CC BY
102
-Ф-
К 100-ЛЕТИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ думы
Б. В. Грызлов*
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА,
ЕГО современный этап и перспективы развития
Тезисы доклада на научно-практической конференции «К 100-летию Манифеста об учреждении Государственной Думы». Санкт-Петербург—Петергоф, 6 октября 2005 г.
Россия находится в преддверии выдающегося юбилея в ее истории: 100-летия российского парламентаризма. 17 октября 1905 г. — судьбоносная для России дата. В этот день император Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Нужно ясно представлять себе, какую ответственность он принимал на себя и перед каким выбором стояла Россия.
Государь решился на этот шаг в самый разгар всероссийской политической стачки, когда от Вислы до Тихого океана бастовало до двух миллионов человек, когда встала вся Россия — банки, железные дороги, заводы, учебные заведения. Очень многие склоняли Николая II к прямо противоположному решению — введению неограниченной власти военной диктатуры, но он выбрал путь коренного переустройства страны.
Манифест объявлял о «непреклонной воле» монарха «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на основах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Манифест провозглашал, что «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы». На Думу возлагался, кроме того, «надзор за закономерностью действий» исполнительной власти. Манифест, который сегодня невозможно читать без волнения, завершался призывом «ко верным сынам России помочь
* Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
К 100-летию Государственной Думы
прекращению неслыханной смуты <...> напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле».
Эти слова обновили жизнь огромной империи. В ближайшие же дни была объявлена амнистия политическим заключенным, преобразовано правительство и создан Совет министров под председательством Сергея Юльевича Витте. Вскоре была отменена цензура, утвержден новый избирательный закон, одна за другой создавались политические партии. Уже через четыре месяца после знаменитого октябрьского манифеста стало возможным проведение первых всероссийских выборов в первую Государственную Думу.
Настал апрель 1906 г. 23 апреля публикуется «Свод основных государственных законов», а 27 апреля в Таврическом дворце Санкт-Петербурга состоялось первое заседание Государственной Думы первого созыва. За пять апрельских дней самодержавная страна превратилась в конституционную монархию с двухпалатным представительным органом. Верхней палатой стал Государственный Совет, который к тому времени существовал уже почти 100 лет.
Основная часть российского общества восприняла Манифест 17 октября как свою победу. Многие увидели в этом конец абсолютизма и начало эпохи легальной политической и парламентской деятельности. Одной из главных российских политических партий, вплоть до 1917 г., стал «Союз 17 октября». Но нынешняя дата должна быть отмечена в политическом календаре новой России еще по одной причине. Лидеры левых партий и групп расценивали манифест как проявление слабости самодержавия, мечтая раздуть революционный пожар. Манифест 17 октября вызвал консолидацию всех здоровых сил общества, обеспечил их победу на историческом этапе 1905—1907 гг., удержав тогда страну на краю пропасти.
В Петергофе летом 1905 г. Николай II проводил совещание по вопросу учреждения в России выборного законодательного органа. В этих совещаниях принимал участие великий историк Василий Ключевский. Ему было что рассказать о русской традиции представительной власти — о вече, о Боярской думе, которая существовала восемь веков, о земских Соборах, на которых решались важнейшие вопросы жизни государства и избирались цари. Интересная деталь: стоило немалого труда отговорить Николая II от названия «Государева Дума» и согласиться на другое по смыслу название — «Государственная Дума».
В советской истории деятельность Государственной Думы 1906—1917 гг. освещалась с так называемых классовых позиций, а сама роль первого российского парламента всячески принижалась. И только в наше время, в условиях новой России, мы получили возможность объективно оценить вклад первой Государственной Думы в развитие отечественной демократии.
