CC BY
2130
Р.А Кочкаров
ст. преподаватель кафедры «М-атематическое моделирование экономических процессов»
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ
{■ггроблема планирования и прогнозирования социально-экономического
У **развития России является весьма актуальной в настоящее время. Сведение к минимуму воздействия на экономику со стороны государства негативно сказалось на социально-экономической системе и перспективах ее развития. Очевидно, что без поддержки государства в нашей стране невозможно решить такие жизненно важные экономические проблемы, как структурная перестройка народного хозяйства, насыщение инвестиционными ресурсами перерабатывающих отраслей промышленности, выравнивание темпов развития регионов и др.
Прогнозирование является одним из важных элементов управления хозяйственной деятельностью государства. К сожалению, на данный момент система прогнозирования недостаточно развита, а опыт ее применения в период плановой экономики не востребован.
Система прогнозирования должна представлять собой многоуровневую структуру. Прогноз необходимо осуществлять как в различных сферах хозяйствования: например экономической, социальной, политической и др., так и в территориальном разрезе: на уровне субъекта РФ, округа, на федеральном уровне. П ри этом комплексное прогнозирование рассматривается в различных временных периодах: краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное. Одним из условий эффективности прогнозной системы является координация между прогнозами разных уровней и срезов.
В то же самое время прогнозирование и планирование являются тесно взаимосвязанными инструментами регулирования экономики государства.
Планирование представляет собой иерархический процесс формирования предварительных решений в системе управления, определяющей порядок, в котором должна совершаться последовательность отдельных мероприятий. В зависимости от длительности интервала времени различают краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование. Принято, что краткосрочными планами являются годовые планы, среднесрочными — пятилетние, а долгосрочные планы рассчитываются на несколько пятилетий. Среднесрочные и краткосрочные планы подготавливаются на базе долгосрочных, и их качество
вследствие этого существенно повышается. Поскольку для долгосрочного планирования отводится значительно больший промежуток времени, его необходимо проводить с особой тщательностью и проработкой многих альтернативных вариантов. Заметим также, что уровень неопределенности при долгосрочном планировании существенно выше, чем при краткосрочном и среднесрочном планировании.
Опыт индикативного планирования
Одной из форм планирования, получивших распространение во многих странах, является индикативное планирование. Индикативное планирование отличается от других форм планирования рекомендательным характером и является стратегией развития государства, способной задать нации ясные и понятные ориентиры на ближайшую и более отдаленную перспективу. Имеется немало примеров тому, что эффективное использование возможностей индикативного планирования значительно сократило издержки процесса трансформации для ряда стран третьего мира. Государствам послевоенной Европы оно позволило мобилизовать национальные ресурсы, направив их на восстановление и подъем экономики. В ряде стран активно применялись национальные программы борьбы с бедностью, повышения темпов экономического развития и улучшения структуры экономики. Индикативные планы на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды разрабатывались в свое время и в ныне развитых странах (Япония, Франция, Скандинавские страны). В настоящее время они разрабатываются и во многих развивающихся странах (Индия, Малайзия, Индонезия и др.), а также странах с переходной экономикой.
Индикативное В отличие от директивного планирования, при котором план планирование экономического развития страны приобретает силу закона и
в Японии становится обязательным для всех звеньев народного хозяйства, общегосударственное планирование в Японии носит индикативный характер. Разрабатываемые планы формально не являются законами, а поддерживаются государственными программами, ориентирующими и мобилизующими отдельные звенья экономической структуры на достижение поставленных целей.
Начиная с 50-х годов в Японии разработано более десятка общенациональных планов социально-экономического развития страны. Обозначенные в них цели преследовали решение наиболее важных проблем, стоявших в тот или иной конкретный период (см. табл. 1). Их полное достижение в условиях стихийности рыночной экономики вряд ли было возможным, однако сам факт постановки таких целей оказал позитивное воздействие на общее развитие экономики [1].
Из всех планов только три не дали ожидаемых темпов роста, однако даже они в конечном итоге сыграли положительную роль в развитии экономики, так
как на их основе с учетом изменившейся внутренней и внешнеэкономической ситуации были оперативно разработаны сменившие их новые программы. Что касается остальных планов, пять из них по показателям роста были значительно превзойдены, а четыре практически выполнены.
