CC BY
314
и Винницкой областей оперативно провела поиск, и её сотрудники вскоре доставили в Борщаговку ее святыни - фрагменты обелиска Кочубею и Искре [20].
Как сообщается в данной публикации, Борща-говка славится ещё одной своей многовековой тради-
цией. Здесь на центральной улице испокон веку красуются указатели «ул. Кочубея и Искры». Не менялись они ни в советское время, ни в годы перестройки.
Будем надеяться, что на Украине будет принято исторически верное решение.
Список литературы
1. Журавльов, Денис. Хто е хто в украшськш кторп. - Харьков: Клуб ймейного дозвшля / Клуб семейного досуга, 2011. - 416 с.
2. Реент, А. П., Коляда, И. А. Все гетманы Украины. -Харьков: Фолио, 2010. - 415 с.
3. Костомаров, Н. И. Мазепа. - М.: Республика, 1992. -335 с.
4. Дело Кочубея // Чтения общества истории и древностей российских (далее - ЧОИДР). - 1859. Кн. 1. -С. 144-145.
5. Модзалевский, В. Л. Малороссийский родословник : в 4 т. - Т. 2. Е-К. - Киев, 1910. - С. 522-557.
6. Большая советская энциклопедия / 3-е изд. - Т. 13. -М.: Советская энциклопедия, 1973. - С. 301.
7. Украинский советский энциклопедический словарь : в 3 т. - Т. 2. - Киев, 1988. Т. 2. С. 159.
8. История Малой России : в 3-х ч. / изд. 4-е. - СПб., 1903.
9. Родословная дворян и князей Кочубеев // Киевская старина. - 1888. - Т. 22, август. - С. 46-50;
10. Бантыш-Каменский, Д. Н. Словарь достопамятных людей русской земли... : в 5 ч. - Ч. 3. - М., 1836. -Ч. 3. - СПб.: К.Крайя. - С. 97-104.
11. В.Л. Кочубей в рассказе его современника // Русская старина. - 1883. - № 2. - С. 499-504.
12. Лазаревский, А. М. Очерки малороссийских фамилий : материалы для истории общества в XVII и XVIII столетиях // Русский архив. - 1876. - Кн. 3. - С. 46.
13. Сторожевский, Н. К. Кочубей и Искра. - Житомир, 1890.
14. Сементовский, Н. Кочубей. - М.: Мир книги. Литература. 2011. -224 с.
15. Шутой, В. Е. Борьба народных масс против нашествия армии Карла XII. 1700-1709. - М., 1958.
16. Павленко, Н. И. Петр Великий. - М.: Астрель, 2010. - 830 с.
17. Таирова-Яковлева, Т. Г. Иван Мазепа и Российская империя. История «предательства». - М., 2011. - 32 с.
18. Центральный державный исторический архив Украины (ЦДИАУ) (Киев). - Ф. 261. - Оп. 1. - Д. 109. - Л. 1.
19. Памятник рабочим завода «Арсенал» (Киев) [Электронный вариант] // Сайт «Отдых.инфо». - Режим доступа: httr://www.otdihinfo.ru/catalog/1337.html (дата обращения: 04-07.2018).
20. «Казнь Кочубея» спасла милиция // Сегодня (Украина). - 2003. - 31 мая.
© Николаенко П.Д., 2018
УДК 351.74
А.В. Панфилец, А.Б. Фёдоров
Становление системы органов внутренних дел Российской Федерации (1990-2000 гг.) (к 300-летию российской полиции)
Formation of the system of law enforcement bodies of the Russian Federation (1990-2000) (on the occasion of the 300th anniversary of the Russian police)
ПАНФИЛЕЦ, Александр Владимирович, доцент кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-921-308-62-58. E-mail: [email protected].
PANFILETS, Alexander Vladimirovich, Assistant Professor of the Department of History of State and Law of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, Candidate of Historical Sciences, Docent. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Ph.: 8-921-308-62-58. E-mail: [email protected].
ФЁДОРОВ, Александр Борисович, профессор кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат исторических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: (812) 730-22-23.
FYODOROV, Alexander Borisovich, Professor of Department of History of State and Law of the Saint-Petersburg University of Ministry of Internal Affairs of Russia, Honored Worker of Higher Education of the Russian Federation, Candidate of Historical Sciences, associate professor. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. Ph.: (812) 730-22-23.
