CC BY
35
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2018
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, главный научный сотрудник, руководитель Сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ РИСКИ ТРЕХЛЕТНЕГО БЮДЖЕТА1
Опыт функционирования трехлетних бюджетов и прогнозов социально-экономического развития России свидетельствует о наличии серьезных проблем в сложившейся к настоящему времени концепции их разработки. Необходим ли современной российской экономике именно трехлетний бюджет? Как сочетаются бюджет и прогноз социально-экономического развития? Какова достоверность прогнозных показателей на двухлетний и трехлетний периоды? Существует ли реальный контроль за выполнением трехлетних бюджетов? К сожалению, практика последних лет показывает катастрофическое несовпадение прогнозных и фактических данных при реализации трехлетних бюджетов, формирование реальных угроз интересам предпринимательства, торможение в решении социальных проблем. В статье предлагаются определенные подходы к совершенствованию современной бюджетной концепции. Рассматриваются возможности реформирования института бюджетирования на основе реализации положений Закона о государственном стратегическом планировании.
Ключевые слова: бюджет, бюджетная концепция, прогноз социально-экономического развития, стратегическое планирование, экономическая безопасность, социальные риски.
1БЬ: Н60, Н12, Н77, Н131.
1 Статья подготовлена в рамках Программы ФНИ государственных академий наук на 2013-2020 гг. в соответствии с темой ГЗ № госрегистрации АААА-А17-117021750046-0 УДК 33:005 «Проблемы обеспечения социально-экономической безопасности в ходе развития государственного стратегического планирования».
Проблемные вопросы современной бюджетной
политики
В середине первого десятилетия XXI в. начался переход от разработки федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на один год к механизму трехлетнего бюджетирования и прогнозирования. В конечном счете были сформированы документы под названием Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.»2 и «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.»3. К настоящему времени уже накопился немалый опыт функционирования трехлетних бюджетов и прогнозов социально-экономического развития, соответственно, возникли и серьезные вопросы, а зачастую и претензии к сложившейся бюджетной концепции.
Первый вопрос: бюджет на трехлетний период, в соответствии с действующим законодательством, формируется как жесткий плановый документ, а прогноз социально-экономического развития, описывающий этот период, воспринимается как ориентированная на корректировку проектная разработка. Возникает дилемма: плановый бюджет заставляет прогноз приобретать управляющий страной характер или никого ни к чему не обязывающий прогноз приводит к недостоверности намеченных показателей бюджета?
Вопрос второй: почему трехлетки не имеют сущностной, хорошо понимаемой задачи? Например, в конце ноября 2017 г. президент России выступил с демографической программой. Очевидно, что для ее реализации необходимы четкие производственные задачи - создать такие-то производства, построить соответствующие производственные и социальные объекты и т. д. Тогда и определится конкретный срок - трех- , четырех- или пятилетка. Ведь в свое время пятилетний период государственных планов определился именно потому,, что 5 лет составлял срок длительности строительства крупных заводов, реализации крупных проектов и т. п. Это был для того времени объективный воспроизводственный цикл. Вполне вероятно, что сейчас, в условиях четвертого этапа НТР, процессы ускорились. Но тогда необходимо дать объективное обоснование трехлетнего горизонта прогнозирования.
2 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (проект). base.garant.ru/56727430.
3 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. economy.gov.ru/wps/wcm/connect/2e83e62b-ebc6-4570-9d7b-e0beba79f63/prognoz2018_2020.
Вопрос третий: что в любом документе, описывающем будущее развитие экономики страны, является базовым управляющим элементом? И надо ли искать такой элемент? Так ли необходимо, чтобы вся вертикаль власти активно работала над реализацией экономических задач?
Вопрос четвертый: существует ли действенный контроль за выполнением трехлетних бюджетов? К сожалению, приходится констатировать, что сегодня отсутствует публичный ежегодный анализ выполнения трехлетних бюджетов с выявлением причин отклонений от их выполнения.
Достоверность трехлетних бюджетов
Перейдем к анализу характера трех утвержденных федеральных бюджетов периода 2012-2016 гг. и особенностей их исполнения (см. табл. 1).
