CC BY
146
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ
Людмила БАБЫНИНА
СТРАНЫ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ В ЕС
Концепция европейской интеграции, разработанная ещё в 1950-е годы, предусматривала, что государства-члены должны продвигаться вперёд с одинаковой скоростью и принимать равное участие в реализации интеграционных проектов. Вступающим странам предоставлялись ограниченные по времени переходные периоды, по окончании которых на них полностью распространялись законодательство и все программы Сообщества1. Любой вариант разноскорост-ного развития ЕС предполагает изменение этой философии, поскольку подрывает единое поступательное движение интеграции.
Возможность равноскоростного продвижения не вызывала сомнений при основании европейских сообществ. Однако каждое последующее расширение неизбежно приводило к дифференциации взглядов на интеграционные процессы и методы их реализации. ЕС становился всё большим по численности и, как следствие, более гетерогенным, усложнялось содержание переходных периодов. После расширения ЕС в 2004 и 2007 годах за счёт 12 стран Центральной, Восточной и Южной Европы особую актуальность приобрёл вопрос о том, сможет ли Евросоюз, состоящий из 27 весьма разнородных государств, продвигаться дальше единым фронтом или будет вынужден разделиться на группы. Такое разделение де-факто уже существует, поскольку есть зона евро, включающая на сегодняшний день 13 государств, Шенгенская зона, имеющая такую же численность, но
1 Стрежнева М.В. "Институциональное развитие ЕС"// "Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития", под ред. Ю.А. Борко, О.В. Буториной, М.: Эди-ториал УРСС, 2001. С. 259-261.
© Бабынина Людмила Олеговна — младший научный сотрудник Отдела исследований европейской интеграции Института Европы РАН.
отличающаяся по составу участников, и некоторые другие проекты1. С юридической точки зрения существует возможность создания новых "зон" через механизм развитого сотрудничества, позволяющий ограниченному числу стран продвигать интеграцию вперед в отдельно взятых областях более быстрыми темпами.
Дифференциация в ЕС происходит на уровне менталитета государств-членов и их населения, а также на уровне социально-экономических моделей развития. Когда же государство не могло изменить общую ситуацию в более удобную для себя сторону, а принять её не имело возможности по внутренним причинам, для выхода из тупикового положения страна стремилась получить исключения из общих правил. В результате это привело к созданию достаточно сложной системы участия или неучастия отдельных государств в интеграционных проектах. Особую роль в процессе дифференциации ЕС сыграли страны Северной Европы, поскольку большая часть существующих исключений из общих правил ЕС принадлежит именно им. Не имея альтернативы развития без сотрудничества с ЕС, Скандинавские страны нашли свой собственный путь адаптации к интеграционным процессам и, одновременно, оказали серьёзное влияние на формирование дифференцированной структуры Евросоюза.
Вступление стран Северной Европы в ЕС
Как известно, страны Северной Европы не входили в число основателей Европейского экономического сообщества (ЕЭС), а выбрали участие в зоне свободной торговли, созданной Великобританией. У двух объединений были принципиально разные цели и задачи. ЕЭС с самого начала имело серьёзную институциональную структуру и наднациональные органы управления. Задачей Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) было упростить международные торговые отношения в Европе. В 1960 году, когда ЕАСТ начала свою работу, в неё входили семь государств - Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция2. В 1961 году Финляндия стала её ассоциированным членом, а в 1970 году такой же статус получила Исландия. В итоге, все страны Северной Европы присоединились к зоне свободной торговли. Однако глобальные экономические и политические изменения в мире в начале 1960-х годов повлекли за собой изменения ситуации внутри интеграционных группировок в Европе. На фоне впечатляющих успехов, которые страны ЕЭС демонстрировали в экономике и в осуществлении программ Сообщества, деятельность ЕАСТ представлялась более скромной. В 1961 году вместе с Великобританией заявки на вступление в ЕЭС подали Дания, Ирландия и Норвегия. Однако вето, наложенное французским президентом генералом де Голлем на вступление Соединённого Королевства, не дало возможности реализовать эти намерения. Без Великобритании в ЕЭС не захотели вступать и страны, по-
1 О дифференциации в ЕС см. работы Кавешникова Н.Ю., Alexander Stubb, Eric Philippart, Françoise de La Serre, Helen Wallace, Charles Grant, Ben Hall и др.
2 Соглашение распространялось также на Лихтенштейн, тесно связанный со Швейцарией в международных делах.
дававшие заявки вместе с ней. Ситуация повторилась и в 1967 году. Переговоры о вступлении в ЕЭС четырёх новых членов начались только в 1970-м.
