CC BY
71
Манукян А. Р., Рязанцев А. А.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГЧП В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
1.4. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГЧП В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Манукян Артак Ростомович, старший преподаватель кафедры государственного управления и права Место работы: МГИМО МИД России
aspirantmiy2010@yandex. ru Рязанцев Александр Александрович, секретарь-референт консульского департамента МИД России Место работы: МИД России
alejandro. ryaz@gmail. com
Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена существующей системой реализации проектов ГЧП в сфере дорожного строительства, которая, на сегодняшний день, находится на этапе активного развития, что предполагает наличие неиспользуемых или неэффективно используемых механизмов такого сотрудничества.
В статье проводится анализ реализации нескольких проектов ГЧП в сфере дорожного строительства. Особое внимание при анализе уделяется масштабным транспортным объектам, имеющим федеральное значение.
Основным ожидаемым последствием публикации является оптимизация системы ГЧП на территории РФ в сфере строительства автодорог, внедрение технологии льготного кредитования таких проектов со стороны крупных банков с государственным участием, либо построение схемы ГЧП с моделью O&M контракта. Ключевые слова: ГЧП, дорожное строительство, проекты, контракты, эффективность.
COMPARATIVE ANALYSIS OF EFFICIENCY OF PPP PROJECTS IN THE ROAD CONSTRUCTION FIELD
Manukyan Artak R., senior Lecturer of the Chair public administration and law Work place: MGIMO - University
aspirantmiy2010@yandex.ru Ryazantsev Alexander A., Secretary-Referent Consular Department of the Ministry of Foreign Affairs of Russia Work place: the Ministry of Foreign Affairs of Russia
alejandro.ryaz@gmail.com
Annotation: the necessity of writing the article is conditioned by the existing system of PPP projects implementation in the field of road construction, which, to date, is at the stage of active development, which implies the availability of unused or inefficiently used mechanisms of such cooperation.
The article analyzes the implementation of several PPP projects in the road construction field. Special attention in analysis is paid to large-scale transport objects of Federal importance.
The main expected consequence of the publication is the optimization of the PPP system in the territory of the Russian Federation in the sphere of road construction, implementation of preferential crediting of such projects on the part of large banks with state participation, or a scheme of PPP model O&M contract. Keywords: PPP, road construction, projects, contracts, efficiency.
В основном документе государственно-стратегического планирования - Транспортной стратегии РФ, разработанной до 2030 года, сделан акцент на том [1], что экономика на сегодняшний день пребывает не в лучшем положении и одной из причин данного явления является недостаточный уровень развития транспортной системы. Нынешняя транспортная инфраструктура, текущие характеристики подвижных средств, требуют совершенствования и модернизации.
В социально-экономическом развитии государства транспорт всегда играл важную роль. Эффективно функционирующая транспортная система способствует развитию конкурентоспособности экономики, влияет на уровень жизни населения. Немаловажное значение имеет и транзитный потенциал национальной транспортной системы, обусловленный географической спецификой РФ.
Стратегическое положение РФ заключается в географической расположенности, т.е. через территорию государства проходят транзитные пути, связывающие европейские страны с территорией азиатского и ближневосточного региона. Необходимость укреплять транзитный потенциал государства определяется не только задачами ускорения экономического развития РФ, но полноправного участия в конкурентной борьбе на внешних рынках. Перед транспортной отраслью стоит задача добиться минимизации «узких мест» в регионах азиатской части государства, создание сбалансированной системы транспортных коммуникаций, удобных для всех видов транспорта.
В общегосударственной концепции - Транспортной стратегии, особое внимание уделяется совершенствованию моделей контрактов «жизненного цикла» и концессионных договоренностей, отождествляемых с так называемым механизмом ГЧП.
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
Для достижения указанных целей в РФ сегодня успешно реализуется несколько проектов ГЧП. Проекты предназначены для решения следующих задач:
1. Разгрузить транспортную систему,
2. Привлечь больше инвесторов, тем самым уменьшив нагрузку на государственный бюджет.
