CC BY
238
Обобщая изложенное, можно придти к следующим выводам:
1) управленческая деятельность по своей сути представляет собой практическую реализацию функций процесса управления. Однако, полностью отождествлять управленческую деятельность с функциями процесса управления не совсем правильно. Направлений управленческой деятельности гораздо больше, чем функций процесса управления. Функции процесса управления являются составными частями направлений управленческой деятельности;
2) основными направлениями управленческой деятельности в органах внутренних дел МВД России являются: разработка положения о подразделении, должностных обязанностях руководящего и личного состава; делопроизводство; организация информационно-аналитической деятельности; организация
прогнозирования; организация планирования работы; разработка и осуществление конкретных мер по реализации принятого решения (организация); деятельность по регулированию, направленная на нейтрализацию трудностей возникающих на пути исполнения управленческого решения; работа оперативного совещания; инспектирование; контрольные, целевые проверки деятельности органа внутренних дел; осуществление зонального и особого контроля; закрепление руководящего и начальствующего состава за подведомственными органами, учреждениями для оказания помощи и осуществления контроля; внедрение в практику передового опыта, новых форм и методов работы.
Каждое из направлений управленческой деятельности имеет относительную самостоятельность, но все они взаимосвязаны общими целями.
СТАТУС БЕЖЕНЦА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, административный процес
E-mail: 203.019@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности предоставления статуса беженца в России и даются рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища. Ключевые слова: беженец, правовой статус, защита, права и свободы.
REFUGEE STATUS IN THE RUSSIAN FEDERATION (THEORETICAL AND LEGAL ASPECT)
TATYANA ANATOLYEVNA PRUDNIKOVA,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article considers the peculiarities of granting refugee status in Russia, and provides recommendations on improvement of legislation in the field of asylum.
Keywords: refugee, legal status, protection, rights and freedoms.
В настоящее время неотъемлемым элементом национальной системы предоставления убежища является Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (ред. от 2 июля 2013 г.) «О беженцах»1 (далее — ФЗ «О беженцах»). Закон определяет основания и порядок признания лица беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. В Законе закрепляется, что регулирование отношений в сфере предоставления статуса беженца, реализации и защиты прав и свобод беженцев осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
За период с 2008 г. по 1 октября 2013 г. с ходатайством о предоставлении статуса беженца (далее — ходатайство) обратилось 12 720 человек. Из них: в 2008 г. — 3967, 2009 г. — 2709, 2010 г. — 1646, 2011 г. — 1265, 2012 г. — 1243, 2013 г. — 1355. Наибольшее количество ходатайств в указанный период было направлено выходцами из Грузии (5108), Афганистана (4264), Сирии (970), Узбекистана (418), Киргизии (335). Всего было принято и рассмотрено ходатайств от представителей 87 государств мира2.
ФЗ «О беженцах» в ст. 1 содержит следующее определение понятия «беженец» — это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».
Таким образом, законодатель определяет следующую систему критериев о включении, соответствие которым позволит лицу претендовать на предоставление статуса беженца:
♦ вполне обоснованных опасений;
♦ преследования;
♦ признак расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, политические убеждения;
♦ лицо находится вне страны гражданской принадлежности (прежнего постоянного места жительства);
♦ лицо не может или не желает пользоваться защитой государства гражданской принадлежности (прежнего постоянного места жительства).
Представленное определение и вытекающая из него система критериев о включении соответствует положениям ст. 1 разд. А Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., отличаясь от них только введением еще одного признака, находящегося в основании преследований лица — национальность3. Из этого можно заключить, что тем самым законодатель не только выполняет обязательство по имплементации этого важнейшего положения, но и демонстрирует особое внимание к специфике процессов вынужденной миграции путем включения более широкого перечня критериев.
Принимая во внимание разд. D, Е, F ст. 1 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., где содержатся положения об исключении из сферы действия Конвенции, отметим, что п. 1 и 5 ст. 2 Закона содержат аналогичные положения об исключении, содержащиеся в пп. а разд. F и D названной статьи Конвенции, соответственно. Указанное обстоятельство позволяет говорить о выполнении Российской Федерацией международных обязательств в этой части путем импле-ментации положений Конвенции в национальное законодательство.
Обращаясь к п. 2 и 3 анализируемой статьи Закона, видно, что, в целом, они схожи с пп. Ь и с разд. F в определении лиц, исключаемых из сферы действия Конвенции. Однако, можно проследить некоторые отличия в использованных формулировках.
Императивные предписания, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 2 Закона предусматривают исключение из сферы действия Закона лицо «которое совершило» (п. 2) или «которое виновно» (п. 3) в совершении установленных законом деяний.
На наш взгляд, буквальное толкование приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что
1 ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (ред. от 2 июля 2013) «О беженцах» // КонсультантПлюс.
2 Статистические данные о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации // Управление по вопросам гражданства ФМС России. М., 2013.
3 Статья 1 разд. А Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г.
для исключения лица из сферы действия Закона необходимо документальное подтверждение факта совершения лицом указанных противоправных деяний.
Проводя сравнительный анализ положений об исключении, содержащихся в Конвенции 1951 г. и ФЗ «О беженцах», отметим, что нормы Федерального закона не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. По нашему мнению, приведенные положения подчеркивают признанную на международном уровне концепцию дифференциации лиц, нуждающихся в международной защите, а также свидетельствуют об обособлении инструментов правового регулирования отношений в сфере защиты беженцев от иных категорий мигрантов.
Далее обратимся к положениям о прекращении статуса беженца, содержащимся в Конвенции 1951 г. и ФЗ «О беженцах». В Конвенции подобные положения содержатся в разд. С. В федеральном законе этому посвящена ст. 9, в которой определены условия, в случае наступления которых лицо утрачивает или лишается статуса беженца.
