CC BY
52
O.S. Aldaeva
Formation and the Legal Status
of the Public Chamber
as a Social Institution
in a Subject of Federation
(by the Example of Saratov Region)
The author considers the issues of legal regulation of Public Chamber activity in a subject of the Russian Federation (by the example of Saratov Region). The proposals on the improvement of legal regulation of the Public Chamber activity in Russian regions are founded.
Key words and word-combinations: civil society, Public Chamber, Legal status.
Рассмотрены проблемы правового регулирования деятельности Общественной палаты в субъекте Российской Федерации на примере Саратовской области. Обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности Общественных палат в российских регионах.
Ключевые слова и словосочетания: гражданское общество, Общественная палата, правовой статус.
УДК 342.4 (470.44)
ББК 67.400.4 (235.54)
О.С. Алдаева
СТАНОВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ КАК СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА И ЕЕ ПРАВОВОЙ СТАТУС В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ На примере Саратовской области
^5ряде российских регионов в настоящее время активно действуют Общественные палаты, ставшие в последние годы значимым элементом региональных политических систем. Появление первых Общественных палат в субъектах РФ относится ко второй половине 1990-х годов. Сегодня не только сам рассматриваемый общественный институт, но и его правовая база находятся в стадии становления и развития. В связи с ростом числа региональных Общественных палат особую значимость приобретает совершенствование правового регулирования их статуса и функций.
В начале 2007 г. региональное законодательство, посвященное деятельности данного института, существовало в 33 субъектах РФ [1, с. 3]. В течение 2008 г. процесс формирования правовой базы проходил достаточно активно: соответствующие региональные законы были приняты или вступили в силу более чем в десяти субъектах Федерации (Амурская, Белгородская, Вологодская, Орловская, Псковская, Тамбовская области и др.).
В связи с изложенным не вызывает сомнений актуальность анализа правовых основ деятельности региональных Общественных палат и изучения вопросов их положе-
ния как институтов, вписанных в социально-политическую структуру соответствующих субъектов РФ. Предпринятое исследование было проведено преимущественно на примере Общественной палаты Саратовской области.
В нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность Общественных палат субъектов Федерации, отражаются принципы согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В целом на содержание и развитие регионального законодательства об Общественных палатах в субъектах РФ значительное влияние оказали подходы и положения Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» [2].
Сравнение Закона Саратовской области «Об Общественной палате Саратовской области» [3] с подобными по предмету регулирования нормативно-правовыми актами ряда регионов России позволяет сделать вывод, что указанный областной закон является своеобразным «классическим образцом» регионального законодательства об Общественной палате. Кроме того, в нем творчески заимствованы нормы, имеющиеся в названном федеральном законе.
Многообразные полномочия Общественных палат в российских регионах, их роль в становлении гражданского общества и значение в процессе решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъектов Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации наиболее полно могут быть охарактеризованы через понятие правового статуса. Рассматривая Общественную палату в субъекте Федерации как комплексный социальный институт, считаем возможным констатировать различные виды правовых статусов: общий правовой статус Общественной палаты как института гражданского общества; специальный статус Общественной палаты в конкретном регионе Российской Федерации; административный статус органов Общественной палаты (председатель, совет, аппарат Общественной палаты).
Наиболее ярко общий правовой статус Общественной палаты как общественно-политического института определяется на примере Общественной палаты Российской Федерации, несмотря на то что она возникла гораздо позже, чем некоторые региональные палаты, в том числе палата Саратовской области, впервые созданная в 1996 г. Общий правовой статус является базовым, исходным для остальных видов правового статуса. Он отражает правовое положение Общественной палаты как важнейшего социального института, играющего существенную роль в системе взаимодействия власти и гражданского общества, в процессе развития демократического строя и конституционных принципов становления демократии в Российской Федерации.
Согласно ст. 1 Закона «Об Общественной палате Саратовской области» Общественная палата региона обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти области и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, проживающих на территории области, защиты прав и свобод человека и гражданина и прав общественных объединений, осуществляющих свою деятельность на территории области, при формировании и реализации государ-
ственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления. Подобная норма практически без изменений повторяется и в законодательных актах других субъектов Федерации.
Специальный статус Общественных палат в регионах России отражает особенности правового положения каждой из них. Он представляет собой совокупность правовых норм, принципов и правоотношений, определяющих связи Общественных палат регионов с обществом и государством, вносит конкретику в положение регионального института. Специальный правовой статус более динамичен, подвижен, он трансформируется вместе с теми изменениями, которые происходят в процессе становления региональных палат.
Специальный правовой статус характеризует уровень вовлечения общественности конкретного субъекта Федерации в процесс формирования и реализации государственной политики на той или иной территории, а также степень учета органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов населения того или иного региона. Базируясь на общем правовом статусе, специальный статус учитывает специфику, отличия, содержит дополнительные правовые нормы (численность, полномочия, порядок формирования Общественной палаты и др.), предусматривающиеся региональным законодательством для конкретной палаты.
Административные статусы органов Общественной палаты правовым образом оформляют внутреннюю структуру данного института, юридически формализуют связи, существующие в самой Общественной палате.
Анализируя общие правовые положения, определяющие деятельность Общественной палаты как института, и констатируя отсутствие противоречий на этот счет в федеральном и региональном законодательстве, необходимо отметить, что на современном этапе развития отечественной правовой, социологической, политической науки не выработано единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественных палат в субъектах Федерации. Большинство исследователей едины в том, что Общественные палаты являются своего рода коллегиальными омбудсменами.