К крупнейшим федеральным проектам в дорожной сфере на сегодняшний день относятся - обустройство современных дорожных участков с механизмом последующей оплаты за их использование на трассе федерального значения М-4 «Дон». Поставленные задачи призван решать крупнейший национальный оператор: ООО «ОССП», включающее ПАО «Мосто-трест» и VINCI Concessions (Франция) [2].
Оператор организует:
а) прием платы за проезд,
б) информационное сопровождение,
в) управляет службой аварийных комиссаров на конкретных участках трасс (вблизи Москвы, Тулы, Липецка, Воронежа).
O&M контракт выступает типовой формой реализации такого проекта и предполагает вовлечение инвестора на стадии ввода автодороги в эксплуатацию.
К полномочиям аварийных комиссаров относится:
а) обеспечение безопасности движения автомобильного транспорта по платным участкам;
б) предоставление первоочередной медицинской помощи в аварийной ситуации;
в) минимизация последствий при возникновении нештатных ситуаций;
г) недопущение ДТП в типичных ситуациях наезда на неподвижно стоящий автомобиль;
д) разработка инициатив, призванных минимизировать риски ДТП. Компания «АВТОДОР», как государственный партнер в рамках операционного контракта осуществляет общий технический надзор за дорожной инфраструктурой, обеспечивает выполнение строительных работ и капремонт поврежденных участков[3]. Данный механизм совместного взаимодействия позволил пересмотреть тарифы на оплату за проезд, в сторону снижения[4].
Вторым по значимости проектом ГЧП необходимо назвать 669 км автомагистрали М-11между Москвой и Санкт-Петербургом. Магистраль является составляющей транспортного коридора, известного под названием «Север-Юг»[5]. Строительство трассы предусматривает привлечение частных инвесторов. Таким образом, каждый этап строительства финансируется за счет привлечения средств партнеров. Будущее строительство будет проходить через территории Московской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областей, от МКАД до примыкания к КАД. На сегодняшний день введены в эксплуатацию участки дорожного полотна от МКАД до Солнечногорска [6] и в обход г. Вышний Волочек [7].
Как видно из приведенной информации в одной ситуации строительство трассы проводилось на концессионной основе совместным предприятием ООО «СЗКК»[8]. В другом случае, был задействован механизм ГЧП, т.е. работы проводил инвестор. На частного предпринимателя возлагается достаточно много обязанностей:
а) проектирование, реконструкция, строительство дороги,
б) содержание, текущее обслуживание и капремонт дорожного полотна,
в) финансирование проектных и строительных работ за счет собственного капитала. Исполнителю в период срока соглаше-
ния вменяется строго соблюдать заданный нормативы строительства, нормы СНиП.
Участие в проекте ГЧП выгодно для инвестора по ряду причин:
1. Государство полностью возмещает эксплуатационные расходы предпринимателю,
2. Гарантирует постепенный возврат вложенных средств, в соответствии с утвержденной нормой доходности. Общий доход инвестора зависит от многих факторов: достижения заданных параметров эксплуатации автомагистрали, качества транспортной услуги, доступности дороги для всех категорий пользователей.
На сегодняшний день работы по совершенствованию дорожного полотна проводятся:
- Московская область - на участках в Клинском районе и Солнечногорском районах;
- Тверская область - на участках в Калининском, Конаковском, Торжокском, Бологовском, Вышневолоцком районах;
- Новгородская область - на участках в Маловишерском, Окуловском, Новгородском, Чудовском районах;
- Ленинградская область - на участке в Тосненском районе [9].
Важно отметить, что при сооружении отдельных участков автотрассы М-11 форма долгосрочного инвестиционного соглашения оказалась более сбалансированная, чем форма концессионного соглашения, предусматривающая непосредственный сбор платы, инициируемый концессионером. Четыре участка из шести практически возведены на основе долгосрочных соглашений с инвестором. Оставшиеся два участка переданы инвесторам по договору концессии. Участок от МКАД до города Солнечногорск передан в эксплуатацию ООО «СевероЗападная концессионная компания». Другой участок передан в эксплуатацию ООО «Магистраль двух столиц», (учредители ВТБ Капитал и VINCI Concessions) [10].
