки», 2003, с.61.
6 Горский И. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений //«Финансы». 1999, № 6.
7 Финансово-кредитный словарь. М.: «Фин. и статист». 2002, с. 62.
находят последовательное и взаимосвязанное отражение финансовые ресурсы территории, их образование, распределение и использование.
Сводные финансовые балансы территории позволяют измерять и отслеживать финансовые потоки между регионами и центром, регулировать их в интересах решения задач бюджетного федерализма в соответствии с целями региональной политики, а также выявлять утечку инвестиционных финансовых ресурсов (табл. 1).
С помошью финансовых балансов становятся «прозрачными» бюджетные потоки, могут определяться доли регионов в налоговой базе, степень централизации финансовых ресурсов, их «огосударствления», накопления или использования в непроизводственных целях. Поддаются учету, сравнению и регулированию «экспорт» и «импорт» финансовых ресурсов региона, общие финансовые итоги процессов перераспределения ресурсов со всей территории Российской Федерации, связанные с взаимодействием данного региона с другими регионами, с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами8.
Баланс финансовых потоков между Федерацией и регионами характеризуется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональными бюджетами. Однако для понимания причин межрегиональных диспропорций по этим показателям и полного представления о территориальной структуре налогового потенциала необходимо учитывать еще ряд параметров. К ним можно отнести собираемость и ликвидность налоговых платежей, различия в налоговой нагрузке, структуру налоговых поступлений^.
Сводный финансовый баланс территории должен наиболее полно отражать объем финансовых ресурсов, мобилизуемых и используемых в течение определенного времени. При этом, с одной стороны, должно осуществляться изыскание внутри территориальных резервов и возможностей для финансирования необходимых мероприятий, а с другой стороны, — поиск наиболее эффективных путей использования денежных ресурсов и концентрации их на наиболее важных и приоритетных в каждый конкретный период направлениях экономического и социального развития территории10.
Таким образом, сводный финансовый баланс территории является отражением финансового потенциала территории, охватывает весь объем ее ресурсов и путей их рационального использования и поэтому можетбыть широко использован при разработке планов экономического и социального развития.
Собираемость налоговых поступлений свидетельствует о полноте использования налогового потенциала регионов и может характеризоваться такими показателями, как выполнение плана по сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным на территории налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. Недостаточная собираемость налоговых поступлений свидетельствует, с одной стороны, о существующих в регионе проблемах, а с другой,— о возможности увеличения бюджетных доходов в будущем.
Доля разного рода неденежных форм исполнения бюджетов (зачетов, векселей и т.п.) характеризует ликвидность налоговых платежей". Она непосредственно не отражается в финансовом балансе, но влияет, прежде всего, на перспективы увеличения или уменьшения собираемости налогов. Повышенная доля «неживых» денег создает также дополнительные проблемы для региональных бюджетов в процессе финансирования расходов, что косвенным образом может влиять на масштабы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета.
На перспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована (как по видам налогов, так и по отраслям экономики), тем выше устойчивость налоговых платежей.
Оценка налоговой нагрузки в регионе важна с двух точек зрения. Во-первых, она характеризует объективность складывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов от федерал ьного бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов).
Изданных табл. 2 видно, что тенденция к снижению доли налоговых доходов консолидированного бюджета, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, наблюдавшаяся в последние четыре
* Любимцев Ю., Дудкин В. Финансовые потоки как объект индикативного планирования и регулирования//Рос. эконом, журнал, 1998, № 3, с. 43-44.
9 Кадочников П., Луговой О., Синельников-Мурылев С., Тру-нин И. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов федерации. М.: СЕРКА, 2001.
Финансовый баланс территории и его использование //Под ред. Н.Г. Сычева, К И. Таксира . М.: «Фин. и статист», 2003, с. 10.
11 В соответствии с действующим законодательством бюджеты всех уровней должны исполняться только в денежной форме, однако на практике это не выполняется.
Таблица 1
Прогноз сводного финансового баланса по субъектам Российской Федерации на 2003 г. (млн руб.)
(в условиях 2003 г.)