В 1972 году в Норвегии и Дании по вопросу о вступлении в ЕЭС прошли референдумы. В Дании - положительный результат, а граждане Норвегии проголосовали против присоединения к Европейскому сообществу. В 1973 году Дания стала первой страной Северной Европы, вступившей в Европейское сообщество. Следует отметить, что Гренландия и Фарерские острова, принадлежащие Дании и имеющие внутреннее самоуправление, заняли различные позиции по отношению к вступлению в ЕЭС. Фарерские острова остались вне Европейского сообщества, а Гренландия присоединилась к нему вместе с Данией, но в 1982 году вышла из состава ЕЭС. Швеция, Финляндия и Исландия в этот период не подавали заявки на вступление в ЕЭС и вместе с Норвегией оставались в рамках ЕАСТ.
Различные позиции стран Северной Европы по отношению к Европейскому сообществу в значительной степени обусловлены историческими, политическими и экономическими особенностями каждой из стран региона. До начала 1990-х годов Швеция и Финляндия не рассматривали возможность вступления в ЕЭС, прежде всего из-за политики нейтралитета, которой они придерживались. Исландия никогда не подавала заявку на вступление в ЕЭС в силу своего специфического геополитического положения и особой структуры экономики. Поскольку морской сектор, в том числе и рыболовство, является основой исландской экономики, полноценное участие страны в ЕС весьма проблематично. Норвегия также имеет экономическую структуру, серьёзно отличающуюся от других западноевропейских стран. Норвежская история и политика тесно связана со странами северо-запада Европы, в первую очередь с Данией, Швецией и Великобританией. Норвегия - относительно молодое европейское государство, получившее независимость в 1905 году, обладает значительными запасами полезных ископаемых и водными ресурсами. Страна является третьим в мире экспортёром нефти и -единственная в Европе - не зависит от внешних поставок энергоносителей. В Норвегии хорошо развиты рыболовная отрасль, судостроение, морской транспорт, поэтому не удивительно, что она не хочет связывать себя жёстким законодательством ЕС в этих областях. Для Дании на протяжении многих десятилетий особое значение имел германский фактор. С одной стороны, с момента своего объединения во второй половине XIX века Германия не раз угрожала датской независимости и территориальной целостности. С другой стороны, Дания тесно связана с Германией экономически. Получив гарантии собственной безопасности в рамках НАТО, Дания была объективно заинтересована в отсутствии барьеров в торговле с Германией. Следует также учитывать, что скандинавские страны, и особенно Дания, имеют тесные экономические и политические связи с Великобританией. Объединение двух основных партнёров в рамках одной экономической организации, безусловно, отвечало интересам Датского королевства. Поэтому вступление Великобритании в ЕЭС повлекло за собой и присоединение Дании к Европейскому сообществу.
С распадом СССР и окончанием "холодной войны" изменилась геополитическая ситуация в мире и в Европе. Девяностые годы XX века стали временем
реформирования Европейского сообщества, в котором шли процессы углубления и расширения интеграции. Ликвидация блокового противостояния дала возможность нейтральным странам более тесно сотрудничать с ЕЭС. Первой из них в 1989 году заявку на вступление в ЕЭС подала Австрия. Страны Центральной и Восточной Европы также заявили о своём желании стать членами Сообщества. Всё это повлекло за собой изменение конфигурации ЕС.
В 1992 году был подписан Маастрихтский договор, который преобразовал Европейские сообщества в Европейский Союз. В договоре не просто изменялось название объединения, а подразумевалась коренная реформа всей деятельности ЕС. В сфере компетенции Сообщества увеличилось число общих направлений деятельности. Был разработан план создания Экономического и Валютного союза, работа которого предусматривала передачу валютных и финансовых полномочий государств в наднациональную сферу, создание Европейского центрального банка и введение единой валюты для ЕС. Маастрихтский договор ввёл в институциональные рамки ЕС сотрудничество в областях внутренней и внешней политики на межправительственном уровне.
Для вступления в силу Маастрихтский договор должен был быть ратифицирован во всех странах Сообщества. В Дании, в случае передачи части национальных полномочий в рамки Сообщества, согласно Конституции, требуется большинство минимум в 5/6 членов парламента или двойное большинство членов парламента и населения, участвующего в референдуме по данному вопросу. В мае 1992 года датский парламент одобрил принятие Маастрихтского договора. Однако на общенациональном референдуме в июне того же года договор был отклонён, 50,7% голосовавших высказались против (41,7% всего населения страны)1. Очевидно, что датчане не приветствовали изменения в ЕС и передачу части национальных полномочий под юрисдикцию Сообщества. Мотивы датского участия в ЕС в первую очередь экономические. Дания не могла себе позволить оставаться вне Общего рынка, при условии участия в нём своих основных экономических партнёров. В рамках ЕС Дания последовательно отстаивала (и продолжает отстаивать) развитие интеграции на межправительственном уровне. Появление плана создания Экономического и Валютного Союза с единой валютой в перспективе, европейское гражданство, создание общей внешней политики и политики в области безопасности, сотрудничество в области юстиции и внутренних дел означало усиление коммунитарной составляющей. Это было негативно воспринято значительной частью датского населения, как серьёзное ущемление национального суверенитета и угроза высокому уровню благосостояния населения страны.
