CC BY
293
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ В РФ И США
Доронина Ольга Николаевна, кандидат юридических наук, доцент заместитель заведующего отделением государственного управления и права, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: ondoronma@gmail .com.
Тарба Шамиль Владимирович, магистр юриспруденции, главный специалист отдела проектных и изыскательских работ департамента проектно-изыскательских работ, организации НИОКР и разрешительной деятельности ОАО «Концерн Росэнергоатом», e-mail: s tarba@mail.ru.
DOI: http:/ / dx.d0i.0rg/10.14420/ru.2013.5.9
Аннотация. В статье рассмотрен и проанализирован российский и зарубежный опыт организации лицензирования в области использования атомной энергии. На основе анализа вынесены рекомендации по сокращению сроков лицензирования АЭС. Проблема сокращения сроков сооружения АЭС является актуальной для Госкорпорации «Росатом», так как 20 сентября 2008 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Программа деятельности Г осударственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 годы), согласно которой планируется построить по меньшей мере 10 атомных энергоблоков. Для выполнения этой программы необходимо оптимизировать существующие сроки и графики сооружения АЭС с учетом международного опыта. Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии занимает в этом процессе ключевую роль.
Ключевые слова: атомная энергетика, государственная корпорация
«Росатом», «Росэнергоатом», эффективность атомной энергетики, лицензирование в атомной энергетике, воздействие на окружающую среду, экология, производство электроэнергии, ядерная энергетика, общественное обсуждение в атомной энергетике, государственная политика в области использования атомной энергии, атомное законодательство.
Атомная энергетика - альтернатива использованию органического топлива для производства электроэнергии. Запасы ископаемого топлива сокращаются, а продолжение его использования в качестве энергоисточника ухудшает экологическую ситуацию. Вступили в силу требования Киотского протокола, который подписало большинство стран мира. Согласно этим требованиям 39 промышленно развитых стран обязаны сократить выбросы
углекислого газа и еще пяти веществ, присутствие которых в атмосфере угрожает повышением температуры на планете. Большая часть выбросов в атмосферу происходит при сжигании органического топлива. В результате эксплуатации угольных электростанций в атмосферу ежегодно попадает 24 млрд. тонн углекислого газа. Все большее число экологов приходят к выводу, что использование атомной (ядерной) энергии - лучший способ снижения эмиссии углерода в атмосферу.
Главные преимущества атомной (ядерной) энергетики по сравнению с другими способами выработки электроэнергии:
- низкие и устойчивые (по отношению к стоимости топлива) цены на электроэнергию;
- минимальное воздействие на экологическую среду.
В последние годы происходит существенное повышение цен на нефть. Это, в свою очередь, вызывает рост цен на электроэнергию, вырабатываемую ТЭС, использующими органическое топливо.
По оценкам Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), атомная электроэнергия заметно дешевле электроэнергии, выработанной на нефти, а также на угле и газе при высоких затратах на их добычу и транспортировку. При сопоставлении ядерного топлива с углем и газом, при низких затратах на добычу и транспортировку органического топлива цена электроэнергии примерно одинакова. Сравнение себестоимости электроэнергии, производимой с использованием различных видов топлива, представлено на рисунке 1.
Рис. 1. Сравнение себестоимости электроэнергии, производимой с использованием различных видов топлива
Важнейшим преимуществом ядерной энергетики является стабильность цен на электроэнергию в течение длительного периода времени. Как показано на рисунке 1, структура затрат на производство электроэнергии в атомной энергетике существенно отличается от структуры формирования цен в других видах энергетики. Это связано с тем, что себестоимость атомной электроэнергии определяется в основном капитальными вложениями в строительство АЭС, а не топливными затратами в отличие от нефти, газа и угля. Топливная составляющая в общей стоимости электроэнергии, вырабатываемой АЭС, не более 25%, а для ТЭС, работающих на органическом топливе, - на уровне 50-80%. Данное обстоятельство приводит к повышенной устойчивости цены на атомную электроэнергию по отношению к колебаниям цены на топливо. Наглядно это показано на рисунке 2.
На рисунке 2 рассматриваются последствия двукратного увеличения стоимости топлива (газ, уголь, уран) для себестоимости электроэнергии, вырабатываемой на этих энергоисточниках. Данное возрастание топливной составляющей приводит к увеличению себестоимости электроэнергии на АЭС на 9%, на угольных ТЭС - на 31%, на газовых - на 66%1.
1 ЗАО «Атомстройэкспорт». URL: http://www.atomstroyexport.ru.