Выбор формы долгосрочного инвестиционного сотрудничества был не случаен и можно пояснить необходимостью компенсировать большие материальные затраты концессионеров на начальных стадиях проектирования/строительства. Кроме того, плата, взимаемая концессионером с пользователей автодороги, зачастую превышает плату, устанавливаемую по результатам исполнения долгосрочного соглашения [11].
Третий пример использования механизма ГЧП в сфере строительства и обслуживания автомагистралей выступает платная городская дорога «Западный скоростной диаметр», как первый пилотный проект, инициированный на уровне государства [12].
Условием заключенного соглашения является передача городской магистрали в концессию на тридцать лет - ООО «Магистраль северной столицы» [13].
Следует отметить, что инвестор вправе привлечь в проект финансовые организации, гарантирующие выделение необходимого ресурса на выгодных условиях (Газпромбанк, ВТБ Капитал, итальянская компания Astaldi, турецкий подрядчик Içta§ In§aat, консалтинговая компания Mega Yapi In§saat ve Ticaret).
Финансово-экономический кризис конца 90-х гг. заставил пересмотреть план по строительству новой магистрали, разработанный в 1997 году, поэтому к строительству первой очереди автомагистрали приступили лишь в 2005 году.
«Западный скоростной диаметр», в целом, представлял собой своеобразный пилотный проект внедрения форм ГЧП на региональном уровне, поскольку сооружение трассы велось на основании недавно принятого закона о ГЧП [14]. Протяженность автомагистрали достигает 46,6 км. Благодаря введению
Манукян А. Р., Рязанцев А. А.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГЧП В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
трассы в эксплуатацию был значительно разгружен центр города, находящийся под защитой ЮНЕСКО, как объект историко-культурного наследия, за счет сбрасывания на автомагистраль транспортных потоков, двигающихся в направлении Юг - Север. В результате модернизации транспортной системы город вырос в рейтинге привлекательности для проживания. Как и трасса М-11 «Москва - Санкт-Петербург», «Западный скоростной диаметр» является составной частью транспортного коридора «Север - Юг», обеспечивая доступ к Большому Порту и Пассажирскому морскому порту. Магистраль стимулирует морской грузооборот, а также пассажиропоток, улучшает доступность разных терминалов.
Очередным успешным примером реализации на практике механизма ГЧП является пилотный проект, предусматривающий сбор платы с владельцев 12-тонных грузовых автомобилей за проезд по федеральным дорогам. В сентябре 2013 года был объявлен конкурс на заключение концессионного соглашения. В августе 2014 года конкурс был отменен Росавтодором под предлогом внесения изменений в проект. Внести изменения обязано было Правительство РФ[15]. Победителем конкурса стала компания ООО «РТ-Инвест»[16]. Компания получила право на обслуживание системы и поддержание технического оснащения на необходимом уровне в течение 13 лет. Цель реализации проекта состоит в перераспределении собранных с владельцев крупнотоннажного транспорта денежных средств на первоочередные проекты в транспортной инфраструктуре, а также увеличении налоговых поступлений в бюджет для поддержания автодорожной сети в нормативном состоянии. По информации компании за время работы системы «Платон» в дорожный фонд РФ было перечислено более 20,6 млрд. рублей [17].
Наиболее масштабный проект ГЧП в сфере дорожного строительства запланирован на 2018 год и будет реализован в центральном регионе РФ. Речь идет о масштабном строительстве ЦКАД (А-113), протяженностью 529,9 км и имеющей международный статус. Проект, предусматривает привлечение инвесторов на каждый из пяти пусковых комплексов. Механизм реализации проекта соответствует принципу ГЧП. Общая сумма затрат составляет примерно 300 млрд. рублей, причем половину средств из обозначенной суммы выделит Фонд национального благосостояния [18].
Формат проекта предусматривает разделение на две модели:
1. Три пусковых комплекса планируется возвести силами частных инвесторов, с которыми до этого будет заключен долгосрочный договор,
2. Два комплекса будет реализованы по схеме контракта «жизненного цикла» на основании концессионного соглашения.
