CC BY
167
Финансовая аналитика: Financial Analytics:
проблемы и решения 37 (2016) 45-60 Science and Experience
ISSN 2311-8768 (Online) Налоговое регулирование
ISSN 2073-4484 (Print)
СТИМУЛИРУЮЩИЕ НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ КАК ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Людмила Лазаревна ИГОНИНАЯ% Ирина Владимировна МАМОНОВАь
я доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и финансов, Краснодарский филиал Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Краснодар, Российская Федерация [email protected]
ь кандидат экономических наук, доцент кафедры экономика и финансов,
Краснодарский филиал Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,
Краснодар, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 11.08.2016 Принята в доработанном виде 22.09.2016 Одобрена 26.09.2016
УДК 336.225.66 JEL: Н20, Н21, Н22, Н71
Ключевые слова:
налоговая льгота, бюджетный, регулирование, оценка
Аннотация
Предмет. В статье рассматриваются проблемы применения налоговых льгот и методики оценки их эффективности на региональном уровне. В условиях жестких бюджетных ограничений и повышения роли региональных органов власти в социально-экономическом развитии подведомственных территорий важным инструментом бюджетно-налогового регулирования становятся стимулирующие налоговые льготы. Действенность этого средства в существенной степени определяется использованием обоснованных методов оценки эффективности вводимых и применяемых налоговых льгот.
Цели. Выявление особенностей применения налоговых льгот на региональном уровне, определение проблемных аспектов использования региональных методик оценки эффективности налоговых льгот и разработка методического инструментария, позволяющего обеспечить принятие обоснованных решений о введении и предоставлении стимулирующих налоговых льгот.
Методология. При исследовании особенностей применения налоговых льгот и оценки их эффективности на региональном уровне использовались методы логического, системного, компаративного, экономико-статистического и динамического анализа.
Результаты. Изучены налоговые льготы, их сущность, виды и классификационные признаки. Определены особенности и целесообразность предоставления налоговых льгот на региональном уровне. Обоснована необходимость формирования комплекса условий, обеспечивающих повышение результативности оценки эффективности региональных налоговых льгот. Показана особая роль использования четко установленных и экономически обоснованных методов названной оценки. Представлен ее комплексный методический инструментарий, который предполагает использование унифицированного алгоритма, вариативного набора показателей и весовых значений общих коэффициентов экономической, бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот.
Выводы. Определены направления повышения стимулирующей роли налоговых льгот на региональном уровне и корректировки существующих методических подходов к оценке их эффективности. Разработана алгоритмизированная методика интегральной оценки эффективности стимулирующих налоговых льгот. Применение этого инструмента позволит принимать обоснованные решения о введении, пролонгации, корректировке и отмене налоговых льгот.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
В условиях жестких бюджетных ограничений особую актуальность для отечественной экономики приобретает формирование механизма бюджетно-налогового регулирования, который позволит, с одной стороны, обеспечить устойчивые налоговые поступления в доходы бюджетов разных уровней, а с другой стороны, создать благоприятную среду для активного развития экономики и социальной сферы. Одной из важнейших составляющих данного механизма
является применение стимулирующих налоговых льгот.
Известно, что степень эффективности бюджетно-налогового воздействия государства на происходящие экономические процессы во многом зависит от того, насколько используемый инструментарий обеспечивает гармонизацию фискальной и регулирующей функций налогов [1].
Взаимосвязь и внутреннее единство данных функций определяются тем, что реализация фискальной функции, обеспечивающей
поступления налоговых доходов в бюджеты, формирует основу для осуществления регулирующей функции налогов, которая в свою очередь, выступая инструментом оптимизации расходов бюджета и одновременно катализатором экономического роста, обеспечивает перспективные возможности будущих налоговых поступлений.
Вместе с тем единство фискальной и регулирующей функций налогов не исключает их противоречивости, поскольку цель максимизации налоговых доходов может вступать в конфликт с целью стимулирования деловой активности [2], и фискальная политика, эффективная с точки зрения наполненности доходной части государственного бюджета, может быть совершенно не эффективной с точки зрения ее влияния на производственную активность экономической системы [3, 4].
Поэтому применение стимулирующих налоговых льгот должно оцениваться с позиций паритетности фискальной и регулирующей функций налогообложения в условиях достигнутого уровня развития экономической системы и ее институциональной организации.
За последние годы в России было много сделано в направлении реализации фискальной функции путем совершенствования системы налогового администрирования, что отразилось прежде всего на росте поступлений налогов и сборов в бюджеты всех уровней.
Данные выглядят особенно впечатляюще на фоне неблагоприятных тенденций динамики основных макроэкономических показателей. По данным Росстата и Федеральной налоговой службы, в 2015 г. по сравнению с 2014 г. ВВП составил 96,3%, инвестиции в основной капитал - 91,6%, оборот розничной торговли - 90%, в то время как поступления налоговых платежей в федеральный бюджет возросли на 11%, в консолидированный бюджет РФ - на 9%1.
Возможности реализации фискальной функции налогов далеко не исчерпаны, принятые и предполагаемые меры в дальнейшем еще дадут свои результаты, но они должны сопровождаться эффективным воздействием на экономические
1 Федеральная служба государственной статистики. Информация о социально-экономическом положении России - 2015. URL: https://clck.ru/AAEz2; данные ФНС России. URL: http://analytic.nalog.ru/portal/index.ru-RU.htm
процессы посредством регулирующей функции налогов.