Гаг Уголь
Атомная энергия
(j | -2Б% Базовая цена +2Б% +Б0%
m
Изменение стоимости топлива в %
Рис. 2. Последствия двукратного увеличения стоимости топлива (газ, уголь, уран) для себестоимости электроэнергии
Атомная (ядерная) энергетика является одним из самых динамично развивающихся направлений мировой экономики. Развитие атомной (ядерной) энергетики является локомотивом для целого ряда новых направлений в науке и инновациях, машиностроении и физике и т.д. и призвано удовлетворить растущие потребности человечества в топливе и энергии при ограниченности невозобновляемых ресурсов.
Согласно базе данных PRIS (Power Reactor Information System) МАГАТЭ на сегодняшний день в мире действует 435 энергоблоков, на которых вырабатывается примерно 17% мировой электроэнергии. Число энергоблоков, находящихся на стадии строительства, равняется 69. По данным, которые озвучил недавно глава Международного агентства по атомной энергии Юкия Амано, мощность действующих в мире АЭС составляет 372 гигаватта. И в обозримом будущем она вырастет еще на 8090 ГВт1.
Однако деятельность по использованию атомной энергетики обладает рядом особенностей, одной из которых является повышенная опасность по сравнению с другими отраслями экономики, которая может иметь глобальный характер и сопровождаться трансграничным радиационным воздействием. Лицензирование деятельности в области использования
Е н ■II ш
Щ. X
£ 5
1 Агентство атомных новостей. URL: http://atominfo.ru.
атомной энергии следует рассматривать в числе важнейших факторов, обеспечивающих должный уровень не только национальной, но и мировой безопасности. Именно поэтому деятельность субъектов атомной (ядерной) энергетики должна лицензироваться и строго контролироваться государством.
В Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170 ФЗ «под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. Любая деятельность в области использования атомной энергии, подлежащая лицензированию органами государственного регулирования безопасности, не допускается без наличия разрешения (лицензии) на ее проведение»1.
Вопросы обеспечения безопасности, которые не только сохранили преемственность с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», но и существенно расширили их и детализировали закреплены в ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Федеральный закон определил статус Государственной корпорации «Росатом», цели деятельности, ее полномочия, функции, виды деятельности, права и обязанности2.
Впервые понятие «лицензирование деятельности» в российском законодательстве встречается в Законе РСФСР «О предприятиях и
-5
предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г. , где предусматривалась возможность государственного регулирования предпринимательской деятельности путем лицензирования отдельных ее видов. Предполагалось, что конкретный перечень видов
1 Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
2Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».
3Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу).
предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определен Правительством Российской Федерации.
В течение последующих 3-4 лет было принято более 50 федеральных законов, в той или иной степени касающихся лицензирования, а Правительством Российской Федерации было утверждено несколько десятков положений, регламентирующих процедуры лицензирования. Это создавало значительные трудности как лицензирующим органам, так и заявителям.
Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности является принятый 25 сентября 1998 г. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1. Этот закон ограничил круг органов, осуществляющих лицензирование, расширил полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, ввел в практику судебную процедуру аннулирования лицензий, определил перечень лицензируемых видов деятельности, доведя количество этих видов до 208.
В дальнейшем с целью устранения имевшихся в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» недостатков и сокращения числа лицензируемых видов деятельности шло усовершенствование законодательства в этой области. Итогом этого процесса на сегодняшний день является Федеральный закон «О лицензировании видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ . Этот закон сократил число видов деятельности, подлежащих лицензированию, до 50.
Основы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии были заложены в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии». Законом было установлено, что лицензии на осуществлении определенного вида деятельности выдаются
1 Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу).
2 Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании видов деятельности».
эксплуатирующим организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии.
Порядок выдачи и прекращения действия лицензий, перечень видов лицензий в области использования атомной энергии, подлежащих лицензированию, был установлен Правительством Российской Федерации, которое утвердило 14 июля 1997 г. Постановлением № 865 «Положение о лицензировании в области использования атомной энергии»1. В дальнейшем Правительством Российской Федерации было утверждено Постановлением от 29 марта 2013 г. № 280 «Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии»2, в которое внесено несколько изменений и дополнений. В частности стало возможным получение одной лицензии (совмещенной лицензии) на несколько видов деятельности, например, на размещение и сооружение объекта использования атомной энергии.