Регион Прибыль Амортизационные отчисления Налоговые доходы Налог на добавленную стоимость Акцизы Налог на доходы физических лиц Налоги на имущество Платежи за пользование природными ресурсами Прочие налоги, сборы и пошлины
Российская Федерация 2 100 000 523 000 2 113 550,4 690 986,4 310 679,0 373 600,5 132 380.4 401 888,2 204 015,9
Приволжский федеральный округ 366 915,1 110 823,7 402 419,0 140 472 59 637,2 64 899,0 25 476,3 80 647,1 31 286,8
Республика Башкортостан 54 365,1 15 742,3 62319,9 18 873,7 18 953,4 8 996,4 3 363,5 8 474,1 3 658,8
Республика Марий Эл 836,0 1 150,6 3 614,4 1 258,2 399,9 999,6 294,9 55,4 606,2
Республика Мордовия 3 716,6 1 725,9 7 504,1 3 565,0 1 305,5 1 321,0 433,5 97,6 790,4
Республика Татарстан 103 233,0 20 553,9 69 442,5 1 5728,1 5513,1 9 058,9 4 360,0 31 876,5 2 906,0
Удмуртская Республика 21 903,6 4 550,1 2 3716,2 6 710,6 1 151,0 • 3 748,5 1 145,9 8 677,2 2 283,0
Чувашская Республика 5 051,6 2 248,9 8 213,9 3 460,2 807,5 1 824,3 744,3 125,8 1 251,9
Кировская область 5 478,6 4 602,4 10 498,8 3 145,6 1 231,1 2 786,4 840,3 264,5 230,8
Нижегородская область 24 656,7 9 100,2 38 135,8 17 300,9 4 176,8 7 497,0 3 116,8 781,2 5 263,1
Оренбургская область 23 454,0 9 100,2 38 135,8 17 300,9 4 176,8 7 497,0 3 116,8 781,2 5 263,1
Пензенская область 3 017,4 3 399,5 8 130,7 2 831,1 1 057,6 1 936,7 556,0 279,3 1 470,0
Пермская область 55 567,9 11 349,1 47 125,6 15 728,1 7 694,6 7 222,1 2 933,5 10 583,7 1 577,8
Самарская область 48 110,7 16 788,3 63 841,8 31456,1 10 447,0 8 496,6 3 795,2 7 133,8 2513,1
Саратовская область 13 638,3 6 432,9 20 379,0 7 864,0 3 368,1 4 123,4 1614,5 1 110,8 2 298,3
Ульяновская область 3 656,4 3 870,2 9891,8 3 984,4 780,2 2 374,1 806,2 538,4 1 408,6
Коми-Пермяцкий автономный округ 229,2 209.2 487,2 178,3 0 149,9 30,3 63,4 65,3
О
го
(Т)
го о о сл
п ^
х
X« <
X гп -н
да да
5
Зз
X
m —4 X сг X
X
X m
7ч
о
£ m тз X m П 7^ X X
О
-о
X
Ы >
i= X ьо X
01
n
7S
X
x<
X
X
gr
X
x x
ГП
7S
o
£
£ m
TJ
X m П 7^ X X
O
-o
X X
СО >
J= X
X
Регион Неналоговые доходы Доходы внебюджетных фондов Всего доходов Расходы предприятий за счет прибыли и амортизационных отчислений Затраты на инвестиции Субсидии всего Расходы на социально-культурные мероприятия
Всего Из них на:
Образование Здравоохранение и физкультуру Культуру и искусство Социальную политику
Российская Федерация 103 804,3 1 103 000,0 5 943 354,7 1 885 200,0 362 900,0 16 600,0 1 031 398,6 435 500,0 257 500,0 68 000,0 270 398,6
Приволжский федеральный округ 8 561,0 191 604,7 1 080 323,6 431 842,6 61 650,6 3 020,3 180053,6 80 966,9 47 967,0 8 435,5 42 684,2
Республика Башкортостан 1481,5 26 560,5 160 469,4 49 758,9 16 353,7 271,4 25 127,9 11 912,1 6453,7 1 420,8 5 341,3
Республика Марий Эл 94,6 2951,2 8 646,8 1 323,1 421,7 44,5 3 544,8 1 658,1 653,5 163,4 1069,7
Республика Мордовия 239,6 3 873,4 17 059,5 124 420,2 1 549,0 57,6 3 962,0 1 745,4 1 072,1 198,0 946,5
Республика Татарстан 623,7 26 745,0 220 598,1 78 287,4 21 626,3 1174,1 26 891,3 10 738,6 9 742,9 1 650,8 4 759,0
