CC BY
239
для отдыха местного населения и вместе с тем недостаточно активно исследуется. Таким образом, развитие туризма Омского региона — это не только задача настоящего и будущего, но и возможность реализоваться за счет имеющихся в области уникальных природно-рекреационных ресурсов, объектов национального и мирового значения культурно-исторического наследия, которые являются предметом туристского интереса.
Библиографический список
1. Все о туризме. Туристическая библиотека [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://tourlib.net/books_tourism/ bogolubov.htm/. — Загл. с экрана (дата обращения: 25.01.2015).
2. Лихошерстова, Г. Н. Теоретико-методологический подход разработки стратегии управления развитием сельского туризма в регионе : моногр. / Г. Н. Лихошерстова, А. Ю. Ли-хошерстов. — Белгород : ИД «Белгород», 2012. — 156 с.
3. Раннинен, И. А. Влияние развития и продвижения туристских услуг региона на социально-экономическое развитие территорий / И. А. Раннинен, В. Ю. Мамаева, Е. В. Кулагина // Вестник Омского университета. Сер. Экономика. - 2012. - № 2. - С. 104-111.
4. Раннинен, И. А. Анализ экономической эффективности управления туризмом в Омской области [Электронный ресурс] / И. А. Раннинен. - Режим доступа : http://omsk-turinfo. ru/analiz-ekonomicheskoy-effektivnosti-upravleniya-turizmom (дата обращения: 28.01.2015).
5. Мезенцева, О. В. География рекреаций и лечебно-оздоровительного туризма в Омской области / Е. В. Грушевая,
А. В. Кириченко // Омский научный вестник. Сер. Ресурсы земли. Человек. - 2014. - № 2 (134).- С. 255-259.
6. Кириченко, А. В. Проблемы организации анализа инвестиционной привлекательности предприятий сферы туризма / А. В. Кириченко // Омский научный вестник. Сер. Общество. История. Современность. - 2014. - № 1 (125). - С. 67-72.
7. Кириченко, А. В. Методические основы оценки инвестиционной привлекательности предприятий туристской сферы деятельности / А. В. Кириченко // Вестник Омского университета. Сер. Экономика. - 2010. - № 4. - С. 145-153.
8. Винокуров, М. А. Что такое туризм? / М. А. Винокуров // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2004. - № 3. - С. 1-9.
КУЗНЕЦОВА Ольга Павловна, доктор экономических наук, профессор (Россия), заведующая кафедрой государственного, муниципального управления и таможенного дела, проректор по внеучебной работе и социальным вопросам, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник сферы молодежной политики РФ.
КУЗЬМЕНКО Арина Александровна, аспирантка, ассистент кафедры государственного, муниципального управления и таможенного дела. Адрес для переписки: [email protected]
Статья поступила в редакцию 30.04.2015 г. © О. П. Кузнецова, А. А. Кузьменко
УДК 332:334.025
О. П. КУЗНЕЦОВА Е. А. ЮМАЕВ
Омский государственный технический университет
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПЛАНЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ_
Стратегическое планирование является важным инструментом управления социально-экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований. Необходимо постоянно совершенствовать процесс разработки и реализации стратегических планов территорий, с тем чтобы они соответствовали реалиям сегодняшнего дня. В проведенном исследовании рассмотрены различные аспекты формирования планов стратегического развития на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, определены актуальные задачи, которые должны быть решены.
Ключевые слова: стратегическое планирование, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Субъекты РФ и муниципальные образования представляют собой сложные социально-экономические системы, которые одновременно должны обладать высоким уровнем устойчивости к негативным внешним воздействиям, нацеленностью на устойчивое развитие. Управление территорией
делает возможным поддержание на достигнутом уровне всех систем жизнеобеспечения, объемов и качества государственных и муниципальных услуг [1, с. 48-51]. Также оно направлено на повышение этого уровня для роста качества жизни населения. Современные условия требуют придания процессу
социально-экономического развития большей определенности, уточнения набора инструментов, использование которых будет способствовать повышению результативности государственного и муниципального управления.