Отклонение нового договора в Дании создало крайне сложную ситуацию для всего Сообщества,2 поскольку по правилам ЕС, нератификация основополагающего договора в одной из стран ведёт к неутверждению договора в целом.
1 Результаты референдумов в Дании см.: http://euo.dk/euo_en/dkeu/referenda/
2 О процессе ратификации Маастрихтского договора в Дании см.: "Маастрихтский договор: трудности ратификации, поиски решений, перспективы". Доклады Института Европы № 1, Москва, 1993. С. 5-7.
Для решения возникшей проблемы правительство Дании разработало "Белую книгу", в которой содержались предложения для достижения национального компромисса1. Начались переговоры между Комиссией, Советом и датским правительством. В итоге, на саммите в Эдинбурге в декабре 1992 года Европейский совет утвердил специальные исключения для Дании в четырёх областях. Страна могла не участвовать в третьей стадии ЭВС и не вводить единую валюту. Дания рассматривала институт европейского гражданства как дополнительный к гражданству национальному, не заменяющий его, и не считала себя связанной обязательствами в этой области. Дания получила также исключения в сфере внешней и оборонной политики и в области юстиции и внутренних дел. По месту проведения саммита достигнутое соглашение получило название "Эдинбургский компромисс". После принятия решений на саммите и включения в Договор о Европейском Союзе специального "Протокола о некоторых положениях, относящихся к Дании"2, в стране был проведён повторный референдум, который дал желаемый положительный результат. За принятие договора проголосовали 56,8% пришедших на референдум (48,6% - "за" и 37% - "против" от всего населения Дании)3.
Изменения, происходившие в мире и в Европе, не могли не оказать влияния на политику стран Северной Европы. Так, в Швеции, нейтралитет которой насчитывал два с половиной столетия, сменилась парадигма внешней политики. Вместо понимания нейтралитета как "свободы от союзов", пришла формулировка "свобода от военных союзов"4. Нейтральные Финляндия и Австрия, имевшие к тому же особые отношения с СССР, также смогли изменить свою политику в отношении ЕС и перейти к более тесному сотрудничеству с ним. Углубление интеграционных процессов, завершение строительства внутреннего рынка ЕС и всё более значительное взаимопроникновение экономик европейских стран делало такое сотрудничество необходимым5. В 1992 году между странами ЕЭС и ЕАСТ было заключено соглашение о создании Европейского экономического пространства (ЕЭП), которое вступило в силу с 1 января 1994 года.
Несмотря на создание ЕЭП, в 1991-92 годах Норвегия, Швеция и Финляндия подали заявки на вступление в ЕС. Переговоры прошли быстро и успешно, и с 1 января 1995 года четыре государства (вместе с Австрией) должны были стать полноправными членами ЕС. Однако на референдуме граждане Норвегии вновь проголосовали против вступления. Поэтому с 1995 года к ЕС присоединилось только три государства - Австрия, Финляндия и Швеция. Это расширение было наименее сложным для Сообщества. В ЕС вступили страны с устоявшейся демократией и с развитой, социально ориентированной экономикой.
1 "История Дании", под ред. С. Букса и Х. Поульсена, М.: "Весь мир", 2007. С. 550.
2 Treaty of European Union. Protocol on certain provisions relating to Denmark. Official Journal 191 of 29 July 1992.
3 Результаты референдумов в Дании см.: http://euo.dk/euo_en/dkeu/referenda/
4 Вахрушева К.В. Политика нейтралитета и членство Швеции в Европейском Сою-зе//Северная Европа. Проблемы истории. М.,2003. Вып. 4. С. 141—150.
5 Шемятенков В.Г. "Европейская интеграция", М.: "МО", 2003. С. 293.
Единственный раз после расширения средние экономические показатели ЕС изменились в сторону увеличения.
