CC BY
64
А.Х. ЮСУФОВ,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
О и О X
И
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
116
Сравнительный анализ законодательства, регламентирующего чрезвычайное положение в Республике Таджикистан и Российской Федерации
В статье анализируются признаки и характерные черты чрезвычайного положения согласно законодательству о чрезвычайном положении Республики Таджикистан в сравнении с аналогичным законодательством Российской Федерации.
Законодательство Республики Таджикистан, законодательство Российской Федерации, чрезвычайное положение, права и свободы граждан.
Правовую основу режима чрезвычайного положения как в Республике Таджикистан (далее — РТ), так и в Российской Федерации (далее — РФ) составляют законодательные акты, содержащие основные правовые положения. В Республике Таджикистан это Конституция РТ [3]; Конституционный закон РТ «О правовом режиме чрезвычайного положения» (далее — КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения») [4]; международные правовые акты, признанные РТ, регулирующие вопросы чрезвычайного положения; нормативные правовые акты, принимаемые при объявлении чрезвычайного положения1.
В соответствии со ст. 46 Конституции РТ в случае реальной угрозы правам и свободам граждан, независимости государства и его территориальной целостности, а также в случае стихийных бедствий, в результате которых конституционные органы республики не могут нормально функционировать, как временная мера, обеспечивающая безопасность граждан и государства, вводится чрезвычайное положение.
Согласно ст. 1 КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения» данный режим, вводимый по всей стране либо в ее части, означает, что деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, а также предприятий, организаций и учреждений осу-
* Ранее - преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Академии МВД Республики Таджикистан.
1 Например, Указ Президента РТ, совместное постановление Мад-жлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ и акты, принятые в связи с обеспечением действия режима чрезвычайного положения (решение органа или должностного лица, осуществляющего особые формы правления).
ществляется в особом правовом режиме, допускающем установленные положениями Закона определенные ограничения в осуществлении конституционных прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц, возлагающих на них дополнительные обязанности.
Чрезвычайное положение представляет собой всегда временный правовой режим функционирования государственных органов и общественных объединений, отличный от обычного режима. При этом введение чрезвычайного положения применяется исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.
В действующем Федеральном конституционном законе РФ «О чрезвычайном положении» (далее — ФКЗ «О чрезвычайном положении») под чрезвычайным положением законодатель понимает «вводимый в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, также возложение на них дополнительных обязанностей» [2].
Таким образом, в определениях чрезвычайного положения, содержащихся в названных законах, имеются такие важные характеристики, как введение чрезвычайного положения в соответствии с Конституцией, особый правовой режим деятельности органов государственной власти, временный характер правового режима, возможность введения чрезвычайного положения на всей территории государства или отдельных местностях, возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Сравнительный анализ содержания данных определений позволяет оценить достоинства российского закона: например, ФКЗ «О чрезвычайном положении» уточняет, что вводимые
ограничения распространяются не только на граждан РФ, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем в КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения» существует норма, которая отсутствует в ФКЗ «О чрезвычайном положении». Речь идет о положении, устанавливающем перечень прав и свобод человека и гражданина, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, как это закреплено ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ [1].
Однако норма ст. 2 ФКЗ «О чрезвычайном положении» имеет существенный положительный аспект, отсутствующий в КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения»: это установление целей введения чрезвычайного положения. Здесь следует подчеркнуть, что соответствующий закон РТ, предусматривая возможности введения чрезвычайного положения, законодательно не закрепляет цели его введения, и это является пробелом КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», который предполагает внесение соответствующих изменений. Основываясь на положениях Конституции РТ, считаем, что цель введения чрезвычайного положения — обеспечение безопасности граждан и государства. По нашему мнению, вышеуказанный пробел является одной из причин многочисленных нарушений прав и свобод человека и гражданина.
Чрезвычайное положение может вводиться в условиях, когда обстоятельства, служащие основаниями для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Следует вспомнить В.М. Гессена, который важнейшими условиями качества закона об особом положении называл его максимальную точность при формулировании обстоятельств введения. Не только соответствующий орган должен выбирать обстоятельства введения, но и граждане должны заранее знать, при каких условиях оно может быть введено и какие юридические последствия при этом наступят [10, с. 125].
Комментируя изложенное, следует отметить, что КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», как и ФКЗ «О чрезвычайном положении», дают подробный и исчерпывающий ответ, при каких условиях вводится чрезвычайное положение, а именно:
— при стихийных бедствиях, авариях и катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях, создающих угрозу жизни и здоровью населения;
— при массовых нарушениях правопорядка, создающих реальную угрозу правам и свободам граждан;
— при попытках захвата государственной власти или изменения конституционного строя РТ насильственным путем;
— в случае посягательства на территориальную целостность государства, угрожающие изменением его границ;
— в случае необходимости восстановления конституционного правопорядка и деятельности органов государственной власти.
