СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ ПРИ ИЗМЕНЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.1

СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ

ПРИ ИЗМЕНЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ

А. В. Богданов

Кандидат юридических наук,

доцент кафедры предпринимательского права,

гражданского и арбитражного процесса

Пермский государственный

национальный исследовательский университет

614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: [email protected]

Аннотация: в статье анализируется влияние на правовой режим земельного участка изменения градостроительного зонирования в публичных интересах. Автор статьи предпринимает попытку системного анализа возможных способов защиты нарушенных или могущих быть нарушенными прав и законных интересов правообладателей при принятии органами власти нормативных актов, изменяющих градостроительное зонирование территории, в границах которой расположены земельные участки и объекты недвижимого имущества правообладателей.

Ключевые слова: градостроительное зонирование; правовой режим земельного участка; органы государственной власти; органы муниципальной власти; способы защиты гражданских прав; взыскание убытков; оспаривание нормативного правового акта; неприменение акта, противоречащего закону

THE WAYS TO PROTECT THE RIGHTS OF RIGHTSHOLDERS WHEN CHANGING URBAN ZONING

А. V. Bogdanov

Perm State University

15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990

E-mail: [email protected]

© Богданов А. В., 2021

Annotation: the article analyzes the impact of changes in urban zoning in the public interest on the legal regime of a land plot. The author attempts a systematic analysis of possible ways of protection of violated or could be violated rights and legitimate interests of rights holders in decision-making by authorities regulations, changing zoning of territory within the boundaries of which the land plots and objects of immovable property owners.

Key words: urban planning zoning; legal regime of land plot; state authorities; municipal authorities; ways to protect civil rights; recovery of losses; challenging a regulatory legal act; non-application of an act that contradicts the law.

Права собственника земельного участка по его использованию определяются положениями гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

С целью определения роли градостроительного зонирования в определении правового режима земельного участка необходимо провести анализ действующего законодательного регулирования правового режима земельного участка и градостроительного зонирования.

Гражданский кодекс РФ предоставляет собственнику земельного участка права возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Указанные права осуществляются с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса РФ)1.

Согласно положениям подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ2 к принципам земельного законодательства относится деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется согласно их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства.

Соответственно изменение градостроительного зонирования территории может повлечь нарушение прав и законных интересов правообладателей земельных участков, накладывая ряд ограничений

1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 31.07.2020).

2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 15.10.2020).

и запретов по использованию земельных участков, а также возлагая на правообладателей дополнительные обязанности.

Вместе с тем органы муниципальной власти обладают широкой дискрецией при изменении градостроительного зонирования, а по существу - в определении правового режима земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, принадлежащих частным собственникам.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земельные участки используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земельных участков определяется на основе отнесения его к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Собственник земельного участка вправе самостоятельно выбрать любой вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов, без получения дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ) и использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

При этом права собственника земельного участка по его использованию в целях строительства на земельном участке жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ).

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) (п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

В свою очередь собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки обязаны

соблюдать требования градостроительных регламентов (п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

Градостроительные регламенты, обязательные для исполнения всеми землепользователями, определяют виды разрешенного использования земельных участков, правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1, п. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ1).

Право собственника земельного участка по его использованию ограничивается действующим законодательством необходимостью соблюдения требований градостроительного зонирования.

При этом органы местного самоуправления при принятии нормативно-правовых актов, устанавливающих градостроительное зонирование и градостроительные регламенты на конкретной территории, не связаны ни фактическим использованием земельных участков, ни интересами правообладателей таких земельных участков, поскольку к целям градостроительного нормирования не относится приоритетный учет интересов правообладателей земельных участков, что может привести на практике к изменению градостроительного зонирования территории в ущерб интересам частных собственников.

Как отмечено в определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О2, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (п. 2.1.).

Президиум ВАС РФ в постановлении от 18 июня 2013 г. № 136/13 указал, что задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб

1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.07.2020), (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020).

2 По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», ст. 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»: определение Конституц. Суда РФ от 15 июля 2010 г. №931-О-О.

иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса1.

Указанная правовая позиция последовательно проводится и в практике Верховного Суда РФ, в частности, Судебная коллегия по административным делам ВС РФ в апелляционном определении от 25 мая 2017 г. № 57-АПГ-3 отмечает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планиро-вания2.

При этом возникшее в результате смены территориального зонирования земельного участка изменение видов разрешенного использования земельного участка и, как следствие, возникшее противоречие существующего вида разрешенного использования земельного участка градостроительному регламенту территориальных зон может быть «проигнорировано» правообладателем земельного участка, поскольку такая возможность установлена положениями пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ. Земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока привидения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В то же время провести реконструкцию объекта недвижимости или изменить вид разрешенного использования земельного участка правообладатель вправе исключительно в соответствии с новым градостроительным регламентом, установленным для данной территории.