В статье показано становление и развитие системы органов внутренних дел на рубеже XX-XXI вв., а также деятельность правоохранительных органов под руководством Министерства внутренних дел СССР и Российской Федерации по борьбе с преступностью и охране общественной безопасности.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, органы внутренних дел, милиция, преступность, уголовный розыск, нормативно-правовая база.
The article examines the formation and development of the system of Internal Affairs Bodies at the turn of the 20th and 21st centuries. Activities of Law Enforcement Agencies in combating crime and protecting public security of the USSR and the Russian Federation.
Keywords: Ministry of Internal Affairs, Law Enforcement Agencies, police, crime, criminal investigation, framework regulatory.
Становление системы органов внутренних дел Российской Федерации неразрывно связано со становлением и развитием новой российской государственности в начале 1990-х гг. Поэтому годом отсчёта их новейшей истории можно считать 1990 год, когда 12 июня Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» [1], а 22 июня - постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)» [2]. К этому времени в РСФСР после длительного перерыва было вновь образовано республиканское Министерство внутренних дел (октябрь 1989 г.), а постановлениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР внесены соответствующие изменения в структуру центрального аппарата МВД СССР и утверждены структура и штаты центрального аппарата МВД РСФСР (декабрь 1989 г.). Возглавил новое министерство Василий Петрович Трушин, бывший до этого заместителем министра внутренних дел СССР.
В центральный аппарат МВД РСФСР вошли Главное управление уголовного розыска, Главное управлении БХСС, Шестое управление, Главное следственное управление, Главное управление по охране общественного порядка, Главное управление по исправительным делам, Главное управление лесных ИТУ, Управление государственной автомобильной инспекции, Управление пожарной охраны, Управление профилактической службы, Управление внутренних дел на транспорте и ряд других структур.
В сентябре 1990 г. министром внутренних дел РСФСР был назначен Виктор Павлович Баранников, который до августа 1991 г. занимал эту должность. К этому времени в министерстве уже были сформулированы те исходные концептуальные принципы, которые помогли в значительной мере определить организационные и правовые ориентиры развития всей системы органов внутренних дел Российской Федерации.
Первым шагом на пути к их практической реализации стали подготовка и принятие в апреле 1991 г. закона РСФСР «О милиции» [3]. За месяц до этого, в марте 1991 г., Верховным Советом СССР был принят закон «О советской милиции», который не отличался особыми новациями и во многом повторял действующее в то время Положение «О советской милиции».
В сравнении с ним российский закон стал заметным шагом вперёд на пути обновления правовой базы деятельности милиции, соответствующим как новым социально-политическим реалиям в жизни
страны, так и международным требованиям в области прав человека и функционирования органов правопорядка. Поэтому в постановлении Верховного Совета РСФСР от 8 апреля 1991 г. № 1027-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О милиции» указывалось, что закон СССР «О советской милиции» считается не действующим на территории РСФСР в части, противоречащей закону РСФСР «О милиции» [4].
Российский закон впервые смог выстроить иерархию охраняемых милицией ценностей, опираясь на принцип «личность-общество-государство», отказавшись на законодательном уровне тем самым от этатизированной ориентации, традиционной для органов внутренних дел СССР. Впервые среди принципов, на основе которых строилась их деятельность, назывались такие, как гласность, гуманизм уважение прав и свобод человека и гражданина.
В постановлении о порядке введения в действие закона «О милиции» предусматривалось в течение 1991-1992 гг. реализовать крупномасштабные меры по высвобождению милиции от выполнения не свойственных ей функций и функций, непосредственно не связанных с обеспечением общественной безопасности и правопорядка. Однако многое из того, что было предусмотрено, тогда осталось невыполненным. Среди причин этого была острая необходимость законодательного закрепления деидеоло-гизации и демократизации органов внутренних дел, решения вопросов социальной и правовой защиты их сотрудников, а также соперничество союзных и республиканских властей в стремлении заручиться их поддержкой.
Победителем в этом соперничестве вышло российское руководство, о чем свидетельствуют события августа 1991 г. Тогда союзному МВД не удалось выполнить ни одной из задач, возлагавшихся на него распоряжениями ГКЧП. Завершением августовских событий стали уход из жизни министра внутренних дел СССР Б.К. Пуго и перемены в руководстве как союзного, так и республиканского министерства. Союзным министром был назначен Виктор Павлович Баранников, а республиканское МВД возглавил Андрей Федорович Дунаев, проявивший свою политическую лояльность тогдашнему руководству РСФСР.