Для Швеции и Финляндии вступление в ЕС прошло относительно безболезненно. Тем не менее необходимо было привести национальные законодательства этих стран в соответствие с общеевропейским. В области экономики основной задачей было гармонизировать внешнеторговую и сельскохозяйственную политики этих стран с общими политиками Сообщества. На переговорах о вступлении значительное внимание было уделено вопросам приведения национальных цен на сельскохозяйственную продукцию в соответствие с ценами в ЕС, размерам фермерских субсидий и выплат, а также некоторым аспектам региональной и экологической политики. Швеция и Финляндия смогли удачно разрешить "проблему северных территорий" и получили разрешение от ЕС выплачивать национальные сельскохозяйственные субсидии для территорий, расположенных выше 62-го градуса северной широты. Кроме того, арктические территории Швеции и Финляндии были включены в региональную политику ЕС и стали получать значительные средства из региональных фондов Сообщества. Вследствие гармонизации внешнеторговой политики Швеции были подняты таможенные пошлины. Новым странам ЕС согласно общесоюзным решениям пришлось участвовать в соглашениях о "добровольном" ограничении экспорта. В области экологической политики вступление Швеции и Финляндии явилось мощным стимулом для пересмотра общеевропейских экологических норм в сторону ужесточения. Ранее такую же политику проводила Дания, и вхождение в ЕС двух новых северных стран с высокими экологическими стандартами способствовало внедрению в общеевропейское законодательство, в частности в Амстердамский договор, ряда положений в области охраны окружающей сре-ды1. При вступлении в ЕС Финляндия в большей степени, чем Швеция, решала политические задачи2. Это было связано с распадом Советского Союза и острой необходимостью переориентации финской экономики, до этого в значительной степени ориентированной на экспорт товаров в СССР.
Единое экономическое пространство
Несмотря на то, что большинство стран, входивших в ЕАСТ, в настоящее время входят в ЕС, Европейское экономическое пространство продолжает существовать, поскольку три страны - Норвегия, Исландия и Лихтенштейн - хотят участвовать в едином рынке, не принимая полного членства ЕС3. Соглашение о Европейском экономическом пространстве4 главным образом касается "четырёх свобод" внутреннего рынка ЕС - свободы движения товаров (за серьёзным исключением продуктов сельского хозяйства и рыболовства), услуг, лю-
'European Union. Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community. Title XIX. Luxemburg, 1997.
2 Шемятенков В.Г. "Европейская интеграция", М.: "МО", 2003. Стр. 295.
3 Швейцария по результатам референдума отказалась присоединяться к ЕЭП.
4 Текст Соглашения см. http://secretariat.efta.int/Web/EuropeanEconomicArea/ EEAAgreement/EEAAgreement
дей и капиталов. Соглашение распространяется также на области, тесно связанные с "четырьмя свободами", такие как защита прав потребителей, корпоративное законодательство, защита окружающей среды, некоторые аспекты социальной политики. Во всех этих областях государства, входящие в ЕЭП, инкорпорировали в национальное законодательство соответствующие правила ЕС. Одним из важнейших положений Соглашения является гарантия равных условий конкуренции во всех странах ЕЭП. Основные правила конкуренции, записанные в Соглашении, соответствуют законодательству Сообщества в этой области. Сотрудничество между государствами в рамках ЕЭП распространяется также на области, не относящиеся непосредственно к "четырём свободам", но важные для социально-экономического развития. К ним относятся исследования и инновации, образование, социальная политика, развитие малого и среднего бизнеса, туризм, информационные службы, аудио- и видеосектор, защита гражданских прав. Соглашение даёт право странам, не входящим в ЕС, участвовать в переговорах с Комиссией по выработке общего законодательства, но не даёт возможности голосовать при принятии решений. В областях, относящихся к функционированию общего рынка, Норвегия, Исландия и Лихтенштейн несут финансовые расходы наравне со странами ЕС.
В 2002-2004 годах прошли переговоры о внесении изменений в Соглашение о Европейском экономическом пространстве в связи с предстоящим расширением ЕС. Обновлённое Соглашение вступило в силу 1 мая 2004 года одновременно с вхождением десяти новых членов в Европейский Союз. Изменения носили в основном технический характер, но вместе с этим были существенно увеличены финансовые взносы стран ЕАСТ-ЕЭП, особенно Норвегии, предназначенные на экономическое и социальное сплочение в рамках расширившегося внутреннего рынка. В связи с увеличением числа стран, входящих в ЕС, были увеличены также квоты для морской и сельскохозяйственной продукции. Аналогичные переговоры, связанные со вступлением Болгарии и Румынии, проводились и в 2006 году. Если процесс расширения ЕС будет продолжаться, то соответственно будут изменяться условия функционирования ЕЭП.
Из сотрудничества в рамках Соглашения о Европейском экономическом пространстве исключены такие важные области, как сельское хозяйство и рыболовство, что имеет принципиальное значение для Норвегии и Исландии. Торговля продуктами рыболовства между странами ЕС и Исландией регулируется Протоколом 3 двустороннего Соглашения о свободной торговле между ЕС и Исландией, подписанного в 1972 году, и Протоколом 9 Соглашения о Европейском экономическом пространстве. В настоящее время 90% экспорта исландских продуктов рыболовства в ЕС ввозится беспошлинно1 . Отношения ЕС и Норвегии в области рыболовства кроме Протокола 9 регулируются также через специальное Соглашение о рыболовстве, которое базируется на ежегодно проводимых переговорах по существующим рыбным запасам и условиям ловли.