Табл. 1. ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫЕ ПЛАНЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЯПОНИИ
План и срок его действия Цели
Пятилетний план экономического самообеспечения (1956-1960 гг.) Достижение экономической независимости, обеспечение полной занятости
Новый долгосрочный экономический план (1958-1962 гг.) Максимизация экономического роста, повышение уровня жизни, полная занятость
План удвоения национального дохода (1961-1970 гг.)
Новый семилетний экономический и социальный план (1979-1985 гг.) Постепенный переход на путь стабильного роста, улучшение качества жизни, увеличение вклада в развитие международного экономического сообщества
Экономические и социальные перспективы и ориентиры на 80-е годы (1983-1990 гг.). Обеспечение полной занятости, стабилизация цен и внешнеторгового баланса в условиях соответствующих темпов роста. Осуществление административно-финансовой реформы
Пятилетний план создания «державы благосостояния» (1992 1996 гг.) Значительное повышение жизненного уровня
Экономический и социальный план структурной реформы (1996-2000 гг.) Осуществление кардинальной реформы экономической и социальной структуры страны
Таким образом, общенациональное планирование в Японии проходило в форме периодической разработки общегосударственных планов социально-экономического развития страны. В этом процессе в той или иной мере принимали участие правительственные учреждения, имеющие отношение к экономике, и прежде всего министерства финансов и внешней торговли и промышленности. К составлению планов привлекались и многие научно-исследовательские организации, а также широкий круг специалистов и экспертов. Главную же координирующую роль в их разработке играло Управление экономического планирования, а совещательно-исполнительную — Экономический совет.
В целом можно говорить о положительном опыте индикативного планирования в Японии. Стоит отметить такую отличительную черту национальной экономической системы, как ее «специфичность». Именно «специфичностью» объяснялись, в частности, высокие темпы роста промышленного потенциала страны, преимущества японского типа управления экономикой, быстрая адаптация экономики к кризисным ситуациям и т.д. Так, по мнению разработчиков «Нового семилетнего экономического и социального плана» (1979—1985 гг.), сложившаяся социально-экономическая система обладала важными преиму-
ществами, обеспечивавшими способность адаптации к новым условиям развития. К числу таких преимуществ были отнесены необычайное трудолюбие японцев в сочетании с высоким уровнем образования и сильными традициями взаимопомощи, т.е. преимущества в области «человеческого капитала». Однако в 90-х годах стагнация японской экономики показала, что концепция «специфичности» не отвечает требованиям нового времени. Поэтому главной задачей в настоящее время является трансформация японской экономической системы для ее эффективного функционирования в постиндустриальной стадии. Как показывает пример США, основу постиндустриальной экономики помимо высокоразвитой обрабатывающей промышленности составляют такие высокотехнологические отрасли, как кредитно-финансовая сфера, связь, информатика и др. В Японии, как оказалось, кредитно-финансовая сфера не вполне отвечает требованиям постиндустриальной стадии, что вызывает необходимость решительного реформирования экономической системы.
Таким образом, можно говорить о переходе от централизованной системы и системы «догоняющего типа» к системе, опирающейся на частную инициативу и рыночный механизм [2].
ж» Во Франции индикативное планирование представлено в клас-
Индикативное » г>
сической форме. Вмешательство государства в хозяйственную планирование ^ ^ ■' ^ ■’
во Франции сферу последовательно усиливалось на протяжении нескольких десятилетий. Сложившаяся во Франции система государственного планирования функционирует как стабильный административно-правовой институт. Посредством этого института государство смогло аккумулировать и направить большие финансовые средства на развитие национальной экономики. Главное содержание французского индикативного плана состоит в обосновании и определении целей, задач, направлений и методов реализации государственной социально-экономической политики. План служит основой проведения налоговой, кредитной, инвестиционной, страховой, ценовой, таможенной и лицензионной политики и политики субсидий, мер по формированию государственных и негосударственных секторов экономики.
После второй мировой войны под прямой контроль государства перешли энергоресурсы, страховые компании, крупнейшие банки и ряд ведущих фирм, а для стимулирования экономического роста стало использоваться индикативное (рекомендательное) планирование [3].