Большинство парламентов ведущих западных стран возникло в середине
XIX в., а история английского парламента насчитывает многие столетия. Сословно-представительные органы в нашей истории существовали на всем ее протяжении. Исключение составляет лишь XVIII в. Но уже в самом начале XIX в. выдающийся российский реформатор Михаил Сперанский выдвинул идею рос-
-Ф-
Б. В. Грызлов
-Ф-
сийского парламентаризма. Его «План государственных преобразований», написанный по распоряжению императора Александра I, предусматривал двухпалатный представительный орган, состоящий из Государственного Совета и Государственной Думы. Этот замысел был осуществлен лишь наполовину: в 1810 г. был утвержден только Г осударственный Совет. Создание же Думы было отложено более чем на 90 лет. Что помешало тогда? Надвигавшаяся война с Наполеоном? Желание решить сначала крестьянский вопрос? Ученые спорят до сих пор. В чем нет сомнений, так это в том, что Россия упустила тогда уникальный исторический шанс.
Первая Государственная Дума, как, впрочем, и все европейские парламенты, зарождалась в условиях общественных потрясений и ожесточенной политической борьбы. В правящих кругах шла острая дискуссия о том, насколько велики могут быть полномочия Думы и до какой степени можно уступать давлению снизу.
Депутаты первого, второго, третьего и четвертого созывов дореволюционной Государственной Думы успели сделать многое как для развития российского законодательства начала XX в., так и для становления парламентской практики в нашей стране. Приведу лишь некоторые примеры. Благодаря Государственной Думе в Российской империи были приняты прогрессивные, по тем временам, законы по развитию народного образования. Дальнейшее развитие получило трудовое, или рабочее законодательство. В преддверии первой мировой войны Государственная Дума активно участвовала в увеличении государственных ассигнований на перевооружение российской армии и флота. К тому же, именно Дума имела полномочия рассматривать и утверждать ежегодный государственный бюджет.
В тогдашней Государственной Думе были образованы мусульманская фракция, казачья группа, польско-литовско-белорусская группа. В одном крыле Таврического дворца был православный храм, а в другом — мечеть. Мы, российские парламентарии, исходим из того, что этот юбилей важен не только для нас, но и для наших коллег-парламентариев из стран Содружества Независимых Государств.
В дореволюционной Государственной Думе сформировались такие атрибуты современного парламентаризма, как партийные фракции, запросы депутатов Правительству, выступления премьеров с правительственными декларациями, гласность думских пленарных заседаний. Дума не стояла на месте, она постоянно стремилась расширить права гражданина, расширить границы их свобод. Например, именно благодаря Думе Временное правительство полностью уравняло женщин в правах с мужчинами, что было тогда невиданным достижением демократии во всем мире.
Размышляя об этапе становления российского парламентаризма в начале
XX в., важно отметить, что противоречия между царем и правительством, с одной стороны, и Государственной Думой, с другой стороны, мешали России развиваться эволюционным, мирным путем. Однако даже недолгие 11 лет существо-
-Ф-
К 100-летию Государственной Думы
-ф-
вания Думы показали: становление культуры политического компромисса шло в России довольно успешно.
Нередко можно слышать: Государственная Дума образца 1906—1917 гг. не смогла предотвратить гибель исторической России и ее ценностей, спасти страну от революции и гражданской войны, а значит, опыт первого русского парламента оказался провальным. Это неверно. Как раз у Думы был очень хороший шанс спасти Россию от революции, но вмешалась мировая война, обрушившая четыре империи, включая Российскую.
Утвердившийся в 1917 г. коммунистический строй на 70 лет прервал формирование в нашей стране демократических институтов, пресек развитие парламентаризма. И все же ростки политической демократии и парламентаризма не были полностью искоренены из российской почвы. Они пробили себе дорогу в ходе начавшегося на рубеже 80—90-х гг. XX столетия процесса демократизации советской государственной системы. Сначала этот процесс шел достаточно бурно, но мирно, развивался в рамках съездов и Верховных Советов СССР и РСФСР. Однако в октябре 1993 г. борьба между советской системой (которая, видимо, к этому времени исчерпала свой исторический ресурс) и демократическими силами вступила в фазу силового противостояния. Эти драматические события ускорили процесс формирования нового этапа российской государственности. Ее правовые основы закрепила Конституция Российской Федерации, утвержденная на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.