Итак, основной характеристикой разработанных и утвержденных федеральных бюджетов после 2012 г., включая бюджет 2015-2016 гг., являлось максимальное сохранение сбалансированности бюджета. В 2013 г. произошел обвал темпов роста российской экономики (пока еще при высокой цене на нефть и отсутствии санкций); в 2014 г. мы уже вошли в рецессию, а Минфин РФ все продолжал снижать дефицит федерального бюджета (практически до нуля, даже в 2015 г.).
Как это достигалось?
В период 2012-2014 гг. наблюдался значительный рост доходов бюджета - с 106,4% в 2012 г. до 110,9% в 2014 г. и резкое снижение темпов роста расходов - с 114% в 2012 г. до 100,2% в 2014 г. (см. табл. 1). Это означало существенное изъятие денежной массы из хозяйственного оборота и снижение объемов финансирования производства, чему в полной мере соответствовала политика снижения дефицита и практически полной сбалансированности бюджета вплоть до 2015 г. Правда, в 2014-2015 гг. все же была предпринята попытка некоторого, крайне робкого опережения роста расходов, не нарушающего тенденции снижения дефицитности бюджета.
Что же касается исполнения данного трехлетнего бюджета, то до 2014 г. сохранялась инерция низкого дефицита бюджета, хотя страна уже вошла в рецессию, а вот в 2015 г. и 2016 г. наблюдался спад экономического развития и резкое увеличение дефицита бюджета. Однако реальная экономика уже была лишена нужного объема финансирования. И в значительной мере именно это, а не санкции и падение цен на нефть, стало главной причиной вхождения в кризис 2014-2016 гг. Бюджет явно не стал достоверным документом, правильно ориентирующим экономику.
Таблица 1
Основные параметры федеральных бюджетов 2012-2014 гг., 2013-2015 гг. и 2014-2016 гг. и их исполнение
Наименования 2012-2014 гг. 2013-2015 гг. 2014-2016 гг.
2012 2013 2014 2013 2014 2015 2014 2015 2016
Бюджеты
Доходы, всего, трлн руб. 11,8 12,7 14,1 12,9 14,1 15,6 15,1 15,8 16,5
В % к ВВП 20,1 19,6 19,4 19,3 19,0 18,8 19,5 19,0 18,4
В % к предыдущему году 106,4 107,9 110,9 101,5 109,3 110,6 107,2 104,6 104,4
Расходы, всего, трлн руб. 12,7 13,7 14,6 13,4 14,2 15,6 15,5 16,3 17,0
В % к ВВП 21,6 21,2 20,1 20,1 19,2 18,8 20,0 19,6 19,0
В % к предыдущему году 114 108,5 100,2 104,4 106,0 110,0 111,1 105,2 104,3
Дефицит (-), профицит (+), трлн руб. -0,9 1,0 0,5 -0,52 -0,14 0,02 -0,43 -0,5 -0,5
В % к ВВП -1,5 -1,6 -0,7 -0,8 -0,2 -0,01 -0,6 -0,6 -0,6
Исполнение*
Доходы, всего, трлн руб. 12,9 13,0 14,5 13,0 14,5 13,6 14,5 13,6 13,5
В % к предыдущему году
Расходы, всего, трлн руб. 12,9 13,3 14,8 13,3 14,8 15,6 14,8 15,6 16,4
В % к предыдущему году
Дефицит (-), профицит (+), трлн руб. -0,3 -0,34 -2,0 -0,34 -2,0 -0,34 -2,0 -3,0
В % к ВВП -0,6 -0,4 -0,6 -0,4 -2,5 -0,4 -2,5 -3,5
* Впоследствии в справочниках «Россия в цифрах» эти данные очень незначительно уточнялись, что никак не влияет на аналитические выводы. К сожалению, в стат. справочниках «Россия в цифрах» Росстат перестал публиковать полный баланс федерального бюджета.
Источник: Россия в цифрах. 2013. Краткий стат. сб. М.: Росстат, 2013. С. 179; Россия в цифрах. 2014. Краткий стат. сб. М.: Росстат. 2014. С. 177; Россия в цифрах. 2015. Краткий стат. сб. М.: Росстат, 2015. С. 171; Россия в цифрах. 2016. Краткий стат. сб. М.: Росстат, 2016, С. 161; Россия в цифрах. 2017. Краткий стат. сб. М.: Росстат, 2017. С. 171-177.