При этом в особом обосновании нуждается использование тех регулирующих инструментов, которые могут сокращать доходную часть бюджета2. К ним относятся налоговые льготы, любая из которых в краткосрочном периоде ведет к увеличению выпадающих доходов [5].
Оптимальные варианты решения заключаются в предоставлении наиболее эффективных налоговых льгот при одновременном проведении анализа качества экономической обоснованности существующих привилегий и совершенствовании налогового администрирования для восполнения выпадающих доходов бюджета в начальном
3
периоде их применения .
В соответствии с налоговым законодательством льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям плательщиков предусмотренные законодательством преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не платить налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
Последствия введения налоговых льгот во многом зависят от их конкретного вида. Остановимся на основных классификационных признаках привилегий, используемых в налоговом законодательстве различных стран.
В зависимости от оснований предоставления налоговой льготы выделяют льготы, предоставляемые с учетом материального и финансового положения налогоплательщика, заслуг перед государством, необходимости развития отдельных сфер экономики, регионов, предприятий.
В зависимости от сферы применения льготы делят на общие (для всех плательщиков) и специальные (для отдельных категорий), в зависимости от порядка применения - на налоговые скидки, налоговые изъятия, налоговые кредиты, налоговые каникулы [6-12]. В зависимости от уровня предоставления льгот разграничивают
федеральные льготы, а также льготы регионального и местного характера.
2 Калаков Р.Н. О налоговых льготах и преференциях // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 26. С. 52-62.
3 Берлин С.И., Мамонова И.В. Налоговые преференции как инструмент фискального регулирования в условиях нестабильности экономики // Современная экономическая
мысль. 2016. № 2. С. 111-118.
В соответствии с Основными направлениями налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов важным направлением стимулирования отечественной экономики является расширение прав субъектов Российской Федерации посредством предоставления всех необходимых налоговых инструментов для проведения политики экономического развития на своей территории4. В этом плане особо интересен анализ регионального опыта предоставления льгот и разработки методического инструментария оценки их эффективности.
К налоговым полномочиям в области нормотворчества на региональном и местном уровнях в российской налоговой практике относят:
• введение ставок по налогам в пределах, установленных федеральным законодательством;
• установление порядка и сроков уплаты налогов;
• отражение особенностей определения налоговой базы в установленных законом случаях;
• введение налоговых льгот.
Федеральные льготы устанавливаются на соответствующем уровне, и их перечень не дублируется в региональном законодательстве, а также в нормативных актах органов местного самоуправления, вводящих местные налоги. Органы власти регионального и местного уровней могут самостоятельно вводить налоговые льготы, которые действуют на подведомственной территории.
Основные виды налоговых льгот по региональным налогам и параметры их применения (в рамках федерального законодательства и региональных правовых актов) на примере Краснодарского края отражены в табл. 1.
Как видно из анализа приведенных данных, региональные органы власти могут вводить различные по составу и сфере применения налоговые льготы. Это обусловливает необходимость повышенного внимания к использованию четко установленных и экономически обоснованных методов оценки эффективности налоговых льгот как на стадии их введения, так и в дальнейшем.
Пока, как показывает практика, применение льгот ведет к существенному сокращению бюджетных
4 Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://urlid.ru/aoyo
доходов, причем эти суммы ежегодно возрастают [13]5. Так, в 2014 г. выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации в результате предоставления налоговых льгот превысили 400 млрд руб., в том числе по налогу на прибыль - 152,2 млрд руб.6 При этом в составе доходов бюджетов субъектов РФ на налоговые доходы приходится более 85% всего объема доходных источников.
Необходимость мониторинга эффективности налоговых льгот была продекларирована еще в Основных направлениях налоговой политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов7. В аналогичном документе на 2016 год и плановые периоды 2017 и 2018 годов указано, что с учетом существенного влияния на устойчивость доходов субнациональных уровней бюджетной системы, принимаемых на федеральном уровне решений по установлению льгот и освобождений как по региональным и местным налогам, так и по федеральным налогам и специальным налоговым режимам, доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, оценка эффективности введения новой льготы должна стать обязательным элементом процесса введения новой льготы8. Одновременно взят курс на поэтапное сокращение федеральных льгот по региональным и местным налогам, объем которых к 2018 г. планируется сократить до 85%.
Представляется, что для повышения результативности оценки эффективности налоговых льгот на региональном уровне необходимо формирование комплекса условий, в том числе:
• установление точного перечня государственных органов, которым должна быть вменена обязанность проведения оценки эффективности налоговых льгот на региональном уровне;
• доступность для данных органов информационной базы о количественных показателях, имеющих отношение к налоговым льготам;
5 Ахмедова Э.Э., Иногамов С.С. Методологические подходы к оценке эффективности налоговых льгот и преференций // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 7.
С. 14-19.
6 Отчеты о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам. URL: http://urlid.ru/aoyt
7 Основные направления налоговой политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: одобрены Правительством РФ 07.07.2011.
8 Основные направления налоговой политики на 2016 год
и плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://urlid.ru/aoyo
• использование обоснованного набора показателей, максимально отражающих эффективность налоговых льгот;
• совершенствование нормативной базы, устанавливающей порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот, ее периодичность, определение алгоритма принимаемых мер по результатам такой оценки.
На всех уровнях бюджета законопроект (нормативный акт) о введении той или иной льготы должен иметь экономическое обоснование с расчетом той выгоды, которая предусматривается от ее введения. Этот расчет должен тесно корреспондировать именно с теми показателями, по которым впоследствии будет оцениваться эффективность льготы [14].