1 Официальные данные о сотрудничестве ЕС и Исландии см.: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/iceland/intro/index.htm
Участие Скандинавских стран в ЭВС
Из старых государств-членов ЕС единую валюту не ввели только три - Великобритания, Дания и Швеция1 . Финансово-экономические показатели этих стран вполне позволяют им присоединиться к зоне евро, и сохранение национальных валют обусловлено желанием самих государств. Соединённое Королевство и Дания имеют законодательно оформленное право не вводить единую валюту, что записано в специальных Протоколах к основополагающим договорам ЕС2. Протокол о возможном неучастии Дании в третьей стадии ЭВС был добавлен по итогам Эдинбургского саммита 1992 года, и страна получила юридическое обоснование не вводить единую валюту. Тем не менее Дания участвовала во всех мероприятиях на второй стадии ЭВС, а датская крона осталась в рамках механизма обменных курсов (МОК-11). После введения безналичного евро 1 января 1999 года датское правительство провело референдум о присоединении к зоне евро, который состоялся 28 сентября 2000 года. Явка населения была достаточно высокой - 86%, из которых 53,1% проголосовали против перехода к единой европейской валюте3. Дания полностью соответствует критериям конвергенции, определённым в Маастрихтском договоре. Её государственный долг, дефицит госбюджета и уровень инфляции укладываются в заданные нормы. Банк Дании имеет необходимую степень независимости от государства. Датская крона тесно привязана к курсу евро в рамках МОК-П, диапазон её колебаний составляет 2,25%. Таким образом, в отличие от Великобритании и Швеции, страна уже давно выполнила и это условие вхождения в зону евро. Сохранение национальной валюты в Дании обусловлено состоянием общественного мнения, поскольку политическая элита в стране в основном положительно относится к введению единой европейской валюты. Неучастие в зоне евро привносит некоторую специфику во время председательства страны в ЕС. Так, возглавляя Европейский Союз в течение полугода, Дания руководит Экономическим советом ЕС и одновременно тесно сотрудничает с Грецией, которая в этот период председательствует в евро-зоне. В том, что касается внешних связей евро/ЭКОФИН, Дания и Греция используют практику разделения полномочий между ЭКОФИН и еврогруппой.
Ситуация с введением единой валюты в Швеции сложнее датской. При вступлении Швеция не оговаривала возможности неучастия в третьей стадии ЭВС, поэтому страна должна ввести единую европейскую валюту, как и все вновь вступившие страны. При введении безналичного евро в январе 1999 года Швеция соответствовала трём макроэкономическим критериям конвергенции. Её уровень инфляции, государственный долг и долгосрочные процентные став-
1 По данной проблеме см.: Буторина О.В. "Международные валюты: интеграция и конкуренция", М.: "Деловая литература", 2003. С. 236—247; Шемятенков В.Г. "Евро: две стороны одной монеты", М.: "Экономика", 1998. С. 207—215, 321—330.
2 Treaty on European Union. Protocol on certain provisions relating to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Protocol on certain provisions relating to Denmark. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1992.
3 Результаты референдумов в Дании см.: http://euo.dk/euo_en/dkeu/referenda/
ки соответствовали установленным в Маастрихтском договоре критериям. Однако степень независимости шведского Риксбанка не была на момент введения евро достаточной, и он не был в нужной степени интегрирован в Европейскую систему центральных банков, а национальное законодательство было несовместимо со статьями 108 и 109 Договора о Европейском Союзе1. Швеция никогда не участвовала в МОК-11, поэтому шведская крона не была привязана к евро. Таким образом, Швеция не соответствовала всем необходимым критериям для введения единой европейской валюты и получила статус "государства-члена с изъяном". В 2002 году Европейский центральный банк подтвердил этот статус Швеции, поскольку страна не присоединилась к МОК-11 и не произвела необходимые изменения в национальном законодательстве2. Через три года после проведения референдума в Дании о введении евро, 14 сентября 2003 года в Швеции был проведён аналогичный референдум, который также дал отрицательный результат. 56,1% пришедших на референдум проголосовали против присоединения к зоне евро3. После проведения референдума Швеция не участвует ни в каких приготовлениях к введению единой валюты, мотивируя это желанием населения сохранить шведскую крону. Тем не менее во всех отчётах Европейской Комиссии о готовности новых стран к введению единой европейской валюты, Швеция рассматривается как кандидат на вступление в зону евро, наряду со странами, вступившими в ЕС в 2004 году. Формально страна обязана провести необходимые изменения в законодательстве, чтобы обеспечить необходимую независимость своего Центрального банка и его интеграцию в ЕСЦБ, а также присоединиться к механизму обменных курсов.