Подводя итог сделанному анализу реализации нескольких проектов ГЧП в сфере дорожного строительства, следует отметить следующее. Ключевыми сферами реализации различных проектов являются масштабные транспортные объекты, как правило, имеющие федеральное значение. Такие масштабные проекты предполагают больших капитальных затрат частных инвесторов на стадии проектирования, строительства (модернизации) транспортного объекта, что, в конечном итоге, отражается на формате взаимодействия с государственным партнером - ГК «Автодор». Формы партнерства, практикуемые в дорожном строительстве, представляют собой инвестиционные соглашения на длительный срок. В рамках заключенного
соглашения, инвестор берется не только разработать проект и выполнить строительные работы, но и обязуется взять на себя хлопоты по эксплуатации, содержанию и ремонту, причем часть затрат будет компенсироваться собственными средствами. Такие форматы контрактов, как «жизненный цикл» и концессионная модель сотрудничества в дорожном строительстве встречаются реже.
В интересах оптимизации системы ГЧП на территории РФ в сфере строительства автодорог следует предложить варианты льготного кредитования таких проектов со стороны крупных банков с государственным участием, либо построение схемы ГЧП с моделью O&M контракта. Данный контракт имеет статус операционного типа, при котором частный инвестор отвечает исключительно за информационную поддержку, обслуживание систем сбора платы, организацию служб аварийных комиссаров. Предложенная система впервые была отработана при возведении платных участков трассы М-4 «Дон».
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 89,45%.
Список литературы:
1. Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р «О Транспортной стратегии РФ» // «Собрание законодательства РФ», 15.12.2008 г., № 50, ст. 5977
2. Официальный сайт ООО «Объединенные системы сбора платы». URL: http://m4highway.ru/
3. Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2009 г., № 29, ст. 3582
4. Официальный сайт ГК «Автодор». Трасса М-4 «Дон». Платные участки // URL: http://russianhighways.ru/for_drivers/m-4/pay_sites/
5. Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2009 г. № 2146-р «Об утверждении программы деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010-2020 годы)» // «Собрание законодательства РФ», 15.02.2010 г., № 7, ст. 765
6. Распоряжение Правительства РФ от 24.04.2007 г. № 511-р «О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной магистрали «Скоростная автомобильная магистраль Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км» // «Собрание законодательства РФ», 30.04.2007 г., № 18, ст. 2262
7. Распоряжение Правительства РФ от 14.11.2014 г. № 2269-р «Об использовании участка скоростной автомобильной дороги Москва -Санкт-Петербург на платной основе» // «Собрание законодательства РФ», 24.11.2014 г., № 47, ст. 6596
8. Официальный сайт ООО «Северо-Западная концессионная компания» // URL: http://www.msp-highway.com
9. Распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 г. № 775-р Заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная дорога Москва - Санкт-Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684» // «Собрание законодательства РФ», № 21, 27.05.2013 г., ст.2660
10. Официальный сайт ООО «Магистраль двух столиц» // URL: http://mos-spb.com/
11. Газета «Ведомости». Путин раскритиковал высокие цены на платном участке трассы М-11 // URL: http://www.vedomosti.ru/economics /news/ 2016/01/25/625398-putin-raskritikoval-m-11
12. Распоряжение Правительства РФ от 23.11.2005 г. № 2005-р «О проектировании, строительстве и последующей эксплуатации на платной основе автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в г.Санкт-Петербурге» // «Собрание законодательства РФ», № 48, 28.11.2005, ст.5095
13. Официальный сайт ООО «Магистраль северной столицы» //URL: http://www.nch-spb.com/
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
14. Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» // «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», № 1, 29.01.2007 г.
15. Распоряжение Правительства РФ от 29.08.2014 г. № 1662-р «О концессионном соглашении с обществом с ограниченной ответственностью «РТ-Инвест Транспортные Системы» // «Собрание законодательства РФ», № 36, 08.09.2014, ст.4887
16. Официальный сайт ООО «РТ-Инвест Транспортные системы» // URL: http://rtits.ru/
17. ООО «РТ-Инвест Транспортные системы». Итоги работы системы «Платон» // URL: http://rtits.rU/ru/press_centr/press_relizi/1/88
18. Поручение Президента РФ от 05.07.2013 г. № Пр-1474 «Перечень поручений по итогам Петербургского международного экономического форума» // URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/18544
19. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.14 / Павлюк Альберт Валентинович; [Место защиты: Моск. гуманитар. ун-т]. - Москва, 2013. - 22 с.