При установлении параметров оценки необходимо принимать во внимание, что особенности налоговой льготы связаны с неоднозначным характером ее применения, обусловленным особыми целями. В этом контексте следует прежде всего выделить социальные налоговые льготы [15], льготы инвестиционного и инновационного характера [16].
Первые направлены на решение задач социально-экономического плана и в основном связаны с невосполнимыми потерями для бюджета. Возможности использования таких льгот в существенной мере определяются объемом финансовых ресурсов, которые государство может использовать на цели социальной налоговой поддержки.
К льготам такого рода относят, в частности, стандартные, социальные, имущественные вычеты по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), связанные с приобретением жилья, льготы для социально незащищенных категорий по налогам -земельному, транспортному, на имущество физических лиц.
Второй тип льгот (привилегии инвестиционного и инновационного характера) относится к стимулирующим льготам. Они предполагают реальную и ощутимую отдачу через определенный временной лаг в виде дальнейшего расширения налоговой базы, пополнения доходов бюджетов, увеличения количества рабочих мест, объемов добытых полезных ископаемых, повышения энергоэффективности производства [17, 18].
Оценка эффективности налоговых льгот должна включать в себя:
• во-первых, выявление взаимосвязи между суммами выпадающих бюджетных доходов и реальными экономическими выгодами для государства и налогоплательщиков;
• во-вторых, определение степени корреляции данной взаимосвязи;
• в-третьих, принятие вытекающих из анализа решений в отношении введения или пролонгации льготы, ее корректировки или возможной отмены [19].
Анализ используемых методов оценки эффективности налоговых льгот показывает, что такая оценка, как правило, проводится по трем критериям: бюджетным, экономическим и социальным. Объектами оценки являются соответствующие последствия предоставления налоговых льгот. Содержание критериев и параметры оценки эффективности льгот представлены на рис. 1.
В условиях существующих финансовых ограничений наиболее важной является оценка эффективности стимулирующих налоговых льгот. Методика такой оценки должна учитывать не только фискальные интересы бюджетов, но и запросы хозяйствующих субъектов и физических лиц в разрезе бюджетных, экономических и социальных критериев. Целевой вектор направленности оценки стимулирующих налоговых льгот представлен на рис. 2.
Многие субъекты Российской Федерации имеют собственные методики оценки эффективности налоговых льгот по налогам, поступления от которых формируют региональные бюджеты. Это прежде всего региональные налоги, к которым относят налоги на имущество организаций, транспорт, игорный бизнес, ряд федеральных налогов и сборов, частично поступающих в региональные бюджеты, а также налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов.
При этом каждый регион формирует свою систему критериев эффективности, выраженных весьма различающимся составом показателей, что определяет целесообразность обобщения действующих методик для анализа особенностей применения стимулирующих налоговых льгот на региональном уровне.
Исследование данных методик позволяет выделить показатели, наиболее часто используемые в региональной практике оценки экономической и
бюджетной эффективности налоговых льгот (табл. 2, 3).
Анализ показывает, что кроме обобщенных критериев в некоторых регионах устанавливаются критерии индивидуального характера для налогоплательщиков, занимающихся инновационной, инвестиционной деятельностью, сельским хозяйством, охраной окружающей среды, а также работающих в сфере образования, здравоохранения.
В отдельных методиках встречаются дифференцированные критерии для бюджетных, казенных и автономных учреждений, некоммерческих организаций, органов государственной и муниципальной власти.
Критерий социальной эффективности учитывается далеко не во всех региональных схемах оценки эффективности налоговых льгот. Там, где он присутствует, как правило, используются относительные коэффициенты социальной эффективности налоговых льгот.
При установлении абсолютных показателей в большинстве методик ограничиваются перечнем направлений, на которые должны использоваться высвобождающиеся в результате применения налоговых льгот денежные средства. Например, льгота признается социально эффективной, если суммы экономии направляются на две и более цели из установленных - трудоустройство граждан, охрана труда, социальная помощь для незащищенных слоев населения и пр.
Общая характеристика основных показателей, используемых в региональной практике оценки социальной эффективности льгот, представлена в табл. 4.
Обобщение результатов анализа параметров действующих региональных методик оценки позволяет сделать следующие выводы:
• поскольку не существует единых требований и методических подходов в отношении показателей, их установление и использование не носит системного характера;
• ряд параметров сложно применить на практике, поскольку не существует информационной базы для их определения;
• некоторые абсолютные показатели (улучшение качества продукции, условий и охраны труда) достаточно сложно оценить в суммовом
выражении, поэтому оценка носит субъективный характер;
• более предпочтительными по сравнению с абсолютными являются относительные показатели эффективности, поскольку, во-первых, содержание самого термина «эффективность» предполагает соотнесение эффекта с затратами, во-вторых, при унификации показателей можно делать сравнительные выводы. Однако относительные показатели, используемые в существующих методиках, не позволяют учесть, что налоговые льготы применяются к разным по назначению, структуре налоговой базы налогам;
• многие показатели не связаны между собой, и нет возможности определить их корреляцию с процессом как введения, так и использования налоговых льгот;
• нормативные документы, отражающие порядок расчета показателей эффективности, носят формальный характер и не отвечают своему функциональному назначению.