Вопрос о присоединении к единой европейской валюте - один из самых дискуссионных для шведских экономических и политических кругов. Если рассматривать ситуацию с точки зрения политического влияния внутри ЕС, то во избежание потерь в будущем Швеции необходимо присоединиться к зоне евро. В плане микроэкономики вступление в зону евро также несомненно даст положительный эффект, поскольку сократятся издержки в области бизнеса. Наибольшие возражения вызывают вопросы, связанные с макроэкономическими последствиями введения единой валюты, поскольку, присоединившись к зоне евро, Швеция потеряет рычаги влияния на внутреннюю кредитно-денежную политику. Существуют также некоторые структурные различия в экономике Швеции и стран еврозоны, связанные в первую очередь с уровнем налогообложения и социальной защитой населения. Большое значение в этой связи имеют показатели темпов роста Швеции и стран еврозоны. Низкие темпы экономического роста в странах зоны евро в последние несколько лет, естественно, уменьшали привлекательность присоединения к ней. Тем более что в самой Швеции показатели прироста ВНП были значительно выше средних по еврозо-
1 Identification of the Member States participating in the third stage of EMU (1999). http://www.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l25037.htm
2 Sweden: Convergence reports (2002). http://www.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l25062.htm
3 Sweden: Convergence reports (2002). http://www.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l25062.htm
не1. Положение Швеции отличается от положения Дании в рамках ЭВС коренным образом. Поскольку датская крона тесно привязана к евро, все колебания единой европейской валюты отражаются на национальной валюте Дании. Для шведской кроны такая связь отсутствует. Большинство исследователей полагают, что присоединение Швеции к зоне евро - это только вопрос времени. Однако представляется невозможным принятие такого решения без одобрения населения страны, то есть без проведения референдума по данному вопросу, дата проведения которого в настоящее время даже ещё не обсуждается.
Сотрудничество в рамках ОВПБ
В 1996 году нейтральные страны Швеция и Финляндия приняли меморандум "Усиление роли ЕС в управлении кризисами", в котором подчёркивали необходимость проведения всех практических мероприятий в области внешней безопасности и обороны через структуры Западно-Европейского союза (ЗЕС)2. Швеция и Финляндия попытались разделить политические и военные функции ЕС, чтобы иметь возможность участвовать в их невоенной составляющей. Эта инициатива не получила серьёзного развития, но в Амстердамском договоре в рамках Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) была предусмотрена возможность конструктивного воздержания при голосова-нии3. Это означало, что страна, не желающая участвовать в проектах ОВПБ, могла этого не делать, не препятствуя другим государствам-членам осуществлять задуманное. В Ниццком договоре на область ОВПБ была распространена возможность применения продвинутого сотрудничества, позволяющего осуществлять проекты с минимальным участием восьми государств-членов4. Нейтральные (и не только) государства получили юридическое обоснование для своего возможного неучастия в мероприятиях в рамках ОВПБ.
Страны Северной Европы не входили в Западно-Европейский союз, только Дания имела в нем статус наблюдателя, и не являлись сторонниками слияния ЗЕС и ЕС. Однако Дания, Швеция и Финляндия одобрили решения саммита в Кёльне, состоявшегося в июне 1999 года, о слиянии этих организаций и усилении европейского военного потенциала5. После встречи в Хельсинки, прошед-
1 European Economy №5/2006. European Commission, 2006.
2 Шемятенков В.Г. "Европейская интеграция", М.: "МО", 2003. С. 296.
3 European Union. Consolidated Treaties. Treaty on the European Union. Title V - Provisions on common foreign and security policy. Article 23. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
4 European Union. Consolidated Versions of the Treaty on the European Union and the Treaty Establishing the European Community. Title V - Provisions on common foreign and security policy. Article 27(a). Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2003.
5 Cologne European Council. Presidency Conclusions. Annex III. Declaration on the European Council and Presidency report on strengthening of the European common policy on security and defense.
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/57886.pdf
шей в декабре 1999 года, все государства-члены ЕС, кроме Дании, определили контингента, которые они выделят в состав европейских войск1. Дания не принимает участия в подготовке и осуществлении мероприятий, связанных с обороной, а при принятии решений в рамках ОВПБ фактически воздерживается от голосования. Это связано с исключениями, которые Дания имеет в области ОВПБ, оговорёнными ещё в рамках Эдинбургского компромисса. Согласно статье 6 Протокола 5 к Амстердамскому договору Дания не участвует, но и не препятствует продвинутому сотрудничеству других государств-членов ЕС в области ОВПБ2. Во время своего председательства Дания не может осуществлять руководящие функции в этой области европейского сотрудничества.
Несмотря на ряд особенностей, Скандинавские страны принимают достаточно активное участие в военных операциях, проводимых другими странами ЕС. Дания, Норвегия и Исландия являются членами НАТО с момента основания этой организации, и атлантическая составляющая в их внешней политики весьма велика. В частности, Дания поддержала начатую США и Великобританией операцию против "Аль-Каиды" в Афганистане, и даже направила туда свой военный контингент. Норвегия в настоящее время активно сотрудничает со странами ЕС в области военной безопасности в основном через структуры НАТО и "Берлин плюс". Кроме того, норвежские военные принимают участие в акциях Европейских сил быстрого реагирования и в совместных акциях ЕС, например в полицейской миссии в Боснии. Нейтральные Швеция и Финляндия в последние годы также активно участвуют во всех гражданских и полицейских операциях в области ОВПБ.