Между тем социально-политическая ситуация в стране продолжала оставаться напряженной. Осенью 1991 г. обострились отношения между Россией и Чечено-Ингушетией. После событий августа 1991 г. Д. Дудаев открыто провозгласил курс на независимость и приступил к его реализации. Попытки пресечь действия чеченских сепаратистов силовыми методами и арестовать Дудаева оказались безрезультатными,
«поскольку ... для противодействия сепаратистам у СССР уже, а у РСФСР ещё не было достаточных политических и организационных ресурсов» [5, с. 25]. Вскоре после провала «чеченской кампании» закончилось двоевластие и на политическом олимпе, и в руководстве органами внутренних дел. После распада СССР в декабре 1991 г. все органы, учреждения и организации МВД СССР, находившиеся на территории РСФСР, перешли под её юрисдикцию. Это повлекло за собой необходимость организационно-правового строительства новой системы МВД РСФСР.
В силу ряда субъективных причин первые шаги в этом направлении оказались не до конца продуманными. 19 декабря 1991 г. Указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина было образованно единое Министерство безопасности и внутренних дел РСФСР во главе с В.П. Баранниковым [6].
Это решение с тревогой было встречено демократической общественностью и не нашло поддержки у Конституционного Суда. Последний признал Указ не соответствующим Конституции РСФСР, поскольку он, «объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов Российской Федерации, содержание которых направленно на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, охрану, в конечном счете, конституционных прав и свобод гражданина, конституционного строя в целом» [7].
Указом Президента РСФСР от 15 января 1992 г. № 21 Указ от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» был признан утратившим силу [8]. Воссозданное Министерство внутренних дел возглавил Виктор Федорович Ерин.
Становление системы МВД России продолжалось, но проходило в трудных условиях. На ее организационно-правовое строительство, приоритеты и содержание деятельности влиял целый ряд проблем, каждая из которых требовала оперативного решения. Среди них можно выделить рост числа преступных посягательств и негативные тенденции в структуре преступности, неудовлетворительное состояние материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел, а также начавшийся отток из них профессиональных кадров, отсутствие полноценной нормативно-правовой базы, отражавшей новые реалии российской государственности, и начавшийся переход к рынку.
Названные проблемы предопределили основные направления и содержание деятельности руководства страны и Министерства внутренних дел в первой половине 1990-х гг. в интересах предотвращения наметившегося было развала системы органов внутренних дел и её дальнейшего развития. Глубокие социально-политические и экономические преобразования потребовали изменения целей и функций органов внутренних дел, пересмотра их места в государственном механизме, а следовательно - и их организационно-правовой модели.
В течение краткого периода, прошедшего с момента воссоздания МВД России, в результате весьма интенсивной работы была заложена законодательная, нормативная и организационная основа для решения назревших проблем укрепления правопорядка и активного противодействия криминалу. К
середине 1990-х гг. Верховным Советом Российской Федерации были приняты законы «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» [9], «О частной детективной деятельности в Российской Федерации» [10], «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» [11], утверждены «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и текст Присяги сотрудника органов внутренних дел [12]; изданы указы Президента Российской Федерации «О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилении борьбы с преступностью» и «Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью» [13]; Правительством Российской Федерации принято постановление «Об укреплении органов внутренних дел Российской Федерации» и утверждены положения «О Государственной автомобильной инспекции» и «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» [14].
В тот же период были заключены первые в рамках СНГ межгосударственные соглашения: «О взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере обмена информацией», «О сотрудничестве в области обеспечения материально-техническими средствами и изделиями специальной техники», «О сотрудничестве между министерствами внутренних дел в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ».
В интересах укрепления организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в 1992 г. был издан ряд приказов МВД России, в т.ч. по утверждению штатов и положений о Главном штабе МВД России, об Управлении режимных объектов, о Главном Управлении Командующего внутренними войсками, Главном управлении исполнения наказаний, Главном управлении лесных исправительно-трудовых учреждений, Главном информационном центре, Центре радиоэлектронной борьбы, Экспер-тно-криминалистическом центре [5, с. 31].
