CC BY
113
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.1 В.С. Косарев
СТАНОВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГУЛИРОВАНИИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ
Рассматривается становление законодательства в области бюджетного контроля. Изучение литературы и законодательных актов по теме показало, что в настоящее время общегосударственный финансовый контроль в России формируется противоречиво, имеет проблемы нормативного и организационного характера.
Ключевые слова: бюджет, бюджетный контроль, законодательство, финансовый контроль.
В настоящее время существуют различные подходы к определению исходной даты возникновения в России института финансового контроля, которые можно объяснить различными методологическими установками исследователей в определении природы финансового контроля.
Одни авторы связывают образование финансового контроля с возникновением государства. Соглашаясь с тем, что с появлением государства возникают экономические потребности, следовательно, необходимы ресурсы для их удовлетворения, нельзя не отметить, что подобная точка зрения не учитывает усложнение государственного устройства, связанного с развитием хозяйственной деятельности.
По мнению А.А. Шевченко и Н.А. Аюбова, история финансового контроля России берет свое начало в первом своде законов - Русской Правде (XI в.). Именно в этом документе в ст. 35, 36, 37 закреплялось право высшего должностного лица - князя - на денежный контроль [1].
При становлении династии Романовых взаимоотношения общества и власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649 г., разработанного и принятого Земским собором.
По мнению О.В. Владимировой, говорить о финансовом контроле как отдельном государственном институте можно со времени образования первых приказов.
По О.П. Синельникову, «датой создания государственного финансового контроля в России принято считать 1656 год, когда в период царствования Алексея Михайловича в целях повышения эффективности управления под кураторством царской Думы был учрежден Счетный приказ, или Приказ счетных дел» [2].
Официальной датой образования финансового контроля в России принято считать 10 марта 1656 г., когда и был создан Приказ счета большой казны (Счетный приказ). Причиной возникновения данного приказа послужило желание укрепить финансовое хозяйство, пошатнувшееся во время войны с Польшей.
Военные действия потребовали концентрации всех государственных сил и средств, в том числе и финансовых. Создание Счетного приказа было одним из способов покрытия военных расходов наряду с выпуском медных денег по курсу серебряных, чрезвычайными налогами и т.п. Счетный приказ способствовал исполнению в основном не контрольных, а именно счетных функций: подсчет общегосударственных доходов и расходов, что является элементом контроля, поэтому считать эту деятельность именно финансовым контролем, по нашему мнению, не совсем правильно.
Таким образом, счетный приказ является, скорее, прообразом будущих казначейств.
Данный период характеризует начало процесса создания института финансового контроля в нашем государстве.
Приказ счетных дел просуществовал до 1699 г., затем его функции перешли Ближней канцелярии. Ближняя канцелярия была прообразом Сената. Сенат, по замыслу Петра I, являлся высшим органом государственного управления. Несмотря на неоднократные изменения своего статуса и в течение своей более чем двухсотлетней истории Сенат удерживал за собой контрольные функции.
Реформа счетно-ревизионной деятельности начинается в 1718 г. и проходит параллельно с реформой общего государственного управления. С установлением коллегиального порядка Ближняя канцелярия была упразднена. В 1720 г. император Петр I учредил специальный контрольный орган по управлению финансами - Ревизион-коллегию.
Следующее столетие, особенно первая четверть XIX в., для Российского государства - эпоха грандиозных реформ в области создания органов государственного управления. Формирование министерской системы, начатое в 1802 г. и продолжавшееся девять лет, логически завершилось созда-
нием в России специализированного органа финансового контроля.
В развитии государственного финансового контроля в России в первой половине XIX в. можно выделить следующие особенности. Во-первых, образованное в 1811 г. Главное управление ревизии государственных счетов с самого начала своего существования имело внутреннюю специализацию, а именно состояло из двух департаментов (департамента ревизии гражданских счетов и департамента ревизии военных счетов), а с 1827 г. был выделен еще один департамент — департамент ревизии морских счетов.