Шенгенские правила
Наиболее сложной представляется конфигурация участия Скандинавских стран в рамках сотрудничества в области юстиции, внутренних дел и исполнения Шенгенских правил. Шенгенское законодательство было включено в общеевропейское через Протокол 2 к Амстердамскому договору3. В Договоре Шен-генские правила разделены на две части: вопросы визовой политики и пограничного контроля относятся к компетенции Сообщества, а полицейское сотрудничество и Шенгенская информационная система - к межправительственной компетенции4. В компетенцию Сообщества входят также вопросы иммиграционной политики, предоставления убежища и другие направления полити-
1 Журкин В.В. "Европейский Союз в XXI веке: европейская политика безопасности и обороны". Доклады Института Европы РАН № 170, М., 2005. С. 25-26.
2 European Union. Treaty of Amsterdam. Protocol on the position of Denmark. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
3 European Union. Treaty of Amsterdam. Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
4 О реформе третьей опоры и включении Шенгенских правил в Амстердамский договор см. Потемкина О.Ю. "Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы", М., 2002. С. 10-14, 44-45.
ки, связанные со свободным передвижением людей. Шенгенские правила на территории Скандинавских стран и Финляндии начали действовать с 25 марта 2001 года. Финляндия и Швеция приняли Шенгенское законодательство полностью без каких-либо специальных исключений из сотрудничества в области юстиции и внутренних дел, Дания же занимает весьма специфическое положение.
Согласно договоренностям, достигнутым в Эдинбурге в 1992 году, Дания принимает участие в сотрудничестве в области юстиции и внутренних дел только на межправительственном уровне. Поэтому страна полностью участвует только в тех проектах, которые подпадают под раздел VI Договора о ЕС, включающий в себя положения о сотрудничестве в уголовно-правовой сфере1 . В Амстердамском договоре особая позиция Дании была зафиксирована в специальном Протоколе 52. Согласно его положениям Дания имеет возможность не участвовать во всех действиях и мероприятиях в области юстиции и внутренних дел, проводимых в рамках компетенции Сообщества, описанных в разделе IV Договора, учреждающем Европейское сообщество. Этот раздел включает визовые вопросы, иммиграционную политику, предоставление убежища и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей. Для Дании не предусмотрено никакой возможности вхождения страны под юрисдикцию положений раздела IV, и, как следствие, это законодательство не может быть применено к Дании до тех пор, пока страна не откажется от действия Протокола 5. Существует и ещё одна уникальная особенность. Если Европейский совет принимает какое-либо решение на основании Шенгенских правил, Дания должна в шестимесячный срок определить, включает ли она это решение в национальное законодательство. Если страна принимает такое решение, то оно должно обязательно быть оформлено между Данией и другими государствами-членами ЕС в рамках международного права3. Не участвуя в сотрудничестве в рамках компетенции Сообщества, Дания тем не менее использует шенгенские визы. Согласно статье 4 Протокола 5 Дания участвует в действиях, подпадающих под положения о предоставлении виз гражданам третьих стран и едином формате визовых документов ЕС. Такое специфическое "исключение из собственных исключений" обусловлено практической невозможностью для Дании иметь паспортный контроль со своими ближайшими соседями - Швецией, Норвегией и Германией.
При включении Шенгенского законодательства в Амстердамский договор, Дания была весьма озабочена тем, чтобы оно не оказало негативного влияния на функционирование Северного паспортного союза, который существует между странами Северной Европы с 1952 года. Дания активно поддержала желание Норвегии и Исландии присоединиться к Шенгенским правилам. Порядок уча-
1 European Union. Consolidated Treaties. Treaty on the European Union. Title VI -Provisions on police and judicial cooperation in criminal matters. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
2 European Union. Treaty of Amsterdam. Protocol (5) on the position of Denmark. -Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
3 European Union. Treaty of Amsterdam. Protocol (5) on the position of Denmark. Article 5. - Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
стия этих двух стран в рамках Шенгенского сотрудничества прописан в статье 6 Протокола 2 к Амстердамскому договору1. Норвегия и Исландия инкорпорировали всё Шенгенское законодательство в национальное право, участвуют в обсуждении политики в рамках Шенгенского законодательства, несут все финансовые расходы, но не участвуют в процедуре принятия решений. В 2001 году Норвегия подписала несколько важных документов о сотрудничестве с ЕС в области юстиции и внутренних дел. Страна присоединилась к Дублинской конвенции относительно критериев и механизмов предоставления убежища и к общеевропейской дактилоскопической базе Еигоёас. Норвегия заключила соглашения о сотрудничестве с Европолом в 2001 году и с Евроюстом в 2005-м. В 2003 году Норвегия и Исландия подписали соглашение с ЕС о взаимной помощи в расследовании уголовных дел.