В 1992 г. в МВД России образуются Главное управление по экономическим преступлениям и Главное управление по организованной преступности, создаются специализированные подразделения по защите валютных ценностей и раскрытию преступных посягательств на культурные и исторические ценности.
Принимаемые меры приносили определённые результаты. В течение 1992 г. было «раскрыто более 1 217 тысяч преступлений., разыскано свыше 115 тысяч преступников, находившихся в розыске.. Выявлено и обезврежено 4 352 организованные преступные группы» [5, с. 37].
Особое значение на то время имело совершенствование правового регулирования деятельности милиции общественной безопасности и горрайор-ганов - основного «рабочего» звена системы МВД России. Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1993 г. № 209 было утверждено Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) [15], в котором определялись её состав, задачи, права и обязанности, порядок создания, реорганизации и ликвидации соответствующих подразделений и их взаимодействие с другими подразделениями милиции, органами власти и управления. В ходе реализации Указа № 209 был кардинально переработан Устав патрульно-постовой службы,
изданы приказы «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы» и «О мерах по совершенствованию деятельности дежурных частей органов внутренних дел», численность милиции общественной безопасности увеличена на 84,5 тыс. единиц. К началу 1994 г. местная милиция была укомплектована на 73 % и насчитывала 442 тыс. сотрудников [5, с. 41]. В результате принятых мер в 1994 г. удалось сократить уличную преступность на 15,1 %, а в 1995 г. - ещё на 4,8 % [5, с. 41].
Меры были приняты и по улучшению деятельности горрайорганов внутренних дел. В сентябре 1993 г. был издан приказ МВД России «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте» и утверждено соответствующее наставление. В этих документах впервые на нормативно-правовом уровне был зафиксирован как организационно-правовой, так и социальный статус органов внутренних дел городского и районного звена.
На процесс дальнейшего развития системы органов внутренних дел и кадровые перестановки в её руководстве своё влияние оказали драматические события в Москве 22 сентября - 5 октября 1993 г. Действия милиции и внутренних войск МВД России в этих событиях, приведших к многочисленным жертвам, и сегодня в нравственном и правовом отношении оцениваются далеко не однозначно [16, с. 148-187]. Очевидны и политические и правовые ошибки, которые были допущены в этот период на Кавказе в ходе выполнения указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и примыкающих к ней районов Северного Кавказа». С попыток их реализации началась «чеченская война» и участие в ней органов внутренних дел и внутренних войск МВД России [17, с. 54-56; 16, с. 246-336].
После трагических событий в Буденновске в июне 1995 г. В.Ф. Ерина на посту министра внутренних дел сменил командующий внутренними войсками А.С. Куликов. Министерская должность досталась Куликову в чрезвычайно сложное время. «С точки зрения российского общества в политическом активе МВД почти ноль, - писал он впоследствии. - В пассиве «непонятная война» в Чечне, цинковые гробы, коррупция, заказные убийства и всевластие делящего сферы влияния капитала» [16, с. 330]. Всё это свидетельствовало о том, что система МВД России так и не смогла адаптироваться к новым социальным и экономическим условиям переходного периода, показать всё сочетание гибкости и силы, необходимое, чтобы поддерживать должный уровень стабильности в сфере правопорядка в быстро меняющийся
криминологической и социальной ситуации, особенно в части своевременного и адекватного реагирования на новые феномены противоправного поведения [18, с. 105]. Необходимость дальнейшего реформирования органов внутренних дел была очевидна.
В сентябре 1995 г. А.С. Куликов доложил Президенту Российской Федерации об основных направлениям очередного их реформирования, а 20 марта 1996 г. издал приказ № 145 «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России». Концепция была встречена учёными-специалистами неоднозначно, но следует отметить основное - впервые за всю историю существования советской, а затем и российской системы органов внутренних дел был разработан и обнародован документ, отражавший официальную позицию, систему взглядов высшего руководства страны на базовые принципы и направления совершенствования МВД России [19, с. 295]. Главной целью развития системы было провозглашено приведение её в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Концепция предусматривала обеспечение комплексного подхода к достижению этой цели в три этапа. На первом этапе (до конца 1996 г.) предполагалось достигнуть позитивных сдвигов в функционировании системы МВД России на наиболее важных участках оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности; на втором (до 2000 г.) - довести результат функционирования системы до социально одобряемого уровня; на третьем (до 2005 г.) - достигнуть предусмотренной Концепцией главной цели [5, с. 60].