Стратегическое планирование представляет собой основу эффективного социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, инструментом достижения сформированных стратегических целей развития, более полного использования имеющихся ресурсов, выявления приоритетов развития, обеспечения уверенность в будущем для граждан и бизнеса.
Опыт развитых стран свидетельствует, что сочетание планового регулирования и рыночных механизмов при условии соблюдения партнерских отношений органов власти с субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории, возможно и необходимо. В первые постперестроечные годы «новой» России произошел откат от планирования, особенно в деятельности местных органов власти [1, с. 48 — 51], однако со временем стало очевидно, что планирование является необходимой формой функционирования. Все новые и новые задачи стимулировали поиск актуальных форм планирования.
Муниципалитеты имеют ряд свойств, выделяющих их из всей совокупности территориальных объектов управления [2, с. 169]:
— автономный бюджет и административный контроль над подведомственными территориями делает возможным самостоятельное существование муниципалитета;
— отсутствие прямой вертикальной подчиненности органов местной власти в системе государственного управления;
— возможность для населения непосредственно участвовать в принятии решений по ключевым местным вопросам;
— выборность, сменяемость и подотчетность местных органов власти перед населением;
— свобода и ответственность в пределах своей компетенции.
Стратегическое планирование в муниципалитетах позволяет управленцам и жителям видеть перспективу развития своей территории, осознанно делать стратегический выбор.
Эффективное планирование невозможно без наличия полной, точной, оперативной информации, которая формируется посредством мониторинга развития территорий, являющегося центральным элементом системы планирования, определяющего не только цели, но и технологию разработки плана, его обоснованность и комплексность, сбалансированность и эффективность [1, с. 48 — 51].
Стратегическое планирование для мезосистем в России находится в стадии становления. В существующих стратегических планах мало уделяется внимания их реализации [3]. Сформировался взгляд на управление реализацией планов как на выполнение мероприятий, имеющихся в стратегическом плане. При этом в условиях высокой нестабильности экономической и социальной обстановки запланированные мероприятия редко актуальны спустя 3 — 5 лет. Следовательно, необходим механизм «сканирования» «среды обитания», обеспечивающий достижение целей через уточнение набора мероприятий, целей и задач.
Нарастание конкуренции между территориями за различные виды ресурсов и капитала, появление
новых игроков в борьбе за ресурсы становятся мировыми трендами стратегического планирования. Повсеместно становится все труднее спрогнозировать влияние этих процессов [4]. Расширение постиндустриальной экономики изменило реальность: территории начинают получать ресурсы благодаря развитию инновационной экономики, креативных индустрий, привлечения высококвалифицированных мигрантов и т.д. В государственном и муниципальном управлении повышается значение вопросов равновесия интересов групп населения, их вовлечение в решение местных проблем, расширение государственно-частного партнерства, принятие инновационных управленческих решений (в том числе базирующихся на информатизации) [4].
Согласно традиционному подходу, разработка стратегии предполагает формулирование алгоритмов оценки изменения состояния окружающей среды и установление процедуры учета и применения этих изменений. Современной тенденцией является переход стратегического планирования от «адаптивных» элементов управления развитием на «конструктивные». Таким образом, развитие ставится в зависимость от определенных конструктивных направлений и эффективности практических действий [4].
Стратегия есть инструмент решения ряда задач на конкретной территории. Требуется обеспечить баланс «мягких» и «жестких» стратегических инструментов. Классический подход ориентирован на жесткие инструменты, ассоциированные с привлечением материальных ресурсов. Однако итогом использования классического подхода может стать внедрение устаревшей системы управления. Постклассический подход предполагает использование гибких инструментов, позволяющих учитывать особенности развития местного сообщества, влияние различных факторов и др. В этом случае определяются приоритеты с возможностью поиска гибких путей достижения целей, внедрения единой идеологии стратегирования с общегосударственного до регионального или местного уровня. В данном случае развитие представляет собой конкуренцию за реализацию крупных проектов [4].