Указанный механизм справедливо критикуется правоприменителями и не является эффективным, поскольку создаваемый им «status quo» в правовом режиме использования земельного участка не соответствует ни публичным, ни частным интересам. Публичным интересам такой режим не соответствует, поскольку может на неопределен-

1 Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 г. № 136/13 по делу № А55-23145/2010 «Об отмене судебных актов по делу № А55-23145/2010 о признании частично недействительным решения Думы городского округа Самара от 08.04.2010 № 885 «О внесении изменений в Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 № 61» и об отказе в удовлетворении исковых требований.

2 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.05.2017 г. № 57-АПГ17-3.

ный срок «подвесить» вопрос о развитии территории в соответствии с измененным градостроительным зонированием, а частным - поскольку не дает правообладателю возможности использовать такой земельный участок иным образом нежели существующим либо в соответствии с вновь установленным зонированием, и при этом существенно ограничивает права такого лица на взыскание убытков, по той как раз причине, что текущее использование сохраняется.

Очевидным становится тот факт, что изменение градостроительного зонирования и градостроительных регламентов может повлечь нарушение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и привести к необходимости судебной защиты таких нарушенных прав и законных интересов, в случае установления дополнительных ограничений прав собственника по сравнению с ранее установленной территориальной зоной.

Применительно к защите прав, нарушенных изменением градостроительного зонирования, из всей системы способов защиты гражданских прав, поименованных статьей 12 Гражданского кодекса РФ наиболее применимыми, являются следующие:

- признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;

- взыскание убытков и

- неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Статья 13 Гражданского кодекса РФ позволяет в случаях, предусмотренных законом, признавать в судебном порядке недействительными нормативно-правовые акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемый законом интересы гражданина или юридического лица.

Как указал Пленум Верховного суда РФ в постановлении от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»1 (далее - «постановление № 50») оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса

1 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: постановление Пленума Верхов. суда РФ от 25.12.2018 № 50.

административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации2 (далее - АПК РФ).

Признание нормативно-правового акта недействующим влечет его исключение из системы правового регулирования полностью или в части (п. 1 постановления № 50).

Акты об утверждении генеральных планов, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов квалифицированы Верховным судом РФ в качестве нормативно-правовых, поскольку, определяя правовой режим земельных участков на определенной территории, являются обязательными для неопределенного круга лиц (п. 2 постановления № 50).

Правом на оспаривание нормативно-правового акта обладают лица, которые являются участниками отношений, регулируемых оспариваемым нормативно-правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены (существует реальная угроза нарушения) их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (п. 5 и 15 постановления № 50).

С.В. Никитин разделяет предмет судебной защиты по делам об оспаривании нормативно-правовых актов на три составляющие:

- публичные интересы охраны режима законности и правопорядка в системе правового регулирования государства (общие публичные интересы);

- публичные интересы охраны законности и правопорядка в конкретных областях (направлениях) государственной или общественной деятельности (конкретные публичные интересы);

- законные интересы граждан и организаций, направленные на предотвращение действия незаконного нормативного правового акта либо на обеспечение возможности защиты субъективных гражданских прав, нарушенных в результате действия незаконного нормативного предписания (частные интересы)3.

По справедливому замечанию С.В. Никитина, вывод суда о законности спорного нормативного предписания предопределяет вывод о

1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [ред. от 31.07.2020), [с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2020).

2 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ [ред. от 08.06.2020).

3 Никитин С.В. Предмет судебной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 5. С. 21-26.

возможном нарушении прав административного истца (незаконный акт может повлечь нарушение прав, а законный - не может)1.

Оспаривание нормативно-правового акта не всегда может быть результативным способом защиты нарушенного права при изменении градостроительного зонирования, так как само по себе ограничение прав владельца земельного участка еще не свидетельствует о незаконности нормативного правового акта, необходимо еще установление нарушения общих и конкретных публичных интересов.

К причинам, снижающим применимость на практике такого способа защиты права к ситуации смены градостроительного зонирования в публичных интересах в отношении территории, в границах которой располагаются частные земельные участки, можно отнести следующие:

во-первых, органы местного самоуправления обладают широким, практически нерегламентируемым, усмотрением при изменении градостроительного зонирования территории, в границах которой располагается земельный участок правообладателя, и по этой причине оспариваемый нормативно-правовой акт, существенным образом ограничивающий права владельца земельного участка, может и не находиться в противоречии с нормативно-правовым актом, имеющим большую юридическую силу;

во-вторых, исходя из принципа разделения властей, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (п. 28 постановления № 50).

Таким образом, суды не могут дать правовую оценку и необоснованному изменению градостроительного зонирования, если нормативно-правовой акт, предусматривающий такие изменения, формально соответствует предъявляемым действующим законодательством требованиям, пусть и не имеет под собой экономического или иного обоснования.

Следующим способом защиты нарушенного права выступает взыскание убытков, возникших в результате смены градостроительного зонирования.