По указанным причинам практическое использование существующих методик весьма осложнено. Это обусловливает необходимость разработки, с одной стороны, универсального, а с другой стороны, гибкого методического инструментария, который позволил бы учитывать все аспекты эффективности предоставления налоговых льгот, корреляцию применяемых показателей и возможности расчета на их основе интегрального индикатора.
Представляется, что региональная методика оценки эффективности стимулирующих налоговых льгот должна включать следующий алгоритм:
1) определение частных коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности;
2) расчет интегрального индикатора, отражающего общую оценку действенности налоговой льготы;
3) принятие на основе проведенных расчетов управленческих решений в отношении целесообразности введения или дальнейшего использования льготы.
В качестве критерия экономической эффективности нами предлагается использовать темпы роста таких ключевых экономических
показателей финансово-хозяйственной деятельности, как объем производства (выручка), инвестиции в основной капитал, рентабельность продаж. Расчет этих параметров следует производить для налогоплательщиков, которым предоставляется льгота, в сравнении с остальными плательщиками данного налога.
В зависимости от того, по какому налогу рассчитывается экономическая эффективность льготы, состав показателей может варьироваться. Например, для налога на имущество организаций рационально учесть инвестиции в основной капитал, для налога на прибыль - валовую прибыль.
После определения темпов роста отобранных показателей каждому из них присваивается значение нуля или единицы исходя из следующих правил:
• если темп роста показателя, рассчитанного для льготной группы налогоплательщиков, превышает темп роста данного показателя для остальных плательщиков, то показателю присваивается значение единицы;
• если темп роста показателя, рассчитанного для льготной группы налогоплательщиков, ниже аналога для остальных плательщиков, то показателю присваивается нулевое значение.
Далее определяется общий коэффициент экономической эффективности исходя из значений, присвоенных трем показателям, путем вычисления простой средней арифметической (если все показатели принимаются в равной степени репрезентативными) либо взвешенной средней арифметической (если показатели можно классифицировать по степени репрезентативности).
Для вычисления простой средней арифметической используется формула
IП
К ээ— ,
П
где П - присвоенное значение анализируемого показателя;
п - количество показателей.
Для вычисления взвешенной средней арифметической используется формула
г —1
где ^г - вес анализируемого показателя П.
Оценка бюджетной эффективности налоговой льготы проводится на основе расчета соотношения прироста поступлений в бюджет и выпадающих доходов. При этом возникает проблема: поскольку отдача от введения налоговой льготы будет проявляться не сразу, необходимо отслеживание бюджетной эффективности той или иной льготы в динамике в течение нескольких налоговых периодов. Чтобы данные были сопоставимыми, при расчете показателя нужно корректировать его величину на уровень инфляции.
В качестве критерия бюджетной эффективности предлагается использовать коэффициент бюджетной эффективности К который
характеризует отношение изменений от поступления конкретного налога в анализируемом периоде по сравнению с предшествующим, скорректированным на индекс-дефлятор валового регионального продукта (ВРП) к выпадающим доходам бюджета в анализируемом налоговом периоде:
Кб.э = (Ц - 100 /
где И{ - поступления от данного налога в исследуемом налоговом периоде (году) ^
Н{ 1 - поступления от данного налога в предыдущем году;
- индекс-дефлятор ВРП в данном регионе в исследуемый налоговый период ^
ВД{ - выпадающие доходы бюджета вследствие
предоставления льготы в исследуемом налоговом периоде t.
При интерпретации полученных результатов важно анализировать не только полученное значение коэффициента, но и его динамику, которая за время предоставления налоговой льготы должна улучшаться, отражая рост результативности от введения привилегии.
Отсутствие положительной динамики будет свидетельствовать о неэффективности налоговой льготы. Это обстоятельство должно учитываться при формировании балльной оценки по рассматриваемому параметру.
n
Коэффициенту бюджетной эффективности присваивается значение 0, 0,5 или 1 в зависимости от следующих условий:
• если Кб э > 1 и при этом имеет положительную
динамику, то коэффициенту присваивается 1 балл (из расчета 0,5 балла за каждый фактор);
• если Кбэ > 1, но при этом имеет отрицательную
динамику, то коэффициенту присваивается 0,5 балла;
• если Кб э < 1, но при этом имеет положительную
динамику, то коэффициенту присваивается 0,5 балла;
• если Кбэ < 1 и при этом имеет отрицательную
динамику, то коэффициенту присваивается 0 баллов.
При оценке критерия социальной эффективности налоговой льготы предлагаем использовать методический подход, примененный к анализу ее экономической эффективности. В качестве ключевых могут использоваться такие показатели, как средняя заработная плата и количество рабочих мест на предприятиях.
Рассчитывая параметры, следует сравнить темпы их роста применительно к деятельности налогоплательщиков, использующих льготу, со средними по региону показателями. Следует также учитывать, что заработная плата требует индексации с учетом законодательно установленного минимума.
После расчета значений показателей им необходимо присвоить значение нуля или единицы по схеме, описанной ранее применительно к оценке экономической эффективности, а затем определить общий коэффициент социальной эффективности с использованием средней арифметической - простой или взвешенной.
На основе определения коэффициентов экономической, бюджетной и социальной эффективности налоговой льготы производится расчет интегрального индикатора, учитывающего общий эффект от применения той или иной льготы:
I = Ё Kr Si
К - величина соответствующего коэффициента
бюджетной, экономической или социальной эффективности налоговой льготы;
Sj - весовое значение данных коэффициентов.
Уровень корреляции каждого из коэффициентов бюджетной, экономической или социальной эффективности по отношению к той или иной льготе существенно дифференцирован, что необходимо учитывать при установлении их весового значения.