Реализация стратегических целей представляет собой их перенесение при помощи механизмов государственного управления на конкретную территорию. Отметим важность взаимосвязи экономических, социальных приоритетов и приоритетов пространственного развития при разработке документов стратегического развития.
В условиях новой России города и регионы нуждаются в стратегическом планировании, способном удержать определенную систему целей («удержание» ситуации, позволяющей реализовать планы территориального развития) [5].
Территориальное и стратегическое планирование являются разными видами деятельности, имеют разные объекты, каждая характеризуется набором своих целей и средств. Планировщик рассматривает территорию как статичный объект. Территория в управленческой деятельности не является инженерным, хозяйственным статичным объектом, а представляет собой плацдарм конкурентной конфликтной борьбы за ресурсы территории (экономические, природные, человеческие, культурные и пр.).
В нынешних условиях недостаточно просто объявить о некой системе целей. В действительности на одной территории «действуют» конкурирующие
о
от
Е
Т
цели. Разные экономические агенты реализуют свои планы. В случае, когда стратегия, утвержденная местным органом власти, не реализуется, означает, что ситуация направляется кем-то другим, но не руководством территории.
Различие стратегического и территориального планирования можно показать в ракурсе постиндустриального целеполагания. Территориальное планирование отвечает на вопрос о градостроительных мероприятиях, обеспечивающих постиндустриальное развитие. Стратегическое планирование сосредоточено на проблеме, заключающейся в том, что экономические «игроки» территории не заинтересованы в ее постиндустриальном развитии. Для них территория интересна только как «машина роста» [5]. Управление территорией представляет собой согласование нередко взаимоисключающих интересов и целей в условиях ограниченных ресурсов. Таким образом, подготовка стратегий должна осуществляться в проблемно-конфликтной, а не в планово-прогнозной плоскости, поскольку конфликты и проблемы отражают процесс муниципального и регионального управления.
В известной «Стратегии-2020» раскрыты три сценария развития, привязанных к глобальным факторам (международная нестабильность, цены на нефть и др.). Сценарий призван обеспечить деятельную управленческую позицию на объекте управленческой деятельности. К примеру, высока актуальность для городских округов разработки сценариев регулирования стихийной уплотненной застройки территорий многоэтажными жилыми домами. Требуется установление факторов, создающих неуправляемую ситуацию, поиск ответа на вопрос о включении новых факторов с целью изменения ситуации. Первый сценарий можно направить на изменение потребительского поведения будущих покупателей жилья, второй — на привлечение в стройиндустрию новых игроков для расширения конкуренции. Это можно назвать истинными сценариями. Только при наличии у органов власти эффективного сценария появляется смысл начинать переговоры с инвесторами [5].
Происходит радикальный пересмотр склейки «социально-экономическое», не соответствующей реалиям нынешнего дня. Важно четко разделить экономические и социальные цели развития. Постановка собственно социальных целей развития территории возможна только при разделении «социального» и «экономического», являющихся принципиально разными источниками конфликтующих целей [5].
«Социально-экономическое» является наследством социалистической системы. В СССР государство, экономика и общество в целом совпадали. Совпадение экономического и социального соответствовало ситуации. По этой причине «конструкция» «экономические цели» — «социальные эффекты» работала, но с серьезными экологическими последствиями. На нынешнем этапе экономического развития устаревший менталитет не позволяет в полной мере использовать новые достижения. Старая «склейка» провоцирует иллюзию решения социальных проблем экономическими средствами. Нынешнее же состояние субъектов РФ и муниципалитетов говорит об обратном.