Под лицензированием в российском законодательстве как в области использования атомной энергии, так и в отдельных видах деятельности понимаются такие мероприятия, как:
- получение лицензий, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
- аннулирование лицензий;
- внесение изменений в условия действия лицензий, которые являются неотъемлемой частью самих лицензий;
- контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами соответствующих требований лицензий.
Согласно Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 лицензирующим органом в области использования атомной энергии является
1 Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» (утратило силу).
постановление Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)1.
Ростехнадзор выдает лицензии на деятельность, связанную с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также на многие другие виды деятельности, установленные в «Положении о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии». Большинство организаций Госкорпорации «Росатом» и их контрагентов получают лицензии Ростехнадзора. Порядок выдачи и прекращения действия лицензий установлен Положением о Ростехнадзоре.
О процедуре лицензирования на примере ОАО «Концерн Росэнергоатом».
Лицензия на виды деятельности выдается согласно рисунку 3.
Рис. 3. Процедура лицензирования на примере ОАО «Концерн
Росэнергоатом»
Одним из первых шагов в направлении получения лицензии Ростехнадзора является организация и проведение общественных обсуждений. Документом, регламентирующим процедуру проведения общественных обсуждений, является Положение об оценке воздействия
постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 3721, разработанное во исполнение Федерального закона от
Л
23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» .
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» также предусмотрено участие граждан в обсуждении государственной политики в области использования атомной энергии, а также установление порядка и организации обсуждения вопросов использования атомной энергии.
Понятие общественных обсуждений существует в законодательстве Российской Федерации в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) и в рамках материалов обоснования лицензии (МОЛ).
В рамках ОВОС согласно п. 1.1. Положения об ОВОС: «Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду, направленных на информирование общественности, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия».
В рамках МОЛ согласно п. 1 статьи 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится при
наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:
- документации, содержащей материалы оценки воздействия на
окружающую среду;
- материалов обсуждений МОЛ как объекта государственной
экологической экспертизы с гражданами, организованных органами местного самоуправления.
Рекомендуемая структура материалов обоснования лицензии согласно методическим рекомендациям Ростехнадзора, должна включать:
1 Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
- оценку воздействия на окружающую среду в результате осуществления лицензируемого вида деятельности в области использования атомной энергии;
- сведения об участии общественности при принятии решений, касающихся лицензируемого вида объекта в области использования атомной энергии.
Далее согласно рис. 3 протоколы общественных обсуждений ОВОС включаются в материалы ОВОС, который является частью МОЛ.
МОЛ также проходит процедуру общественных обсуждений. Затем материалы МОЛ представляются на Государственную экологическую экспертизу для получения заключения Государственной экологической экспертизы. Заключение Государственной экологической экспертизы прикладывается к материалам о предоставлении лицензии согласно пп. 10 и
11 Положения о лицензировании и направляется в Ростехнадзор для получения лицензии.
Положением о Ростехнадзоре установлено, что лицензия выдается на срок не менее 3 лет. На практике выдаваемые Ростехнадзором лицензии в среднем имеют срок действия 5 лет, что значительно меньше сроков эксплуатации объектов использования атомной энергии.
Рассмотрение заявлений на получение новых лицензий в связи с завершением сроков действующих лицензий проводятся повторно в объеме, полностью повторяющем процедуру для получения новой лицензии (включая проведение экспертиз), т.к. упрощенная процедура продления срока действия лицензий Положением не предусмотрена. Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности и вызывает непроизводительные расходы эксплуатирующих и иных организаций на подготовку заявочных документов и проведение их экспертиз.
Практика лицензирования деятельности в области использования атомной энергии привнесена в Россию из зарубежного опыта. В зарубежной практике лицензионное право разработано с достаточной степенью детализации и требует серьезного внимания и изучения со стороны
отечественных специалистов. В качестве примера можно рассмотреть опыт США по усовершенствованию законодательства в области использования атомной энергии.
В США за правовое регулирования и лицензирование всех аспектов ядерной энергетики и за проведение инспекций для обеспечения соответствия правилам регулирования ядерной энергетики отвечает Комиссия по ядерному регулированию (NRC - Nuclear Regulatory Commission), созданная Законом «Об энергетической реформе» в 1974 г. NRC является независимой регулирующей комиссией обычного типа и возглавляется комиссией в составе пяти членов, назначаемых президентом с согласия Сената на пять лет. Каждый член комиссии имеет равные полномочия при решении всех вопросов, входящих в компетенцию NRC.
NRC разрабатывает полисы и правила по управлению ядерным реактором и безопасности материалов, и является лицензирующим органом. Полномочия NRC установлены статьей 10 Кодекса Федеральных Норм (CFR)1.