В общем плане более тесная корреляция с факторами, учитываемыми при расчете показателей в рамках того или иного коэффициента, будет у коэффициента бюджетной эффективности, поскольку наличие льготы определенным образом влияет на состояние бюджета. Кроме того, в силу информации, имеющейся у государственных органов, налогоплательщики, пользующиеся льготами, практически всегда отражают величину выпадающих доходов в налоговых декларациях.
Понятие налоговой тайны, содержащееся в законодательстве, предполагает запрет на раскрытие информации в отношении конкретных плательщиков, однако допускает возможность обобщения этих данных и использования их в общегосударственных целях.
Применительно к коэффициенту экономической эффективности связь с факторами, учитываемыми при расчете соответствующих показателей, является менее выраженной, поскольку на изменение выручки, прибыли, инвестиций в основной капитал, рентабельности продаж воздействуют и иные факторы как внешнего, так и внутреннего характера, отражающие особенности экономической деятельности хозяйствующего субъекта и деловой среды, не учтенные в расчетах.
Самая слабая степень корреляции с факторами, которые приняты в расчет, имеет место при определении коэффициента социальной эффективности. Следовательно, весовое значение данного коэффициента будет самым низким.
Исходя из сказанного, предлагаемые весовые значения составят применительно к коэффициенту бюджетной эффективности - 0,6; экономической эффективности - 0,3; социальной эффективности -0,1.
где I - интегральный индикатор эффективности Минимальный период, по истечении которого налоговой льготы; следует принимать решение в отношении
налоговый льготы, составляет три года. Возможны три сценарных варианта такого решения: пролонгация действия налоговой льготы, ее корректировка и отмена. Выбор варианта решения в отношении налоговый льготы определяется рейтингом ее интегрального индикатора.
Рекомендуемый рейтинг можно составить следующим образом. При наличии максимальной эффективности по всем трем коэффициентам (бюджетной, экономической и социальной эффективности) интегральный индикатор налоговой льготы будет равен единице, поэтому:
• 1 < I > 0,7 - высокий рейтинг: рекомендуется пролонгация действия налоговой льготы;
• 0,7 < I > 0,4 - средний рейтинг, рекомендуется корректировка налоговой льготы;
• 0,4 < I = 0 - низкий рейтинг, рекомендуется отмена налоговой льготы.
Преимущества представленной схемы по сравнению с существующими региональными методиками оценки эффективности налоговых льгот, на наш взгляд, заключаются в следующем:
• использование в расчетах относительных показателей, позволяющих сопоставить затраты с эффектом от их осуществления и являющихся, в отличие от абсолютных показателей, соизмеримыми;
• наличие информационной базы для расчета показателей эффективности налоговых льгот в рамках данной методики;
• учет динамики параметров, отражающей изменение эффекта от применения налоговой льготы;
• учет корреляции показателей коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности по отношению к той или иной налоговой льготе;
• использование в расчетах индекса-дефлятора, позволяющего привести расчеты к сопоставимому виду;
• расчет интегрального индикатора, отражающего в обобщенном виде различные направления эффективности анализируемой налоговой льготы;
• сочетание универсальности и гибкости, которое достигается за счет возможности использования унифицированного алгоритма, вариативного набора показателей и весовых значений общих коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности налоговых льгот.
Апробация данной методики применительно к налогам, зачисляемым в бюджет Краснодарского края и бюджеты муниципальных образований, расположенных на его территории, позволила уточнить оценку эффективности предоставляемых налоговых льгот, что будет способствовать принятию обоснованных решений по их пролонгации, корректировке и отмене.
Таблица 1
Виды налоговых льгот и параметры их применения (на примере Краснодарского края) Table 1
Types of tax incentives and their application parameters: evidence from the Krasnodar Krai
Налог,
Критерий Типовой признак в отношении
классификации Содержание льготы которого применяется льгота Правовая основа
Основание Материальное От уплаты освобождается один Транспортный Закон Краснодарского края
применения положение из родителей (усыновителей) налог о транспортном налоге
льготы в многодетной семье на территории
Заслуги граждан перед От уплаты освобождаются Герои Советского Союза, Герои России, Краснодарского края от 26.11.2003 № 639-К3
Отечеством Герои Социалистического Труда, полные кавалеры орденов Славы, Трудовой Славы, Герои Кубани, Герои труда Кубани
Необходимость Не облагается имущество Налог Гл. 30 Налогового кодекса
развития сфер организаций со статусом на имущество РФ
экономики государственного научного центра организаций
Сфера Общие Не уплачивают налог
применения организации в отношении
льготы движимого имущества, принятого с 01.01.2013 на учет в качестве основных средств
Специальные Не уплачивают налог организации, признаваемые управляющими компаниями в соответствии с Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково»
Порядок Налоговые Освобождаются
применения скидки от налогообложения религиозные организации в отношении имущества, используемого ими для осуществления религиозной деятельности
Налоговые изъятия Не признаются базой налогообложения объекты основных средств, включенные в первую или во вторую амортизационную группу
Налоговые Уменьшение суммы налога Упрощенная Гл. 26.2 Налогового кодекса
кредиты на взносы во внебюджетные фонды и пособия по временной нетрудоспособности система налогообложения (объект - доходы) РФ
Налоговые Применение налоговой ставки Упрощенная Закон Краснодарского края
каникулы в размере 0% для вновь система «Об условиях применения
зарегистрированных индивидуальных налогообложения упрощенной системы налогообложения
предпринимателей в течение двух на территории
налоговых периодов по отдельным видам Краснодарского края» от 08.05.2015 № 3169-КЗ
деятельности
Уровень Федеральный Не признаются объектом Транспортный Гл. 28 Налогового кодекса
предоставления уровень налогообложения весельные налог РФ
льгот лодки, а также моторные лодки с двигателем мощностью не свыше 5 л.с.