Стоит констатировать тот факт, что положения, определяющие основания утраты статуса беженца идентичны конвенционным положениям о прекращении и также могут быть разграничены по критериям субъективного и объективного свойства. В первом случае это п. 1—5, во втором — 6 и 7.
Что же касается положений ст. 9 Закона, устанавливающих основания для принятия соответствующим государственным органом решения о лишении лица статуса беженца, отметим, что Конвенция 1951 г. подобных положений не содержит. Вместе с тем, возможность лишения статуса беженца служит целям сохранения чистоты определения беженца и является средством, которое призвано исправлять ошибочное решение о присуждении статуса беженца. Такой подход предполагает ограничительное толкование оснований лишения статус беженца.
Абзац 1 п. 2 ст. 9 предусматривает лишение статуса беженца лица, если оно осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации. Изложенное позволяет констатировать, что законода-
тель рассматривает лишение статуса беженца как санкцию за противоправное поведение лица. Считаем, что указанный подход не соответствует общепринятой концепции, в соответствии с которой лицо лишается статуса беженца не по причине совершения какого-либо правонарушения, а в виду установления обстоятельств, указывающих на невозможность принятия первоначального решения о предоставлении такого статуса.
Вместе с тем, следует иметь в виду, что совершение лицом тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей ему убежище, и до того как оно было допущено в эту страну, как было рассмотрено выше, относится к положениям о прекращении, содержащимся в Конвенции, наличие которых является основанием для отказа в предоставлении статуса беженца. Отдельными авторами отмечается, что подобная формулировка свидетельствует о желании разработчиков Конвенции исключить ситуацию, когда в статусе беженца отказывается лицу, совершившему преступление на территории страны, давшей убежище4. Следовательно, положения названного пункта ФЗ «О беженцах» не соответствуют Конвенции 1951 г.
Наличие обстоятельств, предусмотренных абз. 1 п. 2 ст. 9, а равно и абз. 3 п. 2 этой же статьи, позволяет рассматривать наличие вступившего в силу обвинительного приговора суда в совершении преступления на территории Российской Федерации как угрозу национальной или общественной безопасности, предполагающей возможность высылки такого лица.
Поскольку в разрабатываемом в настоящее время проекте Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» статус беженца предлагается рассматривать как вид убежища, представляется необходимым во всем документе вести речь не о беженцах или лицах признанных таковыми, а о лицах, которым предоставлен статус беженца. Так, например, проект уже включает в себя положения об утрате и аннулировании статуса беженца. Кроме того, представляется необоснованным введение в законодательство понятия «лицо, признанное беженцем на территории Российской Федерации» в виду того, что предметом правового регулирования настоя-
4 Салеев И.В. Совершенствование законодательства Республики Беларусь о беженцах // Журнал международного права и международных отношений. 2007. № 1.
щего закона является предоставление убежища, а не признание какого-либо лица беженцем.
Предлагается детализировать основания предоставления различных видов убежища:
♦ статус беженца предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории Российской Федерации в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, который не может пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или лицу без гражданства, находящемуся на территории Российской Федерации и в силу подобных опасений не может или не желает вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства вследствие таких опасений;
♦ временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящемуся на территории Российской Федерации по причине наличия реальной угрозы в случае возвращения на территорию государства гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (в том числе внесудебного лишения жизни или свободы);
♦ политическое убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящемуся на территории Российской Федерации в силу вполне обоснованных опасений преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) за общественно-политическую деятельность и убеждения за исключением тех лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть предоставлен на территории Российской Федерации статус беженца5.
По нашему мнению в законопроекте отсутствует указание на возможность принятия решения о предоставлении лицу политического убежища. Если предполагается, что процедурный аспект предоставления политического убежища представляет собой предмет правового регулирования иного нормативного акта (например, Указа Президента РФ), то целесообразно в законопроекте указать на это обстоятельство. Иначе требуется предусмотреть механизм направления в
Комиссию по вопросам гражданства и иные заинтересованные органы материалов по результатам рассмотрения заявления лица, ищущего убежище, которому может быть предоставлено политическое убежище в соответствии с установленными в законе критериями.
Особо необходима детализация правового статуса лица, которому предоставлено политическое убежище. Если лица, пользующиеся такими видами убежища, как статус беженца и временное убежище, обладают одинаковой совокупностью прав и обязанностей, то представляется необходимым указание на то, что таким же по объему правовым статусом обладают и лица, пользующиеся политическим убежищем.
Представляется, что законопроект также должен включать одинаковые базовые компоненты для каждого вида убежища (основания предоставления, утраты и аннулирования). Однако, в предлагаемом законе отсутствуют основания прекращения и аннулирования политического убежища. Полагаем, что систематизирующий характер рассматриваемого законопроекта предусматривает необходимость детальной регламентации указанных положений применительно к каждому виду убежища. В противном случае возникнет необходимость разработки массива подзаконных актов, что, как показывает практика, может ухудшить предполагаемые позитивные результаты разработки и принятия данного проекта Федерального закона. В этой связи считаем целесообразным дополнить законопроект положениями о прекращении и аннулировании (при необходимости) политического убежища.
В заключении следует отметить, что построение системы правового регулирования в сфере убежища на основании единого федерального закона позволит устранить существующие противоречия в механизме реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, пользующихся убежищем на территории Российской Федерации; упразднить разрозненность правовых норм, регулирующих однородные правоубежищные отношения; обеспечить исполнение государством обязательств по защите прав и свобод лиц данной категории.
5 Сазон К.Д. О совершенствовании российского законодательства в сфере предоставления убежища // 20-телие Конституции РФ. Становление, проблемы и тенденции развития: Сб. ст. М., 2014. С. 264.