Второй особенностью организации системы финансового контроля в данный период явилось то, что в целом реформа коснулась только высших контрольных учреждений и не затронула систему финансового контроля публичных финансов на местах, что, на наш взгляд, было существенным недостатком. Между тем, главной особенностью организации системы контроля является то, что именно в первой половине XIX в. завершается последний этап создания финансовой системы дореволюционной России, которая в дальнейшем кардинально уже не менялась.
В исследуемый период финансовая система государства стала включать в себя все необходимые части (свойственные и современной системе публичных финансов практически любого государства). Это доходная и расходная части, находящиеся в составе одного министерства, а также независимая от них контрольная структура - Главное управление ревизии государственных счетов, действующее также на правах министерства.
Следует отметить, что в первой половине XIX в. бюджетный контроль, осуществляемый Министерством финансов и Государственным контролем, был недостаточно эффективен, что можно объяснить недостатками правового регулирования бюджетного контроля, поэтому в этот период и встал вопрос о необходимости реформирования бюджетного контроля.
Подготовка к реформе финансового контроля началась во второй половине XIX в. В основу реформы был положен опыт работы контрольно-счетных учреждений европейских стран, который был основан на идеях независимости финансового контроля. Государственный контроль стал единым ревизионным органом, обладающим правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и в регионах.
Вместе с тем, несмотря на положительный характер реформы Государственного контроля, его устройство достаточно быстро устарело и перестало отвечать потребностям развивавшейся финансовой системы. В связи с этим 28 апреля 1892 г. был издан Закон о Государственном контроле, который определил переустройство контрольного ведомства в России. В этом законе были кодифицированы и закреплены те изменения в организации, формах, методах и деятельности Государственного контроля, которые произошли со времени реформы.
Согласно Закону во главе Государственного контроля стоял Государственный контролер, пользовавшийся всеми правами и властью министра и являвшийся с 1905 г. членом Совета министров. Ему подчинялись все центральные и местные учреждения контроля. Государственный контролер осуществлял надзор за деятельностью всех контрольных учреждений. Кроме того, с его согласия и согласия министра финансов допускались изменения действующих правил о поступлении государственных доходов и о производстве расходов, не касающихся основ и общих положений, а также издание инструкций, положений и форм, касающихся счетоводства и отчетности.
Таким образом, после реформ 1863-1866 гг. к началу XX в. в России сложилась развитая система государственного бюджетного контроля. Был установлен строгий порядок в финансовой отчетности и ревизии документов, оправдывающих каждую статью расходов, и созданы новые органы, осуществляющие контроль за доходами и расходами государственных средств, - контрольные палаты.
Один из важнейших этапов совершенствования контроля за финансовыми средствами в дореволюционной России связан с избранием в 1906 г. Первой Государственной думы. Возникает идея о необходимости «приблизить» финансовый контроль к думе, а не к правительству. Депутаты требовали не контроля цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита.
В целом Г осударственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран Запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл весьма важную роль в выработке законодательных предложений, а также при рассмотрении и решении вопросов государственной важности.
Становление законодательства о регулировании.
Важное место государственному финансовому контролю отводилось и после Октябрьской революции 1917 г. Права Государственного контроля как Народного комиссариата были определены Декретом «Об образовании Народного Комиссариата государственного контроля» от 5 декабря 1917 г. В конце 1924 г. правительство образовало в составе Народного Комиссариата финансов СССР Финансово-контрольное управление, на которое возлагалась документальная проверка доходов и расходов бюджета, оборотов денежных средств и др.
В 50-60-е гг. финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляли органы общей компетенции: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик и местные советы.
С 1993 г. основополагающие положения государственного бюджетного контроля были заложены в Конституции Российской Федерации, которая устанавливает принципы государственного устройства Российской Федерации и осуществления государственной власти, такие, как федерализм, равноправие субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, принцип разделения властей. Эти конституционные принципы пронизывают всю сферу бюджетной деятельности государства. Они, как справедливо указывают А.А. Шевченко и Н.А. Аюбов, «во многом определяют законодательное регулирование бюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе по финансово-бюджетному контролю, и в рамках бюджетного законодательства получают свою дальнейшую конкретизацию» [1].