Обращают на себя внимание и весьма крупные расхождения между предусмотренными и фактическими размерами дефицита в утвержденном бюджете. Особенно это заметно в первой анализируемой трехлетке. Это также свидетельствует о том, что именно снижение дефицита бюджета позиционировалось как главная задача, которую ставил перед собой Минфин, сознательно нарушая в процессе исполнения бюджета ранее намеченные в утвержденном бюджете пропорции.
Теперь о другой особенности разработок трехлеток. В представленных в таблице трех трехлетних бюджетах дважды встречается 2013 г. и трижды 2014 г. Это означает, что для каждого из этих лет были разработаны два и соответственно три самостоятельных бюджета. И эти бюджеты существенно отличаются друг от друга. Так, дефицит бюджета на 2013 г., составленного в рамках трехлетки на 2012-2014 гг., был предусмотрен в размере 1,6% к ВВП, а в трехлетке 2013-2015 гг. в размере 0,8% к ВВП. На 2014 г. было разработано 3 бюджета: в рамках трехлетки на 2012-2014 гг. с дефицитом 0,7% к ВВП, в рамках трехлетки 2013-2015 гг. в размере 0,2% к ВВП и в рамках трехлетки 2014-2016 гг. в размере 0,6% к ВВП. Это все совершенно разные бюджеты. Закономерно возникает вопрос: по какому же из этих трех бюджетов жила страна в 2014 г.?
Для того чтобы прояснить этот вопрос, обратимся к сегодняшней ситуации. На текущий 2018 г. имеется два бюджета: один - разработанный в рамках трехлетки на 2017-2019 гг., где этот год был вторым годом трехлетнего бюджета, и другой, на 2018-2020 гг., где этот год стал первым. По какому из этих бюджетов будет жить страна в 2018 г.? Конечно же, по последнему бюджету. А он значительно отличается от предыдущего бюджета на данный период в связи с тем, что за год был принят ряд новых решений: это и приближение МРОТ к прожиточному минимуму, что потребует пересмотра уровня расходов на рост зарплат и ряда пособий; это и учет очень крупной демографической программы, объявленной президентом России; это и решение вопроса по военным пенсиям; это и выборочное повышение зарплат педагогам, социальным работникам и врачам.
Ну а что же с предыдущим бюджетом на 2018 г.? Складывается впечатление, что о нем надо забыть, так же как через год будут забыты разработанные ранее бюджеты на 2019 г. и 2020 г., а страна будет жить по бюджету, разработанному в рамках новой трехлетки на 2019-2021 гг. Так было и во всех так называемых предыдущих трехлетках. Во всех этих бюджетных документах действующим бюджетом всегда был бюджет на первый год трехлетки, а бюджеты на остальные два года представляли собой пропагандистские приложения к реально действующему бюджету.
Таким образом, так называемое трехлетнее бюджетирование - это очередной миф в реализации концепции планового поступательного
развития российской экономики. Сегодня, когда эта детская игра в трехлетки продолжается с крайне серьезным видом при их разработке и обсуждении в Государственной Думе и Федеральном Собрании России, представляется, что мифичность трехлетнего бюджетирования в глубине души понимается и депутатами, и сенаторами, и особенно оппозицией. Ведь в своих выступлениях по трехлетнему бюджету их замечания в основном касаются первого года трехлетки.
Соотношение плана и прогноза в бюджетной политике
Рассмотрим, как складывалась реализация прогнозов по развитию экономики в разрезе важнейших ее сфер (см. табл. 2).
Даже без особо тщательного анализа табл. 2 наглядно демонстрирует катастрофическое несовпадение прогнозных и фактических данных. Как видим, темпы роста ВВП резко упали уже в 2013 г., когда цены на нефть были еще очень высокими и никаких западных санкций еще не было. Это должно было насторожить экономический блок правительства. Но не насторожило. На первый план были выдвинуты достижение сбалансированности бюджета в 2012 г. и снижение дефицита в 2014 г. Какая обеспокоенность, если достигнуты такие успехи?