Региональный От уплаты налога освобождаются Налог Закон Краснодарского края
уровень памятники истории и культуры на имущество организаций «О налоге на имущество организаций» от 19.11.2003 № 620-КЗ
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Таблица 2
Характеристика основных показателей, используемых в региональной практике оценки экономической эффективности
налоговых льгот
Table 2
Characteristics of the main indicators used in the practice of the regional assessment of the economic effectiveness of tax incentives
Абсолютные показатели
Относительные показатели
Показатель динамики
Пояснение
Формула
Пояснение
Рост выручки, прибыли, объемов инвестиций в основной капитал, среднемесячной заработной платы, среднегодовой стоимости основных средств, количества новых рабочих мест, среднесписочной численности работников, новых
конкурентоспособных видов продукции. Снижение себестоимости единицы основного вида продукции, задолженности по заработной плате, объема платежей за негативное воздействие на окружающую среду_
При положительной (отрицательной) динамике установленного числа показателей присваивается соответствующее количество баллов. Изменение в лучшую сторону динамики заданного числа показателей свидетельствует об экономической эффективности налоговых льгот
Vn-i/(V„_ 2+V„-3)/2
Отношение объема отгруженных товаров в отчетном году V к аналогичному показателю предшествующих периодов
РД / П Отношение прироста объема
выручки РД к сумме потерь бюджета вследствие предоставления льготы П
( НП,+АЛ, )/ПБ,
Отношение объема прироста налоговых поступлений от реализации
инвестиционного проекта НП
и суммы арендной платы Ап 1
к потерям бюджета за период действия проекта ПБ
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Таблица 3
Характеристика основных показателей, используемых в региональной практике оценки бюджетной эффективности налоговых льгот
Table 3
Characteristics of the main indicators used in the practice of regional assessment of the budgetary efficiency of tax incentives
Формула Пояснение
Абсолютные показатели (эффект)
НПф - НПп - ХНЛ Разница между фактическими НПф и плановыми НПп поступлениями в бюджет, уменьшенными на величину налоговых льгот НЛ
ХНу - хл Разница между суммой уплаченных налогов ХНу и суммой налоговых льгот по категориям налогоплательщиков ХЛ
НБ х НС - (НБ • НС) + пл пл v т т + (7пл - ТтДСх Е + Э Разница между налогами в плановом и текущем периоде с учетом предоставленных льгот, роста НДФЛ Т и снижения расходов бюджета Э
(Дб + ЭБС)Кд + С Дополнительные налоговые поступления Дб и экономия бюджетных средств ЭБС с учетом коэффициента дисконтирования Кд и увеличение стоимости активов бюджета С
Относительные показатели (эффективность)
НПпр / П Отношение прироста налоговых поступлений НПпр к потерям бюджета от предоставления льготы П
ХНо / ХНо-1 Отношение суммы налогов, уплаченных за отчетный период (ХНо), к аналогичной сумме за предыдущий период ХНо-1 по категориям налогоплательщиков
ХН / ХНо-1 • ХЛ Отношение суммы налогов, уплаченных за отчетный период, к сумме налогов, уплаченных за предыдущий период, по категориям налогоплательщиков, умноженное на сумму предоставляемых льгот ХЛ
Дпр / Рс - П Отношение ожидаемого прироста доходов Дпр к ожидаемому сокращению расходов бюджета Рс минус потери бюджета вследствие предоставления льготы
Рэ / Рэ.а Отношение экспертной оценки расходов бюджета на организацию предоставления налоговой льготы Рэ к экспертной оценке расходов бюджета на организацию альтернативной поддержки налогоплательщиков Рэ а
Н / Н + (БФ-БФ ) / (РО - РО ) т п п п Отношение уплаченных налогов за отчетный период Нт к предыдущему году Нп плюс отношение разницы между бюджетным финансированием БФ и расходами налогоплательщиков при условии льготы (отсутствии ее) РО
(АНХ1 + АТ-Х2 + Э) / ХП Отношение суммы увеличения налогов (ДН-Х1 + ДТХ2) и расходов бюджета к сумме потерь бюджета по каждому налогу
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Таблица 4
Характеристика основных показателей, используемых в региональной практике оценки социальной эффективности налоговых льгот
Table 4
Characteristics of the main indicators used in the practice of regional assessment of the social effectiveness of tax incentives
Абсолютные показатели Относительные показатели
Показатели динамики Пояснение Формула Пояснение
Рост числа дополнительных рабочих мест, сумм социальной помощи и благотворительности, числа случаев трудоустройства лиц, которым необходима социальная поддержка. Улучшение условий и охраны труда, повышение квалификации работников, качества продукции. Расширение ассортимента производимых товаров, работ и услуг Изменение в лучшую сторону динамики не менее двух показателей свидетельствует о социальной эффективности налоговых льгот Кс.э = хдж / ХП / Ер Отношение прироста социально-экономических показателей ХЛПК к сумме потерь бюджета (ХП) на одного работника-налогоплательщика Ер (по категориям)
СС / П • УР2 / УР1 х X ЗП2 / ЗП1 • РМ2 / РМ1 Перемножение показателей, отражающих отношение средств, используемых на социально значимые цели СС, к потерям бюджета П, изменение количества работ (услуг) УР, заработной платы ЗП, рабочих мест РМ до и после периода предоставления льгот
К2 / Т2 - К1 / Т1 + + Z • N + S Разность отношения стоимости работ, услуг К к потенциально требуемой Т, увеличенная на среднюю заработную плату Z вновь принятых работников N и сумму предоставленных налоговых льгот S
(ФЗП( / ФЗП-Х + + ПМ / ПЧ-1КЦ.Н Сумма показателей, отражающих прирост заработной платы ФЗП, прожиточного минимума ПМ с учетом корректирующего показателя целевой направленности категории налогоплательщиков К ^^ ц.н
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Рисунок 1
Критерии эффективности налоговых льгот и параметры их оценки Figure 1
Criteria for the effectiveness of tax incentives and the parameters of their evaluation
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Рисунок 2
Целевое пространство оценки стимулирующих налоговых льгот Figure 2
Target space of the assessment of stimulating tax incentives
Целеполагание
оценки эффективности сталирующих льгот
О
<D
Сц
0>
H
к
S
Бюджет
Бизнес-сообщество
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Население
Бюджетная эффективность
^ Экономическая эффективность
Социальная эффективность
Список литературы
1. Мамонова И.В. Оценка качества системного подхода к формированию налогового законодательства РФ // Налоги и финансовое право. 2012. № 5. С. 240-244.