Удмуртская Республика 446,3 11 066,9 61 683,0 16 292,5 2 147,7 193,0 10 284,3 4 724,6 2 436,1 473,7 2 649,6
Чувашская Республика 336,1 5 385,9 21 236,4 3 874,5 2 335,0 58,1 6831,9 3 637,7 973,9 238,2 1 982,2
Кировская область 443,1 8226,4 29 249,9 8 139,3 1 829,6 132,0 8 480,7 3 684,7 2 205,2 336,0 2 254,8
Нижегородская область 1 052,8 22 133,8 95 079,3 31 082,4 2 499,3 153,5 16 988,8 7 584,0 3 824,6 623,5 4 956,7
Оренбургская область 388,3 12911,4 74 971,3 24 785,4 1 257,7 205,2 13 141,2 6 226,0 2 747,8 471,7 2 695,7
Пензенская область 249,1 5 717,9 20 514,5 4 702,3 651,4 38,2 6 254,1 2 564,7 1 290,1 236,5 2 162,8
Пермская область 1 026,6 21 322,2 136 391,4 36 165,6 3 009,6 519,6 21013,5 11 294,9 5 667,7 974,7 3 076,3
Самарская область 1 395,7 25 084,9 155 221,4 35 400,3 4 764,0 30,4 18 223,0 7 287,7 4 316,8 784,4 5 834,0
Саратовская область 474,6 12 173,6 53 098,4 12 633,0 2 217,9 97,1 N610,0 4 878,9 2 981,6 568,8 3 180,7
Ульяновская область 272,4 7 009,0 24 699,8 4 622,4 880,0 38,3 6 570,0 2 512,9 2 305,9 234,7 1 517,3
Коми-Пермяцкий автономный округ 36,1 442,0 1404,4 355,2 107,5 7,1 1129,2 516,3 294,8 60,4 257,6
01 5
ф
fi)
a □
o ь s н
s
*
03
Регион Расходы внебюджетных фондов Расходы на науку Расходы целевых бюджетных фондов Расходы на содержание Прочие расходы Всего расходов
Правоохранительных органов Органов власти Судебных органов
Российская Федерация 1 103 000,0 41600,0 1404 618,3 308 000,0 140 000,0 26 700,0 929 918,3 5 845 316,9 98 037,8
Приволжский федеральный округ 230 960,7 1 234,7 191 039,2 37 957,8 20 218,8 4 308,7 128 553,9 1 099 801,6 19 478,0
Республика Башкортостан 28 579,3 307,0 21 569,5 3 915,3 2 799,0 460,8 14 394,3 141 967,7 18 501,7
Республика Марий Эл 4 897,2 12,5 5 266,0 957,6 429,7 124,7 3 754,6 15 509,8 -6 863,1
Республика Мордовия 6 646,4 23,2 7 235,1 1 330,3 678 184,6 5 042,0 143 893,5 -126 834,0
Республика Татарстан 26 760,4 211,2 39 659,2 1621,1 2 443,7 410,6 35 183,9 194 609,9 25 988,2
Удмуртская Республика 11 113,8 49,3 9415,5 2 027,5 1 165,0 240,3 5 982,7 49 496,2 12 186,8
Чувашская Республика 8 778,6 17,9 10 109,3 3 289,1 672,0 221,1 5 927,1 32 005,3 -10 768,9
Кировская область 11 891,4 32,9 9 259,3 2 152,4 990,0 252,6 5 864,3 3 9765,3 -10515,3
Нижегородская область 30 142,2 225,2 14 865,8 4 874,3 1977,1 405,4 7 608,9 95 957,3 -878,0
Оренбургская область 15 868,4 34,3 9318,1 2461,8 1651,4 365,4 4 839,4 64 610,3 10 360,9
Пензенская область 11 115,6 10,3 10 245,7 1 386,6 786,4 220,2 7 852,5 33017,5 -12 503,0
Пермская область 19 962,7 99,0 15 686,2 4 860,3 1 943,5 418,6 8 463,7 96 456,3 39 935,1
Самарская область 25 429,5 93,8 16 788,2 4 638,2 2 049,8 374,6 9 725,6 10 0729,3 54 492,1
Саратовская область 18 856,7 93,4 12 847,5 2 895,1 1 732,9 351,7 7 867,8 58 355,7 -5 257,3
Ульяновская область 9 895,2 24,2 6 625,8 1 387,1 728,5 222,7 4 287,4 28 656,6 -3 956,8
Коми-Пермяцкий автономный округ 1 023,4 0,5 2 148,0 160,9 171,6 55,9 1 759,6 4 770,9 -3 366,4
-о Г)
X <
X
оэ СП
5 £> X
т —<
X
2: X X
X гп
О
£
£ гп
-О
л
гп
П
X
х
О
Т? ?