До 2006 года в США лицензирование проводилось аналогично правилам лицензирования в Российской Федерации. Так же как и в России, для получения лицензии на атомный энергоблок в США необходимо было пройти три этапа, а именно: получение лицензии на подготовительные работы на площадке (в России - на размещение), на сооружение и на эксплуатацию. Процесс лицензирования регламентировался федеральным законом 10 CFR 50. В отличие от России, где необходимо получать лицензию для каждого энергоблока на площадке, лицензия выдавалась на площадку в целом. В прошлом процесс лицензирования занимал от 4 до 10 лет. В конце 1980-х годов прошлого столетия в США должны были вводиться в эксплуатацию несколько энергоблоков, получивших лицензию на сооружение. После многолетней борьбы за получение лицензии на эксплуатацию, которая не принесла результата, инвесторы отказались от
1 United States Nuclear Regulatory Commission. URL: www.nrc.gov.
дальнейших попыток ввести в эксплуатацию эти энергоблоки и вывели все свои средства из финансирования атомной энергетики. Это привело к застою развития атомной энергетики в США более чем на 20 лет.
После энергетического кризиса в США весной 2001 года была принята программа развития атомной энергетики, но инвесторы отказывались вкладывать деньги в развитие атомной энергетики. Чтобы привлечь инвесторов в проекты сооружения АЭС, правительство США вместе с надзорными органами пересмотрело законодательную базу, связанную с лицензированием. В 2006 году вышел новый федеральный закон 10 CFR 52, который позволял инвесторам получать комбинированную лицензию сроком на 40 лет, которая включала в себя все этапы лицензирования. При новом подходе весь процесс получения комбинированной лицензии занимает 2-3 года. После выхода этого закона у инвесторов появились гарантии того, что энергоблоки будут введены в эксплуатацию и принесут ожидаемую прибыль. Схемы получения лицензии представлены на рисунке 4.
Нынешний процесс согласно закону 10 CFR Part 52
Рис. 4. Схемы получения лицензии в США
Изменение «атомного законодательства» США стимулировало значительный приток инвестиций в атомную энергетику и потянуло за собой многие отрасли экономики государства, обеспечив занятостью на годы вперед десятки тысяч граждан страны. В начале 2012 года администрация Президента США Б.Обамы предоставила кредит компании «Southern» на сумму 8,3 млрд. долларов на строительство 3 и 4 блоков АЭС «Вогтль» -первых новых энергоблоков в США за последние 30 лет. Ожидается, что они войдут в строй в 2016 и 2017 годах. Кроме этого, рассматривается вопрос о строительстве еще двух реакторов на АЭС «Ви-Си Саммер» к 2016 и 2019 годам. Предполагается, что строительство новых блоков АЭС создаст около 5000 рабочих мест только на самом объекте на пиковой фазе строительства, а также 800 высокооплачиваемых рабочих мест на протяжении срока эксплуатации станции. Кроме этого, руководством США принято решение о выделении 170 млн. долларов на исследовательские гранты более чем 70 университетам, проводящим НИОКРы по всему спектру технологий, от концепций реакторов будущего, до технологий обеспечения безопасности.1
Проведя сравнение российского и американского опыта организации сооружения АЭС следует отметить, что приоритетным направлением для
1 Российское атомное сообщество. URL: http://www.atomic-energy.ru.
повышения эффективности сооружения АЭС в Российской Федерации, оптимизации всего цикла работ, связанного с предпроектной стадией, проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию энергоблоков АЭС, является совершенствование законодательства в области использования атомной энергии.
Это позволит значительно сократить временные, финансовые и трудовые затраты и повысит конкурентоспособность Г оскорпорации «Росатом» на мировом рынке ядерной энергетики.
Библиографический список
1 Агентство атомных новостей. URL: http://atominfo.ru.
2 Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-I «О предприятиях и
предпринимательской деятельности» (утратил силу).
3 ЗАО «Атомстройэкспорт». URL: http://www.atomstroyexport.ru.
4 Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865 «Об
утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» (утратило силу).
5 Постановление Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 «О
лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».
6 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
7 Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 705 «О программе деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)» (с изменениями и дополнениями от 23.11.2009 г.).
8 Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
9 Российское атомное сообщество. URL: http://www.atomic-energy.ru.
10 Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».
11 Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании видов деятельности».
12 Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
13 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
14 Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу).
15 United States Nuclear Regulatory Commission. URL: www.nrc.gov.