Возможность взыскания убытков в соответствии с действующим законодательством может быть использована и при оспаривании нормативного правового акта и без такого оспаривания.

1 Никитин С.В. Указ. соч. С. 26.

По справедливому замечанию Г.А. Гаджиева, в соответствии с частью 2 статьи 13 Гражданского кодекса РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса РФ, и прежде всего таким способом, как возмещение убытков. Вот где проявляется взаимосвязь между способами защиты в ст. 12 Гражданского кодекса РФ, т.е. ее системность.1

По существу, законодатель предоставляет возможность взыскания убытков и при правомерности акта органа муниципальной власти, если таким актом существенным образом ограничиваются права владельца земельного участка. На это прямо указывает в своей практике Верховный Суд РФ, отмечая, что реализация публичной цели устойчивого развития территории, сопряженная с ограничением прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенных на территории, правовой режим которой изменяется в соответствии с документами территориального планирования, осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым относится и механизм компенсации причиненного ущерба2.

Действующее земельное законодательство предусматривает возможность возмещения в полном объеме, включая упущенную выгоду, убытков, которые возникли в результате ряда случаев. Применительно к изменению градостроительного зонирования к основаниям для взыскания убытков можно отнести

- ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (подп. 4 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ);

- изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка (подп. 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ).

При этом использование последнего основания на практике представляется малоэффективным, так как зачастую органы муниципальной власти изменяют правовой режим земельного участка без

1 Гаджиев Г.А. Нормоконтроль в сочетании с деликтными исками - эффективный способ защиты прав предпринимателей. Комментарий к Постановлению КС РФ от 06.07.2018 № 29-П // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 12. С. 68.

2 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.05.2017 г. № 57-АПГ17-3.

перевода земельного участка из одной категории в другую, устанавливая в отношении земельного участка иную функциональную и/или территориальную зону и соответственно меняя перечень возможных видов разрешенного использования такого земельного участка.

В частности, права владельца земельного участка могут быть существенным образом ограничены без смены категории земельного участка. Земельный участок может по-прежнему относиться к категории земель населенных пунктов, но при этом произведена смена территориальной зоны с зоны жилой застройки на рекреационную зону.

Отнесение частного земельного участка к рекреационной территориальной зоне по существу приводит к значительному ограничению прав собственника земельного участка по использованию принадлежащего ему имущества. Оставаясь собственником такого земельного участка и платя за владением таким объектом имущественные налоги, правообладатель может использовать земельный участок, находящийся в рекреационной территориальной зоне, для размещения городских лесов, скверов, парков, городских садов, прудов, озер, водохранилищ, используемых для отдыха граждан и туризма (п. 9 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

Земельное законодательство предусматривает возможность нахождения земельных участков общего пользования в составе различных территориальных зон, в том числе жилой и рекреационной. К земельным участкам общего пользования относятся земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

Системное толкование положений пунктов 9 и 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ позволяет прийти к выводу о том, что земли рекреационного назначения - это земли преимущественно общего пользования. Следовательно, ограничение прав владельца таких земельных участков происходит в публичных интересах. Отнесение земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения настолько существенным образом ограничивает права владельца по возможному использованию земельного участка, что по сути приводит к утрате владельцем одного из правомочий права собственности - права пользования.

Земельное законодательство содержит и алгоритм определения убытков: при расчете размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом рыночной стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения, на

основании которого возникли ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 4 ст. 57 Земельного кодекса РФ).

Такой способ защиты прав владельцев земельных участков как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, зачастую не используется в качестве самостоятельного, и обращение к нему сопряжено с применением иных способов защиты прав, в частности, с заявлением требования об оспаривании ненормативного правового акта или обжалованием решения органа государственной или муниципальной власти.

Для неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, необходимо доказать весь объем обстоятельств, которые необходимо установить и при самостоятельном оспаривании нормативно-правового акта, с той лишь разницей, что в деле об оспаривании нормативно-правового акта весь предмет доказывания определяется требованием о признании оспариваемого акта недействующим и служит этой цели, а в том деле, в рамках которого сторона просит не применять нормативно-правовой акт, требование об исключении такого акта из системы правового регулирования отношений сторон является вспомогательным и служит достижению цели удовлетворения основного требования стороны процесса.

Подводя итог, необходимо отметить, что широкие возможности изменения градостроительного зонирования в публичных интересах по инициативе органов государственной или муниципальной власти в отношении частных земельных участков должны сочетаться с эффективными способами защиты гражданских прав, а ограничение прав граждан и организаций в публичных интересах - сочетаться с действенными механизмами компенсации убытков.

Библиографический список

1. Гаджиев Г.А. Нормоконтроль в сочетании с деликтными исками - эффективный способ защиты прав предпринимателей. Комментарий к постановлению КС РФ от 06.07.2018 № 29-П // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 12. С. 63-71.

2. Никитин С.В. Предмет судебной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 5. С. 21-26.