В интересах реализации Концепции на уровне Президента законодательной и исполнительной властью Российской Федерации, МВД России начали осуществляться практические меры. В самом Министерстве была развернута активная нормотворческая деятельность, создан Экспертный совет. Он отвечал за контроль соответствия ведомственных нормативно-правовых актов законодательству. 18 июля Президент Российской Федерации своим Указом № 1039 утвердил новое Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [20].
Анализируя Концепцию, учёные-специалисты и практические работники обращали внимание не только на безусловно положительный факт её разработки, но и на имеющиеся в ней недостатки. По сути, она была узковедомственным документом, поскольку не сопрягала развитие и совершенствование органов внутренних дел с развитием российской государственности, не увязывала решение чисто профессиональных вопросов с нормами Конституции Российской Федерации, не обладала достаточной легитимностью и не имела официального материального обеспечения для её реализации [5, с. 72-73].
Всё это, а также сложная оперативная обстановка, ситуация в Чечне, текучесть кадров отрицательно сказывались на ходе выполнения заложенных в Концепцию задач. На положение дел влияло отсутствие стабильности в высшем руководстве МВД России. С марта 1998 г. по март 2001 г. сменилось два министра внутренних дел: С.В. Степашин и его преемник В.Б. Рушайло. В 1998 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 2 581 941 преступление - на 7,7 % больше, чем в 1997 г., масштабы преступности в России превысили худшие показатели для Союза СССР,
хотя территория уменьшилась вдвое, а население сократилось да 147 млн. чел. [5, с. 80]. В 1999 г. количество зарегистрированных преступлений превысило трехмиллионный рубеж и по сравнению с 1998 г. увеличилось на 16,3 % [5, с. 109].
В рассматриваемый период были разработаны и утверждены две Федеральные программы по усилению борьбы с преступностью (на 1994-1995 гг. и 1996-1997 гг.). Но обе они не были выполнены из-за отсутствия достаточного количества средств и малоэффективной правоохранительной деятельности сил правопорядка. На нее негативно влияли низкая профессиональная подготовка личного состава органов внутренних дел и его некомплект. В 1998 г. по сравнению с 1997 г. он вырос более чем на 40 % и составил 5,2 %.
Всё это требовало дальнейших преобразований системы МВД России и её организационно-правового совершенствования. В 1997 г. началось реформирование уголовно-исполнительной системы [21], логическим завершением которого явилась передача её из системы МВД России в 1998 г. в ведение Минюста России.
В том же 1998 г. было проведено ещё одно крупное организационное мероприятие - реформирование подразделений Государственной автомобильной инспекции. 15 июля 1998 г. Указом Президента Российской Федерации № 711 она была преобразована в государственную инспекцию безопасности дорожного движения - ГИБДД. 1998 г. стал годом дальнейшего совершенствования организационного построения и правового регулирования деятельности следственных подразделений в системе МВД России. Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» [22] устанавливалось, что органы предварительного следствия в системе МВД России обеспечивают в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, определялся их состав, задачи и полномочия.
Период 1995-1998 гг. характеризуется ростом бандитизма (ст. 209 УК РФ) с нуля до 26 проявлений при раскрываемости в 77, 8 %, разбоев (ст. 162 УК РФ) с 2 568 до 2 688 проявлений при раскрываемости всего в 36,3 %, при снижении грабежей (ст. 161 УК РФ), убийств и покушений на убийство (ст. 105 УК РФ). Однако раскрываемость их также оставалась невысокой и составила в 1998 г. соответственно 25,5 % и 54,3 % [5, с. 213]. «Лихие девяностые» еще продолжали свой исторический бег, но руководство страны предпринимало значительные усилия по обновлению нормативно-правовой базы функционирования органов внутренних дел, совершенствованию системы ведомственного регулирования деятельности служб и подразделений. Так, в течение 1999-2000 гг. были разработаны и утверждены: Концепция развития международных связей на период до 2005 г. (которой предусматривалось создание в структуре аппаратов криминальной милиции МВД-УВД субъектов Федерации филиалов НЦБ Интерпола); Концепция кадровой политики, Наставления по работе дорож-но-патрульной службы и о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, Положения о Главном управлении по борьбе с организованной преступностью и о Главном управлении уголовного розыска и другие нормативные акты.