Перспективным механизмом является замена алгоритма целеполагания на «социальные цели» — «экономические эффекты». При этом органам власти не нужно определять приоритеты и стратеги-
ческие мероприятия, эти функции должны быть переданы экономическим «игрокам», в конкурентной среде реализовывающих собственные стратегии, разрабатывающих альтернативные проекты на одну и ту же территорию, руководствующихся уровнем прибыли, конъюнктурой и другими параметрами. Стратегия должна предоставить основу для управленческого решения: какой проект соответствует или не соответствует социальным целям. То есть, стратегические социальные цели должны характеризоваться неизменностью и определять «границы» для экономических «игроков». Приоритеты, мероприятия должны корректироваться, но оставаться в «границах» социальных целей [5].
Ключевой стратегической проблемой является смена алгоритма. Экономические «игроки» формируют собственные стратегии в субъектах РФ и в муниципалитетах. Торг с руководством территории за объем социальных компенсаций за реализованные проекты составляет часть этих стратегий. Однако социальные компенсации экономическим агентам нельзя приравнять к реализации социальных целей.
Стратегическая разработка должна включать три блока [5]. Первый ориентирован на смену старых управленческих подходов. Без развития прогрессивного мышления бесперспективно менять «систему», развивать новые институты, новая «система» будет построена на базе старых подходов. В связи с этим требуется сдвиг в мышлении управленцев, чтобы их деятельность больше не была направлена на воспроизводство прошлого, перенос чужих образцов. Идеологическое сознание должно быть заменено на управленческое мышление.
Второй блок представляет собой комплексное исследование ситуации. Речь не о научных или управленческих знаниях, а о знании ситуации. Для целей стратегического планирования востребовано знание о территории не в аспекте комплекса инженерных, природных условий, а с позиции управленческой ситуации (ситуаций). Разработаны соответствующие технологии и методология, позволяющие получить подобное знание. Они никак не соотносятся с массовыми опросами и сбором предложений от населения и стейкхолдеров (стейк-холдер — физическое лицо или организация, наделенные правами или интересами относительно системы или ее свойств, направленных на удовлетворение их потребностей и ожиданий [6]). Население России хочет именно то, что ему показывают по телевизору, или то, что граждане видят в городах Европы. Соответственно, источники того, на что направлены ожидания жителей российских городов, находятся в Европе. Если за отправную точку принять общественное мнение, многие настоящие проблемы останутся вне стратегического планирования, цель которого состоит вовсе не в том, чтобы гарантировать российскому гражданину, что через 20 лет в России будет такой же уровень комфорта городской и сельской среды, как в Европе. В нынешних условиях на это нет ресурсов. Таким образом, нужна единая стратегическая цель, которая может объединить множество различных малых целей, ежедневно попадающих на рассмотрение в органы власти.
Третий блок представляет собой разработку стратегии смены алгоритма целеполагания. В ней присутствует жесткое противодействие: экономические «игроки» будут защищать свое собственное право на доступ к ресурсам территории, крайним прояв-
лением чего может стать угроза физической жизни реформаторам из органов власти. Особо следует отметить важность согласованности документов регионального уровня. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» для регионального уровня предусматривает следующие документы:
1) стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования:
а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период;
б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;
в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования:
а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;
б) государственные программы субъекта РФ;
в) схема территориального планирования субъекта РФ.
Эта группировка способна неправильно трактоваться субъектами РФ: может создаваться впечатление, что нумерация определяет последовательность процесса разработки [7], что может стать итогом негативных последствий, поскольку будет нарушена логика разработки документов, появится их рассогласованность. К настоящему моменту существует большое число примеров, когда разные программы и стратегии не согласуются. Прежде всего это касается стратегий и схем территориального планирования и, кроме того, разработки государственных программ в условиях игнорирования положений региональных стратегий. Все это дезориентирует инвесторов относительно планов регионов, государственное и муниципальное управление приобретает несистемный, непоследовательный характер.