2. Игонина Л.Л. Методология оценки эффективности реализации налогового потенциала региона // Региональная экономика. Юг России. 2012. № 13. С. 380-390.
3. Налоговые реформы. Теория и практика / под ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 463 с.
4. Игонина Л.Л. О подходах к оценке эффективности бюджетно-налоговой политики // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2015. № 3-1. С. 54-58.
5. Пансков В.Г. Налоговые льготы: целесообразность и эффективность // Финансы. 2012. № 10. С.34-36.
6. Тютюрюков Н.Н., Тернопольская Г.Б., Тютюрюков В.Н. Налоговые льготы и преференции: цель -одна, а механизм - разный // Налоговая политика и практика. 2009. № 10. С. 18-23.
7. Еременко Е.А. Специальные налоговые режимы и концепция справедливости налогообложения // Финансы. 2015. № 9. С. 76-80.
8. Соболева Г.В., Яковлева В.С. Эффективность налоговых льгот в стимулировании инновационной деятельности // Экономика. Налоги. Право. 2014. № 3. С. 84-88.
9. Abbas S.M., Klemm A. A Partial Race to the Bottom: Corporate Tax Developments in Emerging and Developing Economies // International Tax and Public Finance. 2013. Vol. 20. Р. 596-617.
10. BirdR., Zolt E. Tax Policy in Emerging Countries // Environment and Planning C: Government and Policy. 2008. Vol. 26. P. 73-86.
11. Klemm A. Causes, Benefits, and Risks of Business Tax Incentives // International Tax and Public Finance. 2010. Vol. 17. P. 315-336.
12. Терехина А.П. Роль и значение категории «налоговая льгота» в налоговых правоотношениях // Финансовое право. 2010. № 12. С. 37-40.
13. Фискальный федерализм. Проблемы и перспективы развития: монография / под ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 415 с.
14. Горбачева О.Ю. Обоснование подхода к оценке эффективности налоговых льгот в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. № 5. С. 14-18.
15. Bird R., Martinez-Vazquez J., Torgler B. Societal Institutions and Tax Effort in Developing Countries // Working Paper, no. 2004-21. Basel, CREMA, 2004.
16. Савина О.Н. Оценка эффективности налоговых льгот в условиях действующего российского налогового законодательства и направления ее совершенствования // Налоги и налогообложение. 2012. № 9-10. С. 15-29.
17. House C., Shapiro M. Temporary Investment Tax Incentives: Theory with Evidence from Bonus Depreciation // American Economic Review. 2008. Vol. 98. P. 737-768.
18. Zee H., Stotsky J., Ley E. Tax Incentives for Business Investment: A Primer for Policy Makers in Developing Countries // World Development. 2002. Vol. 30. P. 1497-1516.
19. Шакирова Р.К. О соотношении понятий «налоговые льготы» и «налоговые расходы бюджета» и оценке их эффективности // Налоги и налогообложение. 2015. № 2. С. 146-156.
Финансовая аналитика: Financial Analytics:
проблемы и решения 37 (2016) 45-60 Science and Experience
ISSN 2311-8768 (Online) Tax Regulation
ISSN 2073-4484 (Print)
TAX INCENTIVES AS A TOOL OF BUDGETARY AND TAX REGULATION:
SPECIFICS OF THEIR USE AND EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS AT THE REGIONAL LEVEL Lyudmila L. IGONINAa% Irina V. MAMONOVAb
a Financial University under Government of Russian Federation, Krasnodar Branch, Krasnodar, Krasnodar Krai, Russian Federation [email protected]
b Financial University under Government of Russian Federation, Krasnodar Branch, Krasnodar, Krasnodar Krai, Russian Federation [email protected]
• Corresponding author
Article history:
Received 11 August 2016 Received in revised form 22 September 2016 Accepted 26 September 2016
JEL classification: H20, H21, H22, H71
Keywords: tax benefit, budgetary, regulation, evaluation
Abstract
Importance The article focuses on tax incentives and methods used to evaluate their effectiveness at the regional level.