Еще одной важной особенностью государственного регулирования во Франции является идеология экономического дирижизма, основанная на принципах централизма и индикативного планирования (тенденция вмешательства государства в экономику, тесное взаимодействие между предпринимателями и высшими чиновниками).
С 1946 по 1981 г. главным плановым органом являлся Генеральный комиссариат по планированию, а с 1981 г. — Министерство планирования и территориального управления. Возглавил этот орган генеральный комиссар по
планированию, который подчинялся непосредственно премьер-министру. На Министерство планирования и территориального управления возлагалась задача по составлению и контролю за выполнением плана. План, окончательный вариант которого должен быть одобрен президентом, служил ориентиром, направлением и основой программ государственных и частных инвестиций.
За время активного индикативного планирования государство разработало более десяти планов социально-экономического развития (см. табл. 2). Несмотря на то что в каждом конкретном плане не все цели достигались в полной мере, концентрация сил в «точках роста» позволяла постепенно решать долгосрочные задачи.
Табл. 2. ПЛАНЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ФРАНЦИИ
План и срок его действия Цели
Шестой план 1971-1975 гг. Увеличение темпов экономического роста, конкурентоспособности и равновесия при приоритете промышленного развития
Седьмой план 1976-1980 гг. Обеспечение полной занятости, улучшение качества жизни, сокращение социального неравенства
Восьмой план 1981-1984 гг. Содействие науке, научным исследованиям; сокращение энергетической и сырьевой зависимости; повышение потенциала сельскохозяйственных отраслей; развитие образования; усиление социальной защиты населения
Девятый план 1985-1988 гг. Модернизация промышленности, развитие средств связи, повышение уровня сбыта во Франции и за рубежом и др.
Десятый план 1989-1993 гг. Стратегия роста - добиться экономической конкурентоспособности, снизить инфляцию, добиться 100% роста капиталовложений и т.д.
Одиннадцатый план 1994-1998 гг. Содействовать успеху Европейского Союза; усиливать общественную и территориальную сплоченность и т.д.
В 90-х годах система планирования во Франции переживала кризис. Одиннадцатый план не был утвержден парламентом Франции, и формально с этого времени в стране не принималось общенациональных планов. Это было обусловлено прежде всего тем, что в 90-е годы экономика усложнилась настолько, что утратила необходимую прозрачность для детальной централизованной регламентации.
Однако институт планирования во Франции не исчез, он лишь претерпел определенные изменения. Генеральный комиссариат по планированию подчинен непосредственно премьер-министру, для которого он готовит так называемые Рабочие программы (например, Рабочая программа 2000—2003 гг.). В Рабочей программе формулируются основные цели и задачи социально-эконо-
мического развития страны на ближайшие годы. Порядок подготовки Рабочей программы аналогичен подготовке прежних планов. Премьер-министр Франции руководствуется в своей деятельности положениями Рабочей программы и периодически отчитывается о ходе ее выполнения.
Помимо этого в 1995 и 1999 гг. были приняты законы об общих принципах развития территорий, что повлияло на систему регионального планирования. Суть изменений сводится к тому, что правительство Франции вносит на рассмотрение парламента проект закона, в котором определяются стратегические ориентиры и основные принципы долгосрочного развития территорий. И уже на основании положений данного закона заключаются плановые договоры между государством и регионами. В настоящее время закон определяет стратегические ориентиры развития территорий на период с 2000 по 2020 г.
Благодаря совершенствованию института планирования во Франции был преодолен кризис, а с помощью планомерной политики промышленного и социального развития удалось создать стабильную и растущую экономику.
Опыт программно-целевых методов в управлении экономикой
Программно-целевое управление государственными расходами и соответствующее ему бюджетирование, принятое в ряде развитых стран, способно повысить эффективность государственных расходов за счет концентрации ресурсов на действительно важных для общества направлениях. Позитивный потенциал программно-целевого бюджетирования определяется не только тесной связью расходов государства с достижением конкретных результатов, но и активным участием в определении желаемых результатов и способов их достижения законодательных и представительных органов власти, а также активных слоев общества [4].