Однако уже в конце 2013 г. стало очевидно, что российская экономика входит в рецессию: резко упали темпы роста ВВП, практически приостановился рост инвестиций в основной капитал, перестала снижаться инфляция. В последующие годы, когда рост ВВП приостановился, а инвестиции в основной капитал и реальные доходы населения начали снижаться, МЭР продолжал прогнозировать рост ВВП в 2014 г. - на 4,6%, а в 2015 г., когда все показатели вошли в минус и инфляция резко скакнула вверх, - на 4,5%, инвестиций - на 7,3%, доходы населения - на 7,9%, инфляция же по прогнозу должна была сниться на 1 п.п. И в последующей трехлетке, когда страна уже два года жила в условиях рецессивной экономики, на 2016 г. по всем показателям, указанным в табл. 2, прогнозировался рост на 2-3%, а по инфляции - дальнейшее снижение [1, с. 46].
Что это - полная слепота или стандартный казенный оптимизм? Почему плановый, законодательно подтвержденный статус трехлетнего бюджета никак не повлиял на очевидную безответственность правительственного прогноза?
Напомним, федеральный бюджет был принят Госдумой 24 ноября 2017 г., одобрен Советом Федерации 29 ноября 2017 г. и утвержден Президентом России 5 декабря 2017 г. Необходимо также упомянуть, что этот бюджет был принят и утвержден в тесной увязке с прогнозом Минэкономразвития России. Напомним также темпы прироста ВВП в рамках этого прогноза: 2018 г. - 2,1%, 2019 г. - 2,2%, 2020 г. - 2,3% [1,
Таблица 2
Динамика важнейших сфер экономики по прогнозам и фактический рост, в % к предыдущему году
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2012-2014 гг., Фактический рост
2012 2013 2014 2012 2013 2014
ВВП 103,7 104,0 104,6 103,5 101,3 100,7
Промышленность 103,4 103,9 104,2 103,4 100,4 101,7
Инвестиции в основной капитал 107,8 107,1 107,2 106,6 100,8 98,5
Розничный товарооборот 105,5 105,3 105,5 106,3 103,9 102,7
Реальные денежные доходы населения 105 104,8 105,3 105,0 104,0 99
Инфляция 5-6 4,5-5,5 4-5 106,6 106,5 111,4
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2013-2015 гг., Фактический рост
2013 2014 2015 2013 2014 2015
ВВП 103,7 104,3 104,5 101,3 100,7 97,2
Промышленность 103,7 103,7 103,7 100,4 101,7 96,8
Инвестиции в основной капитал 107,2 107,3 107,9 100,8 98,5 89,9
Розничный товарооборот 105,4 105,8 105,8 103,9 102,7 90,0
Реальные денежные доходы населения 103,7 105,2 105,3 104,0 99,0 97,0
Инфляция 5-6 4-5 4-5 6,5 11,4 12,9
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2014-2016 гг., Фактический рост
2014 2015 2016 2014 2015 2016
ВВП 103,0 101,2 102,3 100,7 97,2 99,8
Промышленность 102,2 101,6 101,7 101,7 96,8 101,1
Инвестиции в основной капитал 103,9 102,7 102,5 98,5 89,9 99,1
Розничный товарооборот 104,0 100,6 102,9 102,7 90,0 95,4
Реальные денежные доходы населения 103,3 100,4 102,6 99,0 97,0 94,0
Инфляция 4,5-5,5 5-6 4-5 11,4 12,9 5,4
Источник: Россия в цифрах, 2017. С. 38, 39, 117, 445; прогнозные данные за 2015-2016 гг. взяты частично из прогноза на 2015-2016 гг.
С. 47]. Вот ведь как тщательно считали. Но уже 4 декабря 2017 г. МЭР заявило, что собирается пересмотреть этот прогноз, так как цены на нефть будут выше тех, которые были заложены в бюджет, его доходы и расходы можно изменить, если пересмотреть бюджетное правило и увеличить цену отсечения. Минфин резко возразил против этого. И началась бурная дискуссия, касающаяся пересмотра только что принятого бюджета4. Таким образом, прогноз, за выполнение которого никто не несет реальной ответственности, пересилил жесткий плановый бюджет, сделав его таким же необязательным к исполнению.