В отличие от КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», ФКЗ «О чрезвычайном положении», разделяя основания введения чрезвычайного положения, предусматривает два вида режимов — «социальное» чрезвычайное положение, объявляемое в связи с социальными конфликтами, и «природное» чрезвычайное положение, устанавливаемое при стихийных бедствиях, эпидемиях, техногенных катастрофах. Если же в условиях «природного» чрезвычайного положения начинаются массовые беспорядки и ситуация выходит из-под контроля властей, то чрезвычайное положение вводится уже по основаниям социального характера [11, с. 216].
Сравнительный анализ обстоятельств введения чрезвычайного положения, предусмотренных рассматриваемыми законами, позволяет сделать вывод, что к ним относят, во-первых, социально-политические и криминогенные обстоятельства, во-вторых, чрезвычайные ситуации природного, экологического и техногенного характера.
Согласно ст. 88 Конституции РФ чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с немедленным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Утверждение Указа Президента о введении чрезвычайного положения относится к компетенции Совета Федерации, который обязан рассмотреть его и принять соответствующее решение в течение 72 час.
В аналогичной ситуации Президент РТ в соответствии с п. 24 ст. 69 Конституции РТ объявляет чрезвычайное положение на всей территории или в отдельных ее местностях, после чего Указ Президента РТ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Маджлиси милли и Маджлиси на-мояндагон Маджлиси Оли РТ2 не позднее, чем в трехдневный срок с момента вступления его в силу.
Итак, в РФ и РТ роли законодательного органа схожи, и сводятся, в основном, к утверждению решения Президента о введении чрезвычайного положения.
Анализ показывает, что во время действия чрезвычайного положения законодательство и РФ и РТ запрещает роспуск законодательно-
117
2 Маджлиси милли -верхняя палата парламента РТ, Маджлиси намояндагон - нижняя палата парламента РТ, Маджлиси Оли -высший представительный и законодательный орган Республики Таджикистан.
О и О X
И
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
118
го органа. Так, согласно ст. 2 КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения» Маджли-си милли и Маджлиси намояндагон в период действия чрезвычайного положения не распускаются. Это связано с тем, что чрезвычайное положение вводится в связи с возникновением угрозы безопасности государства, его конституционному строю, жизни и здоровью граждан. При этом все органы государственной власти, в том числе и законодательной, несут особую ответственность за устранение обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения. В таких условиях государство не может оставаться без действующего парламента, который должен своевременно реагировать на изменения соответствующими нормативными актами. Аналогичная норма содержится в ст. 8 ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Анализируемые законы предусматривают также обязанность для соответствующего органа при введении чрезвычайного положения в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН, а через него — государств-участников ООН об отступлении от своих обязательств по международным договорам.
Рассматривая институт чрезвычайного положения, следует сказать о сроках его действия. Введение чрезвычайного положения является временным явлением и должно ограничиваться определенным сроком, в течение которого планируется устранить обстоятельства, послужившие основанием для его введения. В РФ и РТ они различны.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30-ти суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60-ти суток. В РТ срок действия чрезвычайного положения может продлиться до трех месяцев. По истечении этих сроков чрезвычайное положение считается прекращенным или продляется Указом Президента РФ с соблюдением вышеизложенных требований (как и при введении чрезвычайного положения).
В РТ срок действия чрезвычайного положения может быть продлен до трех месяцев. Президент РТ вправе отменить чрезвычайное положение до истечения этого срока, либо продлить его, если не устранены обстоятельства, послужившие основанием для его объявления. Продление чрезвычайного положения во многом тождественно объявлению чрезвычайного положения.
Возвращаясь к сравнительному анализу, отметим еще один важный аспект. Речь идет о мерах и о временных ограничениях. Не углубляясь, лишь отметим, что в КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», как и в ФКЗ «О чрезвычайном положении», содержится закрытый перечень ограничительных мер, кото-
рые органы государственной власти и управления могут применять, отступая от обычного порядка.
Например, после объявления чрезвычайного положения, в зависимости от конкретных обстоятельств, согласно рассматриваемым законам может вводиться комендантский час. Во время комендантского часа гражданам запрещается находиться на улицах или иных общественных местах без специально выданных пропусков, документов, удостоверяющих их личность, либо пребывать вне своего жилья без этих документов. Лица, допускающие нарушения настоящих правил, подвергаются административному наказанию. Заметим, что в КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», в отличие от российского закона, отсутствует раздел, в котором был бы определен порядок назначения и правовые основы деятельности коменданта территории.