Как показывает мировой опыт, программно-целевой метод может служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такой метод управления применяется и в странах Европейского Союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции — до 80%.
В США термин «программный подход» появился во времена Макнамары, который пытался объединить и упорядочить бюджеты родов войск армии. До этого каждый из родов войск самостоятельно и независимо от других заказывал новую боевую технику и расходовал средства, которые ему выделяло правительство. Это приводило к дублированию многих мероприятий, часто деньги расходовались без особых на то оснований и т. д. Новый министр обороны внедрил систему формирования единой программы развития вооруженных сил и распределения средств не по родам войск, а по разделам этой программы. Формирование программ и бюджета было тщательно и детально отработано. В процессе внедрения были упорядочены и многие другие процедуры [5].
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время — об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. Но несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия, Киргизия).
Опыт США дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования. Хотя принято считать, что бюджетирование в Австралии и Новой Зеландии представляет собой более законченный вариант программно-целевого подхода, практика США имеет особый интерес для России, так как помимо прочего позволяет проследить трудности, неизбежно возникающие при попытке внедрения элементов программно-целевого бюджетирования и различных модификаций этого подхода.
В целях создания эффективной системы государственного регулирования российской экономики в современных рыночных условиях необходимо использовать и накопленный в предыдущий (советский) период развития страны опыт (особенно в сфере прогнозирования и программирования экономики), и положительный зарубежный опыт в части индикативного планирования и прогнозирования, создания и разработки целевых программ. Большой интерес может представлять южнокорейский опыт использования государственных рычагов и механизмов в формировании отраслевых пропорций, американский опыт создания антитрестовского законодательства, многообразный опыт по заключению контрактов между государством и частными фирмами, германский опыт взаимодействия всех звеньев и уровней государственного бюджета и пр.
Программно- В период плановой экономики в России существовал ин-
целевые методы струмент обеспечения соответствия фактических данных
управления Эконо- директивно заданным значениям. Сравнение фактических
микой в России результатов с заданиями происходило во всех сферах, осу-
ществлялся контроль происходивших социально-экономических процессов. Таким образом, органы государственной власти располагали инструментом регулирования экономики страны, и на любом уровне управления исполнительная власть могла отслеживать и корректировать хозяйственные процессы.
В рыночной экономике социально-экономические процессы оказались во влиянии законов рынка. У государства же остались регулирующие функции, позволяющие косвенно влиять на экономику страны, — например, налоговая и таможенная политика. Происходящие в стране социальные и экономические процессы стали развиваться в свободном режиме, приобретая порой неуправляемый характер.
При переходе от командной экономики к рыночной образовалось множество проблем. Оказалось, что большинство крупных отраслей вошло в период спада, а без вмешательства со стороны государства такие огромные отрасли невозможно вывести из депрессивного состояния. Для этого необходимы и значительные ресурсы, и сильное внешнее воздействие. Программно-целевой подход в данном случае обеспечивает и то и другое. Таким образом, рыночные формы и методы хозяйствования обусловили повышение роли программно-целевых методов как инструмента планирования, способного восполнить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов.
В настоящее время основным фактором роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Ядром новой организации бюджетного процесса становится широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных средств.
В соответствии с новыми принципами при подготовке проекта бюджета главные распорядители бюджетных средств должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
^ стратегические цели деятельности, которых они намереваются достичь с учетом стратегии правительства на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с закрепленными за ними основными функциями;
^ основные задачи, через решение которых реализуются поставленные стратегические цели и соответствующие им конкретные направления деятельности, связанные с оказанием услуг определенного качества и объема и достижения определенного эффекта от их предоставления конечным потребителям;
^ внутриведомственные и межведомственные (федеральные, целевые и иные) программы, посредством которых обеспечивается реализация конкретных направлений деятельности и решение основных задач.
Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, должны содержать:
1) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
2) систему показателей для измерения результатов реализации программ (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
^ предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета;
^ мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;
^ оценку социально-экономической эффективности реализации программ по их выполнении.
Таким образом, формирование бюджета, ориентированного на результат, — это метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредственных результатов их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Он реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств.