Трудно переоценить значение законодательной базы государственного финансового контроля, поскольку это одно из важнейших условий его системности, обеспечивающее его легитимность и целостность, а также взаимосвязь элементов. В настоящее время в России действуют отдельные, не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы государственного финансового контроля. Вопросы государственного финансового контроля в той или иной степени освещены в соответствующих разделах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах, а также в ряде других нормативно-правовых актов.
Изучение литературы и законодательных актов показало, что в настоящее время общегосударственный финансовый контроль в России формируется противоречиво, имеет проблемы нормативноправового, методологического, методического и организационного характера. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция единой системы государственного финансового контроля в России, контроль не охватывает всю сферу финансово-бюджетных отношений, к тому же отсутствуют механизмы взаимодействия контролирующих органов.
В научном и практическом аспекте становятся особенно актуальными разработки стратегических приоритетов развития общегосударственного финансового контроля, отражающие многоуровневый характер бюджетных отношений и единство финансовой системы страны.
После принятия Закона «О Счетной палате Российской Федерации» следующим нормативноправовым актом, узаконивающим понятие государственного финансового контроля и регламентирующим его организацию, являлся Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» (от 25 июля 1996 г.). В проекте этого указа фиксировалось, что высшим органом внешнего государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации.
И тем не менее значимость этого Указа для страны была большой. Он однозначно подтвердил, что в стране имеет место быть государственный финансовый контроль, что право проводить этот контроль имеют Счетная палата России, Центральный банк России, Министерство финансов России, Министерство России по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет России и т.д. [3. С. 28-29].
7 февраля 2011 г. был принят Федеральный закон №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» [4], вступивших в действие с 1 октября 2011 г.
Цель комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поставлена в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р).
В Российской Федерации до последнего времени не было единой правовой базы деятельности органов внешнего финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время правовое положение контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется самостоятельно каждым субъектом РФ посредством принятия соответствующих региональных законов и муниципальных нормативных правовых актов.
Проблема отсутствия единого правового регулирования потребовала принятия правовых норм федерального уровня, которые в своей совокупности обеспечили бы создание единой нормативноправовой базы организации и деятельности контрольно-счетных органов на региональном и муниципальном уровнях. В итоге был принят названный Закон № 6-ФЗ, при разработке которого учитывалась судебная практика, складывающаяся по вопросам деятельности Счетной палаты России, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Следует обратить внимание на то, что согласно конституционным принципам федерализма Закон № 6-ФЗ называется «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», что означает установление на федеральном уровне только основ статуса контрольно-счетных органов. Закон предоставляет регионам право самостоятельно решать многие вопросы внешнего финансового контроля.
Субъектам РФ необходимо будет принять в новых редакциях региональные законы о контрольно-счетных органах; потребуется внести дополнения в конституции и уставы, законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности.
Очевидно, что такое масштабное, осуществляемое во всех субъектах РФ, реформирование законодательства неизбежно повлечет правотворческие ошибки, устранение которых, а также разрешение споров по вопросам компетенции, в большей части будет осуществляться судебной системой.
1. Шевченко А.А., Аюбов Н.А. Финансово-бюджетный контроль. Ростов-н/Д, 2010.
2. Синельников О.П. Исполнение бюджетов РФ и осуществление финансового контроля в условиях современных реформ. Чебоксары, 2005.
3. Опенышев О.С. Надзор за исполнением законодательства в сфере бюджетных правоотношений // Законность. 2009. №6.
4. Российская газета. 2011. 9 февр.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Поступила в редакцию 16.07.11
V.S. Kosarev
Formation of the legislation on regulation of budgetary control in Russia
Formation of the legislation in the field of budgetary control is considered. Studying of literature and acts on the research theme has shown that now the nation-wide financial control in Russia is formed in a contradictory way, and has problems of standard and organizational character.
Keywords: the budget, budgetary control, the legislation, financial control.
Косарев Виктор Сергеевич, аспирант Санкт-Петербургский государственный университет
Kosarev V.S., postgraduate student St. Petersburg State University of Aerospace Industry 190000, Russia, St. Petersburg, Bolshaya Morskaya st., 67 E-mail: [email protected]
аэрокосмического приборостроения 190000, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Большая Морская, 67
E-mail: [email protected]