Особое положение Скандинавских стран в рамках Шенгенских правил влияет и на заключение внешнеполитических соглашений ЕС. В частности, Соглашение между Россией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз, подписное на саммите Россия-ЕС в мае 2006 года, не распространяется на Данию. Соглашение "не применяется к процедурам оформления виз дипломатическими представительствами и консульскими органами Королевства Дания". В Соглашении подчёркивается, что в указанных обстоятельствах желательно, чтобы Россия и Дания "безотлагательно заключили двустороннее соглашение об упрощении выдачи краткосрочных виз на тех же условиях, которые предусмотрены настоящим Соглашением"2. Подписанное на том же саммите Соглашение о реадмисии между Россией и ЕС также не применяется к Дании, её территории и гражданам. Поэтому в тексте документа отмечается, что "целесообразно" заключить "соглашения о реадмиссии между Российской Федерацией и Королевством Дания на тех же условиях, что и настоящее Соглашение"3. Соглашение об упрощении выдачи виз между Россией и Европейским сообществом не распространяется также на Норвегию и Исландию, которые не являются членами ЕС. Но, поскольку существует "тесная связь" между ЕС и этими странами, "желательно", чтобы были заключены аналогичные двусторонние соглашения между Россией и этими странами4.
* * *
Страны Северной Европы являются исправными плательщиками в бюджет ЕС, имеют хорошие показатели темпов экономического роста и высокие стандарты уровня жизни населения, активно участвуют в обсуждении всех насущ-
1 European Union. Treaty of Amsterdam. Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union. Article 6. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 1997.
2 Текст Соглашения между РФ и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз см.: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_614.htm
3 Текст Соглашения между РФ и Европейским сообществом о реадмиссии см.: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_615 .htm
4 Текст Соглашения между РФ и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз см.: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_614.htm
ных проблем ЕС. Тем не менее нельзя отрицать существование значительной доли скептицизма по отношению к углублению европейской интеграции у Скандинавских стран. На практике это воплотилось в "особые позиции" государств по целому ряду вопросов. Такое положении вещей обусловлено в первую очередь негативным отношением населения скандинавских стран к увеличению влияния европейских институтов на внутреннюю политику государств-членов ЕС, беспокойством за сохранение уникальной социальной модели и нежеланием передавать важные составляющие национального суверенитета в ведение общеевропейских структур. Однако, добившись желаемых исключений или включений, Скандинавские страны попали в ловушку другого рода. Дания и Швеция, будучи членами ЕС, постоянно сталкиваются со сложной дилеммой: с одной стороны, они опасаются потерять значительную часть своего национального суверенитета, с другой - не участвуя в крупных проектах ЕС, эти страны снижают своё влияние внутри Союза. В частности, решения в рамках ЭВС принимаются без их участия, хотя они оказывают влияние на политику всех стран Союза, даже не входящих в еврозону. Плата Норвегии и Исландии за участие в общем рынке и Шенгенских соглашениях также весьма высока, и они также обязаны выполнять решения, принятые другими.
Дания и Швеция являются последовательными сторонниками расширения Европейского Союза. Расширение было включено в качестве одного из приоритетов в программы председательства обоих государств в 2001 и 2002 годах. Это обусловлено, с одной стороны, повышенным вниманием Скандинавских стран к проблемам развития демократии в Восточной Европе и на постсоветском пространстве. С другой стороны, каждое расширение ЕС замедляет углубление европейской интеграции, что объективно создаёт более комфортные условия для самих скандинавских стран в рамках Европейского Союза.
Финляндия, в отличие от других северных стран, полностью вписалась в структуры ЕС. В начале своего пребывания в ЕС эта страна с большой осторожностью относилась к передаче национальных полномочий в ведение Сообщества, но постепенно её позиция сближалась с позициями государств-основательниц, и в настоящее время Финляндия является активным членом ЕС, участвующим во всех проектах Сообщества. Финляндия в значительной степени сохранила особые отношения с Россией, что особенно ярко проявилось в запуске и реализации программы "Северное измерение".
Особые условия для некоторых государств ЕС предоставлялись только в исключительных случаях и были зафиксированы в Маастрихтском и Амстердамском договорах. Система исключений усложняет институциональную структуру ЕС и вызывает оправданное желание у новых государств-членов получить какие-либо исключения для себя. Именно по этой причине полное принятие всего законодательства ЕС без каких-либо исключений является обязательным условием вступления новых стран. Однако опыт участия Норвегии и Исландии в проектах ЕС может применяться для европейских стран - нечленов ЕС. В настоящий момент такой вариант интеграции частично используется Швейцарией. Теоретически есть возможность участия в отдельных проектах Евросоюза и у России.