В то же время продолжались и организационные преобразования. В мае 2000 г. из системы МВД-УВД субъектов Российской Федерации были выведены управления по борьбе с организованной преступностью и переданы в подчинение МВД России. Указом Президента Российской Федерации «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 4 июня 2001 г. произошло изменение структуры центрального аппарата МВД. Его подразделения были объединены в три основных блока: служба общественной безопасности, служба криминальной милиции, служба тыла. Для координации деятельности в сфере внутренних дел субъектов Российской Федерации в семи федеральных округах сформированы Главные управления МВД России. В 2004 г. в МВД вместо 37 главков и управлений, зачастую дублировавших друг друга, было создано 13 департаментов, количество заместителей министра сокращено до четырёх.
Продолжался курс на сужение сферы деятельности органов внутренних дел, освобождение их от функций, не связанных с задачами правоохранительного порядка. Вслед за уголовно-исполнительной системой из системы МВД России в 2002 г. была выведена Государственная противопожарная служба. В результате преобразований конца 1990-х - начала 2000-х гг. составными звеньями системы остались милиция, органы предварительного следствия, паспортно-визовая служба, экспертно-криминалисти-ческие подразделения, внутренние войска, федеральная миграционная служба. Последняя была создана в феврале 2002 г. и с 2004 г., оставаясь в структуре МВД, находилась также под управлением Президента Российской Федерации. В январе 2006 г. были созданы территориальные органы ФМС России, которые были выведены из подчинения МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации.
В XXI в. система МВД России вошла освобождённой от структурной избыточности, более сбалансированной и консолидированной, чем в 1990-х гг., с новым, приближённым к международным стандартам законодательством и качественно изменившимся характером работы, переориентированной на защиту прав и законных интересов граждан Российской Федерации.
Новации коснулись и подготовки кадров и их закрепления на службе. В 1998 г. на базе Санкт-Петербургской академии МВД России был создан первый в системе органов внутренних дел Российской Федерации университет. С учётом опыта его организации впоследствии были открыты Московский и Краснодарский университеты МВД России.
В самом начале XXI в. в экономическом и социальном развитии страны появился ряд новых обстоятельств, приведших к обострению негативных тенденций в состоянии преступности.
За 14 месяцев 2001 г. в стране было зарегистрировано свыше 2,7 млн. преступлений, из которых свыше половины относилось к тяжким и особо тяжким. Рост преступности отмечался в 54 регионах [23, с. 1].
Особую тревогу у нового руководства страны и Министерства вызвало резкое падение показателей раскрываемости и рост числа укрываемых от учёта преступлений (за первую половину 2001 г. - 68 тыс.), утрата милицией доверия населения. Основные задачи орга-
нов внутренних дел в этой ситуации были определены состоявшейся 25 декабря 2001 г. расширенной Коллегией МВД с участием в её работе Президента Российской Федерации В.В. Путина. В своём выступлении на Коллегии Президент дал оценку достигнутым результатам в деятельности органов внутренних дел и определил её ключевые направления на ближайшие годы. Главным из них оставалось обеспечение безопасности личности и общества, наведение порядка в регистрации преступлений, повышение показателей их раскрываемости.
Важнейшим направлением работы Министерства была названа борьба с терроризмом и экстремизмом. Особенно актуальной эта проблема становилась для Южного федерального округа, где число совершавшихся терактов в то время измерялось сотнями. Для её решения в первую очередь требовалось ускорить формирование дееспособных органов правопорядка в Чеченской Республике и передать ответственность за обеспечение общественной безопасности и поддержание правопорядка в ней на местный уровень.
Рост числа экстремистских проявлений и расширение их географии выдвигали на первый план задачу активизации борьбы с этническими преступными группировками, предупреждение конфликтов на этнической и религиозной почве.
Президент обратил внимание на то, что в новых социально-экономических условиях существенно менялась роль органов внутренних дел в борьбе с так называемой «экономической преступностью». Они должны были стать надёжной защитой бизнеса, прежде всего малого и среднего, от криминалитета, административного произвола и давления со стороны недобросовестных чиновников и сотрудников правоохранительных органов. К основным направлениям работы органов внутренних дел было отнесено противодействие незаконному обороту наркотиков.
С учётом того обстоятельства, что Россия превратилась в объект атак со стороны международного наркобизнеса, борьба с ним была названа «вопросом выживания нации». Перед МВД ставилась задача существенно повысить свою роль в ликвидации основанной на наркоторговле «чёрной экономики», в профилактике наркомании и реабилитации страдающих от неё лиц.