Важным компонентом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны. Целевые программы предполагают наличие отработанного и эффективно действующего инструмента программно-целевого планирования в Российской Федерации.
Однако анализ реализации целевых программ свидетельствует о том, что они выполняются с недостаточной результативностью и эффективностью. Главные проблемы в этой области следующие: часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации; в ряде программ отсутствуют конкретные количественные показатели эффективности и необходимые программные показатели по годам реализации; нет действенного механизма осуществления мониторинга и контроля за реализацией программы.
Существующие проблемы в области повышения результативности и эффективности реализации целевых программ указывают на необходимость разработки подходов к формализованному представлению, создания инструментальных средств мониторинга исполнения. Такие средства позволяют снизить риск и уменьшить потери материальных и финансовых ресурсов при управлении реализацией целевых программ.
По уровню управления целевые программы подразделяются на федеральные и межгосударственные программы, которые разрабатываются и осуществляются для комплексного решения неотложных и крупных экономических, социальных, научно-технических, инновационных и экологических проблем, проблем развития отраслей или отдельных регионов, имеющих национальное значение. В то же время целевые программы позволяют сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения проблем экономической и социальной политики страны, которые невозможно реализовать в необходимые сроки посредством рыночных механизмов.
Как показывает практика, немаловажное значение в стабилизации социальной и экономической обстановки в стране имеют федеральные программы, с помощью которых достигаются конкретные цели государственной политики. Принципиальная особенность федеральных целевых программ развития регионов определяется тем, что в отличие от других средств поддержки субъектов Российской Федерации (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты федерального бюджета) программы призваны решать не столько текущие, сколько стратегические задачи реформирования региональной экономики, осуществлять ее структурную перестройку на основе инвестиционных процессов.
Развитие крупных городов, таких, например, как Санкт-Петербург, Ростов-на-Дону, Ставрополь, также происходит в рамках целевых программ. Программы такого рода принимаются и разрабатываются на более низком уровне, чем федеральный. В основном инициаторами таких программ являются администрации городов, и именуются они городскими целевыми программами. Городские целевые программы направлены на решение более узких и конкретизированных проблем. В то же время городские программы эффективно взаимодействуют между собой и в совокупности решают долгосрочные проблемы социально-экономического развития городов.
Механизмы Каким образом следует оценивать результаты выполнения оценки резуль- программ, какие критерии вводить? Поскольку программа
тативностицеле- формализуется в виде т.н. дерева целей, очевидно должен оцениваться каждый его элемент, начиная с нижнего уровня. Оценка корневой вершины, т.е. достижение главной цели, будет представлять собой агрегированный показатель результативности всей программы в целом. В то же самое время оценка отдельных элементов даст информацию о проблемах по конкретным целям или задачам.
Степень достижения каждой из вершин построенного дерева предлагается оценивать в некоторой дискретной шкале. Для определения оценки на некотором уровне определяются правила ее получения из оценок более низкого уровня. Оценки самого нижнего уровня определяются экспертно или в соответствии с некоторой заранее установленной процедурой «перевода» имеющейся количественной или качественной информации в дискретную шкалу [6].
В процессе реализации программы исполнители мероприятий предоставляют информацию, которая заполняет показатели элементов самого нижнего уровня. Далее информация стекается снизу вверх, и в конечном счете заполняется показатель главной цели программы, что говорит о степени завершения программы. Целесообразным является ввести шкалу, которая разделяла бы различные состояния элементов дерева целей по качественному признаку.
20% не выполнено
50% плохо
70% удовлетворительно
85% хорошо
90% отлично
Рис. 1. Шкала оценки достижения результатов по элементам
На рис. 1 приведен пример шкалы, позволяющей определять степень выполнения словесно. Границы перехода из одного состояния в другое могут выставляться для каждого элемента дерева целей. Безусловно, такая шкала должна вводиться на основе экспертных оценок. Подобное разделение дает возможность отслеживать качество выполнения программы на всех этапах ее развития, а также строить некоторые прогнозы.
На рис. 2 незавершенность двух мероприятий М4 и М5 приводит к тому, что не выполняется задача З2, в результате цель Ц1 также оказывается недостигнутой.