Принятие Федерального закона № 172-ФЗ создает условия для исправления указанной ситуации. Важно посредством методических рекомендаций зафиксировать последовательность разработки стратегических документов, что способно резко снизить риски их рассогласования.
Практика показывает, что реальная последовательность, например, для субъектов РФ должна быть следующей [7]:
1) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период и бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;
2) стратегия социально-экономического развития субъекта РФ и схема территориального планирования субъекта РФ, разрабатываемые одним пакетом;
3) остальные документы — прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период, план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, государственной программы субъекта РФ, разрабатываемые последовательно.
В этом случае появляется логика — сначала формируются прогнозные материалы, далее на их основе разрабатываются главные стратегические документы — стратегия и схема территориального планирования, и только после этого появляется пакет остальных документов, носящих в основном среднесрочный характер. Особое внимание не-
обходимо обратить на разработку в одном пакете региональной стратегии и схемы территориального планирования, поскольку здесь сосредоточено максимальное количество трудно устранимых противоречий [7]. Таким образом, объединение разработки указанных выше документов позволит значительно сэкономить бюджетные средства за счет сокращения себестоимости работ, уменьшения сроков подготовки и позволит обеспечить согласование и взаимосвязь документов стратегического планирования.
Библиографический список
1. Васильева, В. Б. Социально-экономическое развитие муниципальных образований на основе стратегического планирования / В. Б. Васильева // Проблемы современной экономики. 2014. № 17. - С. 48-51.
2. Рохчин, В. Е. Социально-экономическое развитие муниципальных образований: методологическая разработка концепции и механизмы ее реализации / В. Е. Рохчин, А. И. Филиппов. - СПб. : ИСЭП РАН, 1996. - 117 с.
3. Белкина, Т. Д. Стратегические планы муниципальных образований и их реализация : тезисы докл. [Электронный ресурс] / Т. Д. Белкина // Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов : XIII Общерос. форум, 27-28 октября 2014 г., Санкт-Петербург. - Режим доступа : http://2014.forumstrategov.ru/ upload/documents/Belkina.pdf (дата обращения: 30.03.2015).
4. Финогенов, А. В. Вызовы и модели синхронизации документов стратегического и территориального развития : тез. докл. [Электронный ресурс] / А. В. Финогенов // Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов : XIII Общерос. форум, 27-28 октября 2014 г., Санкт-Петербург. - Режим доступа : http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Finogenov.pdf (дата обращения: 30.04.2015).
5. Чернова, Е. Как найти баланс социальных и экономических целей при разработке стратегий? : тез. докл. [Электронный ресурс] / Е. Чернова // Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов : XIII Общерос. форум, 27-28 октября 2014 г., Санкт-Петербург. - Режим доступа : http://2014.forumstrategov.ru/ upload/documents/Chernova3.pdf (дата обращения: 30.04.2015).
6. Стейкхолдер [Электронный ресурс] // Википедия. -Режим доступа : http://wikipedia.org/wiki/Стейкхолдер (дата обращения: 25.11.2014).
7. Фурщик, М. А. Обеспечение согласованности документов регионального уровня: тезисы доклада [Электронный ресурс] / М. А. Фурщик // Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов: XIII Общерос. форум, 27-28 октября 2014 г., Санкт-Петербург. - Режим доступ : http://2014.forumstrategov.ru/ upload/documents/Furshik.pdf (дата обращения: 30.04.2015).
КУЗНЕЦОВА Ольга Павловна, доктор экономических наук, профессор (Россия), заведующая кафедрой государственного, муниципального управления и таможенного дела, проректор по внеучебной работе и социальным вопросам, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник сферы молодежной политики РФ. Адрес для переписки: [email protected] ЮМАЕВ Егор Александрович, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и таможенного дела. Адрес для переписки: [email protected]
Статья поступила в редакцию 04.06.2015 г. © О. П. Кузнецова, Е. А. Юмаев
о
от
Е
Т