Далее обратимся к вопросу об органах государственного управления, действующих в условиях чрезвычайного положения. Согласно ст. 13 КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», в отдельных случаях, когда в местности, где объявлено чрезвычайное положение, государственные органы не обеспечивают реализации своих функций, либо они допускают антиконституционную деятельность, Президент РТ может установить временную особую форму правления государством или отдельными ее территориями. Это может выразиться во введении прямого правления Президента РТ, иного органа или должностного лица, назначаемого Президентом, с приостановлением полномочий соответствующих государственных органов. Подобное решение Президент РТ принимает с уведомлением Маджлиси Оли РТ. В решении указываются мотивы, срок и территориальные границы действия такого правления.
Закон требует, чтобы в Указе о введении чрезвычайного положения были закреплены точные границы чрезвычайных полномочий этих органов. Сделать это, по нашему мнению, можно, указав их функции по урегулированию чрезвычайной ситуации или сферы действия, где они вправе принимать властные решения, а также определить их подчиненность, форму осуществления управленческой деятельности по поддержанию режима чрезвычайного положения. Вместе с тем столь широкий круг вопросов не может быть освещен в одном нормативном правовом акте. Поэтому назревшей и актуальной задачей развития законодательства РТ является разработка и принятие типового Положения о временных чрезвычайных органах управления3.
3 При разработке данного положения можно опираться на уже существующее в РФ Положение о временных чрезвычайных органах управления [2].
Согласно исследуемым законам в условиях чрезвычайного положения создание чрезвычайных судов запрещается. Эта норма носит постоянный характер. Независимо от складывающегося общественно-политического положения полномочия судов не могут быть приостановлены. В случае же невозможности осуществления правосудия судами в нормативных правовых актах как РФ, так и РТ предусмотрено, что Верховный Суд может изменять территориальную подсудность дел, рассматриваемых в судах.
Согласно законодательству о чрезвычайном положении РТ к обеспечению режима чрезвычайного положения могут привлекаться силы и средства органов внутренних дел [7], органов национальной безопасности [9], внутренних войск [5], Министерства обороны РТ, Национальной Гвардии РТ [8], а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям [6]. Тем не менее, КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения» как нормативный правовой акт, имеющий более высокую юридическую силу, чем выше названные законы, фактически не регулирует порядок использования соответствующих подразделений в данных условиях, не оговорен и правовой статус органов внутренних дел. В российском законе конкретно решены вопросы о силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, органах управления и их полномочиях.
Анализируя законодательство о чрезвычайном положении РФ и РТ, обращаем внимание на
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон РФ от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. (с изм. и доп. от 26 сентября 1999 г. и 22 июня 2003 г.). Душанбе, 2003.
4. О правовом режиме чрезвычайного положения: Конституционный Закон Республики Таджикистан от 3 ноября 1995 г. № 95 // Ах-бори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. № 10. Ст. 795.
5. О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Таджикистан: Закон Республики Таджикистан от 28 декабря 1993 г. № 917 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2003. № 4. Ст. 141.
6. О гражданской обороне: Закон Республики Таджикистан от 28 февраля 2004 г. № 6 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. № 3. Ст. 161.
общий для них недостаток: отсутствие специальной статьи о принципах введения и обеспечения условий применения чрезвычайного положения. Принципы как базовые исходные положения определяют характер и правовых норм, и практической деятельности государственных органов в области обеспечения чрезвычайного положения.
Таким образом: введение чрезвычайного положения в РФ и РТ прямо предусмотрено Конституциями обеих стран и конкретизируется специальным конституционным законом. Порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри страны (согласование с парламентом), но и вне ее территории (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).
Общими для законодательства о чрезвычайном положении в РТ и РФ является наделение соответствующих органов государственной власти широкими полномочиями в применении ограничений прав и свобод человека и гражданина.
Общими для рассматриваемых законов также являются регламентация деятельности органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, возможность создания временных специальных органов обеспечения режима чрезвычайного положения.
Поскольку законодательное определение цели введения чрезвычайного положения послужит более эффективной реализации КЗ «О правовом режиме чрезвычайного положения», его следует дополнить специальной статьей о целях введения чрезвычайного положения.
7. О милиции: Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 41 // Ахбори Мад-жлиси Оли Республики Таджикистан. 2012. № 884. Ст. 438.
8. О Национальной гвардии Республики Таджикистан: Закон Республики Таджикистан от 15 июля 2004 г. № 50 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2011. № 771. Ст. 482.
9. Об органах национальной безопасности Республики Таджикистан: Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 362 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2011. № 746. Ст. 201.
10. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. VIII.
11. Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства: монография. М., 2004.
119
E-mail: [email protected]