Демократия и парламентаризм (как одно из ее проявлений) многолики. Все попытки навязать какую-то одну, якобы идеальную, модель демократии, игнорируя жизненные реалии той или иной страны, обречены на провал. Еще сто лет назад Василий Ключевский писал: «.. .можно проектировать какие угодно системы народного представительства, выкраивая их по образу ли старинных Земских Соборов, или по современным западноевропейским шаблонам. Но все такие учредительные опыты рискованны и ненадежны. Жизнь сама должна создавать свои формы, прилаженные к конкретным условиям места и времени».
В современной практике отношений Г осударственной Думы с Президентом и Правительством существует достаточно высокий уровень согласия по ключевым направлениям государственной политики. Но это не исключает возможных разногласий по конкретным законопроектам. Это — нормальное явление, полностью соответствующее практике современного парламентаризма во всех странах. Однако при этом принципиально важно подчеркнуть, что и Президент, и Правительство, и парламентское большинство Государственной Думы в своих взаимоотношениях остаются в рамках существующего конституционного поля. Таким образом, сохраняется определенный баланс властей и их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Президент постоянно требует, чтобы все действия федеральной исполнительной власти имели надежную законодательную основу, постоянно учитывает мнения как парламентского большинства, так и парламентской оппозиции.
-ф-
Б. В. Грызлов
-ф-
Приведу конкретный пример: в ходе текущей осенней сессии Государственной Думы мы рассматриваем внесенный Правительством проект федерального закона о федеральном бюджете на 2006 г. Мы рассмотрели проект бюджета в первом из четырех чтений, но уже на этой стадии депутаты и, прежде всего, фракция парламентского большинства «Единая Россия» добились важных изменений. В рамках так называемого нулевого чтения по нашей инициативе правительство пересмотрело макропоказатели бюджета на 2006 г. и значительно увеличило его расходы на решение насущных общественных задач. Во многом под воздействием Думы Правительство впервые образовало Инвестиционный фонд, средства которого будут направлены на реализацию (совместно с частными инвесторами) особо важных инвестиционных и инновационных проектов. Такие корректировки бюджетной политики, безусловно, можно квалифицировать как одно из существенных достижений российского парламентаризма на его современном этапе.
Что касается перспектив, их нельзя сводить лишь к вопросу: будет ли Россия через какое-то время парламентской республикой или останется президентской? Я считаю, что нашей стране необходима сильная и эффективная президентская власть. Во всяком случае, в ближайшем будущем. Ведь парламентская республика предполагает наличие зрелой партийной системы. При такой системе ведущие партии обладают устойчивой массовой поддержкой избирателей, развернутыми политическими программами и кадровым потенциалом, достаточным для формирования в любой момент дееспособного правительства. В последние годы идет целенаправленное усиление роли партий в политической системе нашей страны, но, скажем честно, до зрелой партийной системы нам еще далеко.
Характерным элементом зарубежного опыта парламентаризма является способность различных партий достигать политического компромисса и создавать коалиционные правительства. У нас в России создание политических коалиций между различными силами всегда было трудным делом.
В качестве перспективного направления я вижу развитие контрольных функций российского парламента. Недавно Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу законопроект, создающий основательную правовую основу для осуществления, в случае необходимости, парламентских расследований. С начала следующего года начнет свою работу Общественная палата Российской Федерации, которая будет проводить, в частности, экспертизу важнейших законопроектов. Это поможет парламентариям в большей мере учитывать мнения, позиции и экспертные оценки институтов гражданского общества.
Российский парламентаризм обязан способствовать повышению эффективности работы всех органов государственной власти во имя развития нашей страны. В этом мы, парламентарии, видим главную цель своей деятельности.
-ф-