Objectives We identify specifics of tax incentives at the regional level, determine challenging aspects of using regional methods to evaluate the efficiency of tax incentives and devise methodological tools that facilitate reasonable decisions on tax incentives to be introduced or granted.
Methods When studying the specifics of tax incentives and evaluating their effectiveness at the regional level, we used methods of logic, systems, comparative, economic, statistical and dynamic analysis.
Results We examined tax incentives, their substance, types and classifying characteristics. The article determines the specifics and reasonableness of tax incentives at the regional level and provides the rationale for setting conditions for better evaluation of effectiveness of regional tax incentives. We demonstrate a special role of clear and feasible methods of such evaluation and present its comprehensive and methodological tools that imply the use of the unified algorithm, variable set of indicators and weighted coefficients of economic, budgetary and social effectiveness of tax incentives.
Conclusions and Relevance The research determines areas for improving the stimulating role of tax benefits at the regional level and necessary adjustment to methodological approaches to their efficiency evaluation. The article presents an algorithm-based methodology for integral evaluation of effectiveness of tax incentives. Those tools will allow for reasonable decisions on the introduction, prolongation, adjustment and elimination of tax benefits.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Mamonova I.V. [Evaluating the quality of a systems approach to formulating tax legislation of the Russian Federation]. Nalogi i fmansovoe pravo = Taxes and Financial Law, 2012, no. 5, pp. 240-244. (In Russ.)
2. Igonina L.L. [A methodology for evaluating the use of the region's tax capacity and its effectiveness]. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii = Regional Economy. South of Russia, 2012, no. 13, pp. 380-390. (In Russ.)
3. Panskov V.G. Nalogovye reformy. Teoriya ipraktika [Tax reforms. Theory and practice]. Moscow, YUNITI-DANA Publ., 2012, 463 p.
4. Igonina L.L. [On approaches to evaluating the effectiveness of fiscal policy]. Mezhdunarodnyi zhurnal prikladnykh i fundamental'nykh issledovanii = International Journal of Applied and Fundamental Researches, 2015, no. 3-1, pp. 54-58. (In Russ.)
5. Panskov V.G. [Tax incentives: reasonableness and effectiveness]. Finansy = Finance, 2012, no. 10, pp. 34-36. (In Russ.)
6. Tyutyuryukov N.N., Ternopol'skaya G.B., Tyutyuryukov V.N. [Tax incentives and preferences: the same goal but different mechanisms]. Nalogovaya politika i praktika = Tax Policy and Practice, 2009, no. 10, pp. 18-23. (In Russ.)
7. Eremenko E.A. [Special tax regimes and the concept of fair taxation]. Finansy = Finance, 2015, no. 9, pp. 76-80. (In Russ.)
8. Soboleva G.V., Yakovleva V.S. [Efficiency of tax benefits for stimulating innovative activities]. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics, Taxes & Law, 2014, no. 3, pp. 84-88. (In Russ.)
9. Ali Abbas S.M., Klemm A. A Partial Race to the Bottom: Corporate Tax Developments in Emerging and Developing Economies. International Tax and Public Finance, 2013, vol. 20, iss. 4, pp. 596-617. doi: 10.1007/s10797-013-9286-8
10. Bird R., Zolt E. Tax Policy in Emerging Countries. Environment and Planning C: Government and Policy, 2008, vol. 26, pp. 73-86. doi: 10.1068/cav3
11. Klemm A. Causes, Benefits, and Risks of Business Tax Incentives. International Tax and Public Finance, 2010, vol. 17, iss. 3, pp. 315-336. doi: 10.1007/s10797-010-9135-y
12. Terekhina A.P. [The role and significance of 'tax benefit' in fiscal relations]. Finansovoepravo = Financial Law, 2010, no. 12, pp. 37-40. (In Russ.)
13. Fiskal'nyi federalizm. Poblemy iperspektivy razvitiya: monografiya [Fiscal federalism. Development issues and prospects: a monograph]. Moscow, YUNITI-DANA Publ., 2015, 415 p.
14. Gorbacheva O.Yu. [Rationale for the approach to evaluating the effectiveness of tax benefits in the Russian Federation]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2014, no. 5, pp. 14-18. (In Russ.)
15. Bird R., Martinez-Vazquez J., Torgler B. Societal Institutions and Tax Effort in Developing Countries. Working Paper, no. 2004-21. Basel, CREMA, 2004.
16. Savina O.N. [Evaluating the effectiveness of tax incentives under the current Russian tax legislation and directions of its improvement]. Nalogi i nalogooblozhenie = Taxes and Taxation, 2012, no. 9-10, pp. 15-29. (In Russ.)
17. House C., Shapiro M. Temporary Investment Tax Incentives: Theory with Evidence from Bonus Depreciation. American Economic Review, 2008, vol. 98, no. 3, pp. 737-768. doi:10.1257/aer.98.3.737
18. Zee H., Stotsky J., Ley E. Tax Incentives for Business Investment: A Primer for Policy Makers in Developing Countries. World Development, 2002, vol. 30, iss. 9, pp. 1497-1516.
19. Shakirova R.K. [On the relation between the concepts of 'tax incentives' and 'budget tax expenditure' and assessment of their effectiveness]. Nalogi i nalogooblozhenie = Taxes and Taxation, 2015, no. 2, pp. 145-156. (In Russ.)