Высказанное суждение подтверждается нормами указанного закона Саратовской области. Во-первых, палата вправе проводить общественную экспертизу проектов законов (за исключением проекта закона об областном бюджете), проектов нормативных правовых актов органов государственной власти области и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проектов федеральных законов и проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; для подготовки заключений по результатам экспертизы палата вправе образовывать коллегиальные группы - комиссии и создавать рабочие группы (ст. 9, 18). Кроме того, ч. 6 ст. 16 предоставляет совету Общественной палаты право направлять в соответствии со ст. 24 запросы от имени всей палаты в органы государственной власти. Решением палаты или ее совета оформляются также обращения, заключения и предложения в органы государственной власти области, в органы местного самоуправления или должностным
лицам. Такой коллегиальный порядок работы палаты обеспечивает не только согласование интересов и позиций общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, проживающих на территории области, но и объективность и независимость заключений Общественной палаты.
Однако в ходе работы Общественной палаты, на наш взгляд, некоторые другие нормы вступают в противоречие со сформулированными в областном законе принципами независимости данного органа. Речь идет, в частности, о ст. 26, согласно которой обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет аппарат Общественной палаты, который является областным государственным учреждением, финансируемым из средств областного бюджета, имеет печать с изображением герба Саратовской области, а штатная численность работников аппарата Общественной палаты утверждается Правительством области. В данном случае нетрудно сделать вывод о возможности образования зависимости деятельности Общественной палаты от региональной исполнительной власти. Палата, которая является своеобразной «переговорной площадкой» между органами исполнительной и законодательной власти и общественными организациями, партиями и движениями, не должна иметь аппарат в форме государственного учреждения, финансируемый из государственных средств.
Характеризуя процесс формирования Общественной палаты, необходимо обратить внимание на ч. 4 ст. 2 областного закона, в которой закреплено, что региональная Общественная палата призвана осуществлять общественный контроль над деятельностью региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Однако в ст. 6 зафиксировано, что кандидатуры 16 членов палаты (из общего количества в 64 человека) утверждаются губернатором области (являющимся председателем Правительства Саратовской области, т.е. возглавляющим региональную исполнительную власть), а еще 16 -областной Думой. Решение о приеме в члены палаты остальных 32 членов, кандидатуры которых предлагаются общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, принимается путем рейтингового голосования первыми 32 членами, которые уже ранее утверждены Думой и губернатором.
Определенный в законе порядок назначения членов палаты вызвал в январе 2008 г. резкую критику в областных средствах массовой информации. В частности, указывалось, что 16 кандидатов от областной Думы были утверждены на заседании фракции «Единой России» [4, с. 3], несмотря на то что согласно ч. 2 ст. 6 областного закона «политические партии не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты». Возникающая здесь правовая проблема не нашла пока разрешения на практике.
Саратовские газеты, справедливо полагая, что общественность должна быть не назначаемой, а скорее оппозиционной к власти, обнаружили, что ряд известных общественных деятелей, чья независимая позиция зачастую неудобна для региональных властей, в результате такого порядка формирования вообще не получили места в палате [5, с. 2]. Утверждение кандидатов Думой и губернатором, подчеркивали журналисты, несомненно приведет к тому, что в будущем «партия власти, принимая то или иное решение, всегда сможет сослаться
на то, что все согласовано с Общественной палатой, то есть «население» его одобрило» [6, с. 2].
Подобные принципы формирования Общественной палаты вряд ли соответствуют ст. 1 областного закона, согласно которой палата «обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти области». При существующем порядке формирования, когда граждане не участвуют в данном процессе, Общественная палата не вправе представлять их интересы, а может быть названа скорее органом общественных объединений, 32 представителя которых все же попадают в Общественную палату на втором этапе ее формирования. Более верной в данном случае представляется действующая формулировка ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», согласно которой Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие не только граждан Российской Федерации, но и общественных объединений с федеральными органами государственной власти. Примечательно, что данная новелла, включившая в текст статьи слова «общественные объединения», появилась в федеральном законе лишь летом 2008 г., когда были расширены полномочия федеральной Общественной палаты, а также создана законодательная основа ее участия в формировании в субъектах РФ общественных наблюдательных комиссий в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания [7, с. 3].
В целом положение Общественной палаты как социального института -сложная, собирательная категория, отражающая весь комплекс стоящих перед ней общественно значимых задач защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. Очевидно, что напрашивается вывод о несовершенстве правового статуса региональной Общественной палаты и целесообразности внесения в саратовское законодательство определенных изменений. В первую очередь представляется необходимой дополнительная проработка вопросов о специальном правовом статусе Общественной палаты Саратовской области.
Библиографический список
1. Федосов С.В. Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества: конституционно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
2. Об Общественной палате Российской Федерации: Федер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-Ф3 // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007. № 27. Ст. 3216; 2008. № 24. Ст. 2791.
3. Об Общественной палате Саратовской области: закон Сарат. обл. от 9 нояб. 2007 г. № 243-3СО [офиц. сайт Правительства Сарат. обл.]. иКЬ: http//www.saratov.gov.m
4. Саратовская общественная палата - уравнение с неизвестными // Сарат. взгляд. 2008. 31 янв.
5. Спиричева М. Палатный отбор [Формирование консультативного органа проходит под бдительным контролем общественников] // Рос. газ. - Средняя Волга [Саратов]. 2008. 17 янв.
6. Прамина 3. Общество и палата // Репортер. 2008. 6 февр.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»: Федер. закон от 10 июня 2008 г. № 78-ФЗ // Рос. газ. 2008. 18 июня.