20. Костенников М.В., Куракин А.В., Павлюк А.В. К вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве // Административное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 430-439.
21. Павлюк А.В. К вопросу о понятии нормы административного права // Право. Экономика. Безопасность. 2017. № 1-2 (10). С. 85-86.
22. Павлюк А.В., Войнов В.П. Административно-правовое регулирование подходов к размещению государственных средств в кредитных организациях // Закон и право. 2017. № 9. С. 131-135.
23. Камолов С.Г. Правовое обеспечение государственной политики ипотечного жилищного кредитования. The legal provision of public policy for housing mortgage lending. Вестник московского государственного областного университета. серия: юриспруденция. 2009. № 2. с. 94-99.
24. Камолов С.Г. Ипотечное жилищное кредитование в России в условиях экономического кризиса. Социально-гуманитарные знания. 2009. № 6. с. 184-195.
25. Камолов С.Г., Подольский В.Э. Количественная оценка конфликто-генности в иерархической организации. Право и управление. XXI век. 2013. № 1 (26). с. 47-53.
26. Kamolov S.G., Digital public governance: trends and risks. Giornale di storia costituzionale. 2017. т. 33. № 1. с. 185-194.
27. Лутовинова Н.В., Овсянникова А.А., (2017), Международно-правовые стандарты в области социального обеспечения. Социально-политические науки, 2: 82-86.
Мельник А.А., (2017), Государственно-частное партнерство, как градиент развития российского здравоохранения. Проблемы экономики и юридической практики, 1: 66-70.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Сравнительный анализ эффективности проектов ГЧП в сфере дорожного строительства» Манукяна А. Р. и Рязанцева А.А.
Актуальность научной статьи «Сравнительный анализ эффективности проектов ГЧП в сфере дорожного строительства» состоит в том, что основными сферами реализации различных проектов ГЧП являются масштабные транспортные объекты, как правило, имеющие федеральное значение. Такие масштабные проекты предполагают больших капитальных затрат частных инвесторов на стадии проектирования, строительства транспортного объекта, что, в конечном итоге, отражается на формате взаимодействия с государственными партнерами. Надлежащее внимание должно быть сосредоточено на проблемах, возникших в результате неэффективного использования инструментов при реализации таких проектов ГЧП. И первоочередной задачей в сложившихся условиях является модернизация института ГЧП в Российской Федерации, усовершенствование законодательной базы.
К предмету исследования автор относит сравнительный анализ эффективности проектов ГЧП в сфере дорожного строительства. Особое внимание при анализе уделяется масштабным транспортным объектам, имеющим федеральное значение.
Отметим, что название статьи и ее содержание полностью совпадают. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов познания, примененных в ходе исследования, а именно: общефилософского, теоретического: методов (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование, формально-логический, а также методов, используемых в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки).
Научная новизна заключается в выведении основных принципов максимализации эффективности в управлении, относящейся к сфере ГЧП, а именно вовлеченность в процесс всех заинтересованных в конечном результате сторон; постоянный надзор; полная прозрачность процесса принятия важных решений; справедливость; подотчетность, а также эффективность.
Автор приходит к выводу, что в интересах оптимизации системы ГЧП на территории РФ в сфере строительства автодорог следует предложить варианты льготного кредитования таких проектов со стороны крупных банков с государственным участием, либо построение схемы ГЧП с моделью О&М контракта.
В орбиту исследования вовлечены отдельные литературные источники, содержащие дискуссии по проблематике научной статьи. Заслуживают внимания и подкрепляют выводы автора данные, характеризующие результаты федеральной дорожной сети по состоянию на конец 2015 г.
Большинство выводов и суждений автора интересны читателю с содержательной точки зрения и имеют достаточную аргументацию.
Доцент Кафедры гражданского права
Юго-Западного государственного
университета, канд. юрид. наук
Е.А. Кириллова