X X
Со >
X
Источник: Данные Академии бюджета и казначейства Минфина России.
Таблица 2
Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992-2002 гг.
Показатели 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Налоговые доходы 44,2 53,1 53,4 47,6 49,5 53,1 54,0 48,9 43,5 37,4 39,34 40,21
Все бюджетные доходы 44,08 53,08 52,91 47,59 49,52 53,07 50,64 46,42 43,57 36,81 37,39 38,16
Расходы 34,0 40,3 37т7 43,4 45,4 48,1 48,4 46,9 54,4 56,6 49,27 53,5
Примечание. Без учета финансовой помошм из федерального бюджета. Данные Института переходной экономики.
года, по состоянию на 2002 г. была несколько скорректирована. Так, по итогам исполнения бюджетов 2002 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свыше 39 % налоговых доходов, поступавших в бюджетную систему. Доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации в показателе «итого доходов» консолидированного бюджета России сохранилась на уровне, несколько превышающем уровень предыдущего года, составив более 37 %. Одновременно снизилась доля расходов бюджетной системы, финансируемая из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, — по итогам 2002 г. она составила 50%.
Централизация налоговых поступлений как реализация принципов бюджетного федерализма приемлема только в том случае, если есть достаточные свидетельства, что централизация осуществляется не в урон интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, т.е. обеспечивается на базе баланса приоритетов выравнивания и экономического стимулирования, а именно, когда централизация осуществляется только в той мере, в какой она представляется как необходимое и действительно единственно возможное средство
достижения целей выравнивания и обеспечения интересов получателей бюджетных услуг во всех регионах страны.
Бюджетным кодексом РФ определено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50 % суммы доходов консолидированных бюджетов. Данные о распределении доходов и налоговых платежей по уровням бюджетной системы РФ представлены в табл. 3.
Однако прогнозом социально-экономического развития РФ на 2004 г. предусмотрено дальнейшее продолжение тенденции прошлых лет по централизации доходов в федеральном бюджете. Предполагается, что доля консолидированного бюджета в 2004 г. сократится до 43,8 %, при этом никакие расходные полномочия на федеральный уровень с уровня субъекта Федерации не передаются. Сокращение доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации предполагается засчетснижения доходов не бюджетов субъектов Федерации, а муниципальных бюджетов. Налоговые доходы местных бюджетов, по оценкам Конгресса муниципальных образований12, в 2004 г. составят412 млрд руб., увеличившись по сравнению с 2003 г. на 7%, что ниже уровня инфляции.
Таблица 3
Распределение налоговых платежей между звеньями бюджетной системы РФ в 1995-2002 гг.
Год Консолидированный бюджет РФ Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ
1995 100 42,8 57,2
1996 100 43,9 56,1
1997 100 41,9 58.1
1998 100 52,2 47,8
1999 100 49,9 50,1
2000 100 55,5 44,5
2001 100 58,1 41,9
2002 100 62,2 37,8
2003 100 55,9 44,1
Источник:Составлено поданным Минфина России.
12 Казюкова Н. Централизация: продолжение следует... //Муницип. власть, № 5, 2003, с. 16-18.