Новым и особенно важным участком работы органов внутренних дел становились контроль над миграционными процессами и пресечение нелегаль-
ной миграции. В решении этой проблемы МВД отводилась ключевая роль.
Запаздывание с разработкой и реализацией соответствующей стратегии вело к росту преступности и социальной напряжённости как в отдельных регионах, так и в стране вы целом.
На начало XXI в. перед МВД России была поставлена стратегическая задача превращения в полноценное министерство, способное обеспечивать условия для нормальной, стабильной жизни российского общества и экономической деятельности граждан [23, с. 1].
Для успешного решения этой задачи и формирования качественно новых по характеру и содержанию отношений между населением и милицией был провозглашён курс на последовательную переориентацию органов внутренних дел с преимущественно карательной на социально-обслуживающую функцию.
В сентябре 2002 г. в органах внутренних дел отмечалось 200-летие Министерства. Выступая в Санкт-Петербургском университете МВД России на юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития», сменивший В.Б. Рушайло в марте 2001 г. на посту министра Б.В. Грызлов дал оценку результатам реформирования системы органов внутренних дел в 1990-х гг., отметил положительные сдвиги в работе по выполнению задач, поставленных Президентом Российской Федерации на заседании Коллегии МВД России в конце 2001 г. Однако министр отметил, что «существующая система борьбы с преступностью недостаточно оперативна для того, чтобы противостоять организованной преступности... Сегодня наша позиция на фронте борьбы с преступностью растянута. Существующая система управления ресурсами не допускает их оперативной концентрации. Любая реформа подразумевает создание условий для изменения системы в пользу эффективной работы в будущем» [25, с. 2].
Подтверждением этих выводов была статистика преступности, фактически в 2002 г. она осталась на уровне 2001 г. К этому следует добавить ряд громких преступлений, совершенных сотрудниками милиции, и рост недовольства общества её деятельностью. Назревала необходимость очередной реформы органов внутренних дел, начинать которую выпало новому министру - Рашиду Гумаровичу Нургалиеву.
Список литературы
1. О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики : декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - № 2. - Ст. 22.
2. О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора) : постановление Первого съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - № 4. - Ст. 63.
3. О милиции : закон Российской Федерации от 18 апреля 1994 г. № 1026-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503.
4. О порядке введения в действие закона РСФСР «О милиции» : постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1027-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 504.
5. Аврутин, Ю. Е. МВД России. 1991-2001. - СПб.: Фонд «Университет», 2003. - 288 с.
6. Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР : указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 // Российская газета. - 1991. - 25 дек. - № 284-285.
7. Дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1993. - № 1. - С. 11-25.
8. О признании утратившим силу Указа Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности РСФСР» : указ Президента Российской Федерации от 15 января 1992 г. № 21 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 4. - Ст. 171.
9. Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 17. - Ст. 892; № 33. - Ст. 1912.
10. О частной детективной деятельности в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 17. - Ст. 888.
11. О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации : закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 3534-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 42. - Ст. 2334.
12. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации : постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - № 2. - Ст. 70.
13. О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилении борьбы с преступностью: указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. № 570 // Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. - 1993. - № 18. - Ст. 1597.
14. О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 507.
15. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) : указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 // Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. - 1993. - № 7. - Ст. 562.
16. Куликов, А. С. Тяжелые звезды. - М.: Война и мир букс, 2002. - 568 с.
17. Пицур, А. Ю. Чеченский конфликт (историко-правовой очерк). - СПб.: Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России, 1996. - 164 с.
18. Аврутин, Ю. Е., Зубов, И. Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспективы развития). -СПб.: СПб ун-т МВД России, 1998. - 197 с.
19. Аврутин, Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. - СПб.: СПб ун-т МВД России, 2003. - 501 с.
20. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 30. -Ст. 3605.
21. О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 41. - Ст. 4683.
22. О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 48. - Ст. 5923.
23. Грызлов, Б. В. 2002: проблемы остаются // На страже закона. - 2002. - № 1, январь. - С. 2-3.
24. Грызлов, Б. В. 200 лет МВД и его реформа: цели и методы. // На страже закона. - 2002. - № 8, октябрь. - С. 2-3.
© Панфилец А.В., Фёдоров А.Б., 2018