30% 18% 35% 15% 10%
Рис. 2. Вариант событий, приводящий к кризису На основе предложенного механизма работы с деревом целей программы можно строить прогнозы, а также выявлять варианты, при которых выполнение целевой программы будет затруднено [7].
Заключение
Анализ зарубежного и отечественного опыта в области планирования и прогнозирования позволяет сделать следующие выводы.
Независимо от политических режимов развитые (постиндустриальные) и развивающиеся страны в той или иной мере используют инструменты планирования и прогнозирования. В странах со стабильной экономикой и качественным ее ростом планирование носит рекомендательный характер. В развивающихся странах планирование хотя и не является директивным, но носит более требовательный характер.
Для создания стройной системы государственного регулирования социально-экономических процессов следует:
^ разработать планово-прогнозную систему;
^ разработать систему научного мониторинга;
^ закрепить функции планово-прогнозной системы за конкретным органом государственной власти.
Система научного мониторинга позволяет предупреждать кризисные явления различного характера (природные и техногенные катастрофы, экономические и социальные кризисы и др.).
Планово-прогнозная система в непосредственной связи с научным мониторингом должна формировать прогнозы различных видов для определения возможных горизонтов будущего развития страны.
Если же степень неопределенности выше и ряд аспектов будущего недостаточно определен, но можно себе представить его различные варианты, то здесь и планирование следует осуществлять по вариантам, т.е. для каждого мыслимого состояния среды в будущем подготовить свой план. Планирование по вариантам может быть существенно усовершенствовано путем использования системного анализа. При большой неопределенности начинает все шире использоваться игровой подход и расчет на гарантированный результат.
Предложение закрепить функции планово-прогнозной системы за конкретным органом государственной власти может быть выражено в создании структуры, объединяющей в себе планово-прогнозную систему и систему научного мониторинга и обеспечивающей органичное взаимодействие этих составляющих. При этом важным является юридически закрепить ответственность руководителей, так как эта работа связана со стратегическим развитием государства.
С недавнего времени программно-целевой подход управления бюджетными расходами получил шиокое распространение. Начиная с 2006 г. формирование федерального бюджета, региональных и местных бюджетов проводится по новым принципам.
Программы, образующие весь долгосрочный план народного хозяйства, предполагаются скользящими (с корректировкой через 2-3 года). Поэтому процессы формирования программ и долгосрочных планов будут также процессами корректировки действующих программ и долгосрочного плана национальной экономики в целом. Скользящий характер программ и долгосрочного плана предполагает, что предшествующие им прогнозы, например в области науки, развития внешнего мира и т.д., производятся непрерывно соответствующими сстемами прогнозирования.
Хотелось бы выделить два направления прогнозирования, которые в настоящее время могут существенно влиять на стратегию развития России:
1) прогноз развития внешнего мира, экономики, науки, техники, взаимоотношений между отдельными странами, прогнозирование военно-политических ситуаций на основе построения ряда сценариев будущего;
2) демографический прогноз и прогноз развития в целом экономики страны.
Основным, а возможно и единственным инструментом программно-целевого подхода в настоящее время является реализация целевых программ, включая мониторинг и контроль за их выполнением.
Становится ясно, что стратегическое прогнозирование и планирование являются ключевыми инструментами развития экономики России и ее конкурентоспособности в столь быстро меняющемся мире.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии // Международный журнал “Проблемы теории и практики управления”. 1997. № 2.
2. Баскакова М. Японская экономическая модель // МЭИМО. 2004.
№ 1. С. 98-106.
3. Невоструева Т.Л. Социально-рыночная модель экономики//Вестник
ОГУ. 2004. № 8.
4. Ботвинник М. Планирование — первый признак цивилизованной экономики//Экономист. 1993. № 5. С. 11-20.
5. Моисеев Н.Н. Математика ставит эксперимент. М.: Наука, 1979.
6. Баркалов С.А., Бурков В.Н., Гилязов Н.М. Методы агрегирования в управлении проектами. М.: ИПУ РАН, 1999.
7. Малинецкий Г.Г., Кузнецов И.В., Подлазов А.В. О национальной системе научного мониторинга//Препринт ИПМ им. М.В. Келдыша РАН. 2004, № 47.