Закономерно возникает вопрос: как же в условиях непрерывного пересмотра запланированных позиций правительство управляет российской экономикой? Нужно отдать должное активности и энергии нашего президента, решающего в режиме «Прямой линии» наиболее острые социальные, инвестиционные, кадровые, демографические, экологические и все иные вопросы. Однако действенность модели государственного управления экономикой, основанной на россыпи отдельных поручений и решений, которые вряд ли могут быть сбалансированы между собой и с экономикой в целом, в современных условиях неэффективна. Представляется, что это понимает и руководство страны, принявшее закон о стратегическом планировании. Отсюда вытекает необходимость реализации комплекса мер в совершенствовании бюджетной концепции государства.
Возможности совершенствования бюджетной политики
Все сказанное закономерно приводит к мысли о целесообразности прекращения разработки трехлетних бюджетов и возврате к годовому бюджетированию. Однако этого делать не стоит.
В современных условиях трехлетние бюджеты служат приоритетным ориентиром для бизнеса, который внимательно следит за намерениями правительства при принятии своих решений. Очевидно, что такой бюджет является для бизнеса важным прогнозным ориентиром по базовым направлениям развития экономической и социальной ситуации в стране. Понятно также, что бизнесу не нужен бюджет, разработанный по всем правилам, с многочисленным и очень трудоемким приложением, с росписью всех расходов по министерствам, федеральным целевым программам, указам президента, субъектам Федерации и т. д., а также всех доходов по множеству налогов и иных фискальных поступлений.
По нашему мнению, представляется целесообразным разрабатывать федеральный бюджет в полном формате, со всеми приложениями, на первый год. На последующие же два года целесообразно формировать прогноз
4 Независимая газета. 4.12.2017.
социально-экономического развития, в котором будут представлены основные направления экономической, и в том числе бюджетной, политики государства, с учетом вариативности прогнозных заданий и показателей.
И если структура и содержание годового бюджета формируются на основе уже устоявшейся и наработанной системы форм и методов, то последовательное формирование и развитие концепции среднесрочного и стратегического прогнозирования бюджетной политики требуют разработки системы основополагающих принципов. Процесс формирования и реализации стратегического прогноза социально-экономического развития должен обладать для этого совершенно определенными свойствами:
1. Прогноз социально-экономического развития должен разрабатываться не отдельной группой пусть даже самых квалифицированных специалистов, а всей страной. Эта на слух очень пафосная фраза означает, что стратегический прогноз социально-экономического развития должен быть единой суммой стратегических прогнозов развития предприятий, субъектов Федерации, федеральных министерств. Эти прогнозы необходимо разрабатывать на одинаковый период, по системе показателей, установленной Минэкономразвития, для сведения их в единый документ. Конечно, возникает вопрос о правомерности обязывать коммерческие предприятия разрабатывать, да еще и представлять в МЭР свои стратегические прогнозы. Но это вполне правомерно для унитарных предприятий, для госкорпораций, для бизнеса, в котором заметная часть акций принадлежит государству, и для бизнеса, работающего с государством на контрактной основе. При таком подходе к разработке прогноза социально-экономического развития страны можно привлечь подавляющее число предприятий. По остальным можно воспользоваться данными, представляемыми ими в налоговые органы. И главное - каждое предприятие, субъект Федерации, министерство должно видеть себя в структуре данного стратегического прогноза социально-экономического развития.
2. Прогноз социально-экономического развития должен быть тщательно сбалансирован по всем параметрам и разделам. Эту работу в основном может практически осуществить только МЭР, в котором должны быть существенно усилены балансовые службы.
Особое значение приобретает сбалансирование стратегического прогноза социально-экономического развития страны с годовыми федеральными и субфедеральными бюджетами. Прогноз неизбежно будет разрабатываться поэтапно. Вариант, разработанный МЭР на начальном этапе, должен явиться заявкой этого министерства на объем бюджетного финансирования, необходимый для формирования потоков финансовых ресурсов на экономическое развитие. Возможно, и даже наиболее вероятно, что Минфин РФ не будет согласен
с этой заявкой и будет настаивать на значительно меньших бюджетных расходах. Это обычный конфликт интересов, который правомерен между Минэкономразвития и Минфином, поэтому необходимо создать механизм оптимального разрешения этого конфликта. Здесь одинаково опасно отдавать безусловный приоритет только одному из интересов. В настоящее же время этот приоритет отдается в основном Минфину, что и формирует многие наши трудности.
3. Стратегический прогноз социально-экономического развития страны должен содержать задания, за выполнение которых есть ответственные. Здесь опять возникает вопрос о правомерности заданий для бизнеса. Со всей очевидностью нельзя привносить в современное рыночное функционирование экономики главный порок советского планирования, когда предприятиям сверху навязывались задания, ответственность за которые ложились полностью на коллективы предприятий. По нашему мнению, задания для предприятий любой формы собственности могут даваться только на основе контрактов, заключенных предприятиями с государством. Но руководство субъектами Федерации и федеральными министерствами должны нести определенную административную ответственность за разработанные ими же задания. Это повысит ответственность всей вертикали власти за заявленные результаты, а прогноз социально-экономического развития страны станет наконец управляющим документом.
4. Необходим ежегодный публичный контроль за выполнением прогнозов и стратегий социально-экономического развития как страны в целом, так и по всей вертикали власти. Приведенные выше условия превращения прогнозов социально-экономического развития в управляющие документы позволяют это сделать. Надо, чтобы такой контроль влиял на ход выполнения документа, на причины отклонений и предлагал бы меры по выправлению ситуации. Целесообразна также законодательно зафиксированная оценка работы правительства, отдельных губернаторов и министров за отчетный период.
5. При соблюдении указанных выше условий должна быть резко повышена роль Минэкономразвития России. Сейчас она мизерная. Недаром по рейтингу влияния 100 ведущих политиков России, регулярно публикуемому Независимой газетой, министр финансов и глава Центробанка находятся, как правило на 7-10 местах, а министр экономраз-вития - в третьей-четвертой десятке. Мы полагаем, что статус министра экономического развития РФ необходимо повысить. Логично было бы, чтобы он получил статус вице-премьера, т. е. руководителя всего экономического блока правительства. Кроме того, разработка стратегического прогноза социально-экономического развития страны должна быть поручена Минэкономразвития России. Только оно может тесно
работать со всей вертикалью власти при разработке этой стратегии и обеспечить соблюдение всех указанных выше условий.
Такое последовательное взаимодействие и взаимозависимость утвержденного годового федерального бюджета на текущий период и прогноза социально-экономического развития страны на последующие два года позволит в итоге реализовать перспективные идеи, заложенные в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
ЛИТЕРАТУРА
1. Караваева И.В., Бухвальд Е.М., Казанцев С.В., Иванов Е.А. и др. Федеральный бюджет России на 2018-2020 годы: новый шаг к победе над дефицитом и инфляцией? // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 1. С. 40-61.
ABOUT THE AUTHORS
Irina Vladimirovna Karavaeva - Doctor of Economic s Sciences, Professor, Academician of the Russian Academy of Natural Sciences, Head of the Economic Security Sector of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Chief Scientific Associate of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
Evgeny Alexandrovich Ivanov - Candidate of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Economic Security Sector of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
STRATEGIC RISKS OF THREE-YEAR BUDGET
The experience of functioning of three-year budgets and forecasts of the socio-economic development of Russia testifies to the existence of serious problems in the current concept of their development. Is it necessary for the modern Russian economy to have namely a three-year budget? How is the budget combined with the forecast of social and economic development? What is the reliability of the projected indicators for the two-year and three-year periods? Is there real control over the implementation of the three-year budgets? Unfortunately, the practice of recent years shows a catastrophic discrepancy between forecast and actual data in the implementation of three-year budgets, the formation of real threats to the interests of entrepreneurship, inhibition in solving social problems. The article suggests certain approaches to improving the modern budget concept. The possibilities of reforming the institution of budgeting, based on the implementation of the provisions of the Law on State Strategic Planning, are considered.
Keywords: budget, budget concept, forecast of social and economic development, strategic planning, economic
security, social risks.
JEL: H60, H12, H77, H131.
