Спорные вопросы функционирования единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

CONTROVERSIAL ISSUES OF FUNCTIONING OF THE UNIFIED SYSTEM OF EXECUTIVE AUTHORITIES IN THE RUSSIAN

FEDERATION

УДК 342.6

Е.А. КРАВЦОВА,

кaндидaт юридичecких нaук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) [email protected]

В.И. ЕВТУШЕНКО,

^нд^^т юридичecких нaук (Белгородский государственный национальный исследовательский университет, Россия, Белгород) [email protected]

ELENA A. KRAVTSOVA,

Candidate of Law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)

VLADIMIR I. EVTUSHENKO,

Candidate of Law (Belgorod State National Research University,

Belgorod, Russia)

Аннотация: органы исполнительной власти являются самыми многочисленными и сложно структурированными органами государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения интегрированы в единую систему. Рассматривая практическую реализацию данной статьи Конституции, ученые высказывают различные мнения о степени сформированности и работоспособности данной системы. В статье анализируются взгляды ученых на современное состояние системы органов исполнительной власти в России, а также действующее законодательство, принятое во исполнение ст. 77 Конституции Российской Федерации. На основании проведенного анализа автор делает вывод о том, что в настоящее время законодатель идет не по пути интеграции органов исполнительной власти в единую систему, а по пути дальнейшего разграничения полномочий между различными уровнями власти и взаимодействия их между собой в общей системе сдержек и противовесов, что в целом позитивно воспринимается современными учеными. Авторы обосновывают мнение о том, что в законодательстве должна быть проведена максимальная детализация предметов совместного ведения с определением уровня органов исполнительной власти, которые будут осуществлять полномочия в данной сфере путем принятия по вопросам совместного ведения специализированного закона.

Ключевые слова: конституционное право, органы государственной власти, государственные органы, органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти, система органов исполнительной власти.

Для цитирования: Кравцова Е.А., Евтушенко В.И. Спорные вопросы функционирования единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2018. № 2. С. 10-14.

Abstract: the bodies of executive power are the most numerous and complexly structured bodies of state power. According to Art. 77 of the Constitution of the Russian Federation, federal executive authorities and executive authorities of subjects of the Russian Federation are integrated into a single system in the areas of joint jurisdiction. Considering the practical implementation of this article of the Constitution, experts express different opinions about the degree of formation and efficiency of this system. The article analyzes

ПРАВО

the views of experts on the current state of the system of executive authorities in Russia, as well as the current legislation adopted in pursuance of Art. 77 of the Constitution of the Russian Federation. Based on the analysis, the authors conclude that at present the legislator is not following the way of integrating executive bodies into a single system, but along the way of further delineation of powers between different levels of power and their interaction among themselves in a common system of checks and balances that is, in general, positively perceived by modern experts. The authors substantiate the opinion that the legislation should detail the subjects of joint jurisdiction with a definition of the level of executive authorities that will exercise powers in this area by adopting a specialized law on joint jurisdiction.

Keywords: constitutional law, state authorities, state bodies, executive authorities, executive bodies of state power, system of executive authorities.

For citation: Kravtsova E.A., Evtushenko V.I. Controversial issues of functioning of the unified system of executive authorities in the Russian Federation // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2018. № 2. P.10-14.

Органы исполнительной власти в Российской Федерации являются сложной, разветвленной системой, которая существует на любом уровне власти. Задачи, стоящие перед ними, разнообразны и требуют постоянной активной деятельности. Как заметила по данному поводу О.В. Романовская, «исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности... Сравнение количества структур в различных ветвях власти приведет только к единственному выводу: любое министерство „перевесит" по числу служащих любой орган той же законодательной власти» [9, с. 141]. При этом согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения образуют единую систему»1. При выстраивании единой системы исполнительной власти появляются проблемы установления взаимозависимости и взаимодополняемости органов исполнительной власти, определения их функционала и распределения между ними полномочий.

С.Н. Братановский, анализируя особенности построения единой системы органов исполнительной власти, утверждает, что «региональные органы функционально подчинены органам федеральным в случаях, когда управленческие проблемы возникают в сфере, которую Конституция Российской Федерации относит к предметам ведения федерации или к предметам совместного ведения» [4, с. 280]. Соглашаясь с ним, В.Н. Медведев указывает, что принцип двойного подчинения логически вытекает из норм ст. 77 Конституции и «бази-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.

руется на том, что существуют две подсистемы органов исполнительной власти - федеральная и региональная; часть вопросов их ведения совпадает (предметы совместного ведения федерации и ее субъектов), а значит, совпадают и их цели, и должны быть согласованы их действия» [8, с. 105].

Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов указывают, что «органы исполнительной власти, формируемые в субъектах Российской Федерации, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти» [1, с. 232].

Однако вышеприведенные мнения действующими нормативными актами не подтверждаются. Так, ст. 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, в которой регулируются вопросы руководства органами исполнительной власти, устанавливает полномочия Правительства Российской Федерации по осуществлению контроля и руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти. По тексту закона отсутствуют нормы о подчинении исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации федеральным органам (и наоборот). Единственное упоминание органов исполнительной власти субъектов сделано в ст. 13, в которой зафиксированы полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению единства существующей в стране системы органов исполнительной власти, осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако нам кажется, что данную норму следует трактовать скорее как устанавливающую систе-

2 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997

№ 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

ПРАВО

му сдержек и противовесов в общей системе органов государственной власти, а не определяющую иерархию и соподчиненность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и центра.

Если обратиться к нормативным актам Президента и Правительства Российской Федерации, то также можно сделать вывод о том, что системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации находятся скорее во взаимодействии с центральными органами исполнительной власти, чем в подчинении. Например, в Указе Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»3 фактически также регулируются способы взаимодействия органов исполнительной власти в общей системе сдержек и противовесов. Данным документом устанавливаются полномочия глав регионов по осуществлению координации и взаимодействия органов исполнительной власти центра и регионов по вопросам совместного ведения, полномочия по согласованию отдельных кандидатур руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, и, наконец, право вносить представление лицам, возглавляющим федеральные органы исполнительной власти, о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителей их территориальных подразделений.

В свою очередь, лицо, возглавляющее федеральный орган исполнительной власти, наделяется полномочиями по влиянию на деятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, он вправе вносить через Правительство Российской Федерации Президенту Российской Федерации предложение об отрешении от должности главы региона в случае, если он ненадлежащим образом осуществляет федеральные полномочия, которые были переданы законом органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Конкретизация вышеуказанного Указа Президента Российской Федерации сделана Правительством Российской Федерации в Постановлении «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти

3 Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 27. Ст. 2730.

субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»4. Согласно данному акту взаимодействие между исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и федерации осуществляется в формах реализации совместных мероприятий, обмена информацией, совместной правотворческой деятельности, проведения совместных проверок организаций, оказывающих государственные услуги. Все вышеуказанное относится ко взаимодействию органов в системе сдержек и противовесов. Единственное контрольное полномочие - это возможность осуществления контроля со стороны центра за реализацией переданных органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации федеральных полномочий (при наличии выделенных под них субвенций). При этом в случае обнаружения нарушений со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации территориальные органы, осуществляющие надзор, «направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Проанализировав действующие нормативные акты, мы можем сделать вывод о самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отсутствии нормативного закрепления подчинения их федеральным органам. В настоящий момент федеральный законодатель идет не по пути интеграции органов исполнительной власти в единую систему, а по пути разделения полномочий между центром и регионами. Так, например, попытка разделить полномочия между органами центроа и регионов сделана в главе 4.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5. Однако данная попытка весьма

4 Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 50. Ст. 5311.

5 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

ПРАВО

невысоко оценена учеными. М.В. Глигич-Золо-тарева по данному поводу замечает: «Перечень полномочий субъектов Российской Федерации, предложенный в данной статье, оставляет желать лучшего. Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает „в один котел" полномочия и предметы ведения» [6, с. 53].

Разделение полномочий между центром и регионами прослеживается и в иных нормативных актах. К примеру, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 содержит ст. 5 «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды», ст. 5.1 «Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды». При этом в законе говорится лишь об осуществлении взаимодействия органов исполнительной власти разного уровня по вопросам охраны окружающей среды, то есть предполагается осуществление сотрудничества «на равных», без выстраивания иерархических отношений.

С.Б. Аникин по данному поводу замечает, что в настоящее время в мировой практике сложились 2 подхода к разрешению проблем, вытекающих из существования предметов совместного ведения: первый - максимальная детализация предметов совместного ведения путем внесения соответствующих поправок в Конституцию, как это сделано в Италии и Индии, а второй - приня-

6 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

тие по вопросам совместного ведения Основ законодательства, в которых будут распределены полномочия между субъектами и федерацией по конкретным вопросам [2, с. 16]. Сам С.Б. Аникин высказывается в пользу второго способа.

Многие современные авторы говорят о необходимости сохранения максимальной независимости органов исполнительной власти субъектов от центра при развитии института юридической ответственности данных органов перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Профессор И.Н. Барциц, рассматривая современную ситуацию, сложившуюся в государстве, утверждает, что «новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования: дополнение принципов единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий» [3, с. 330].

Мы согласны с вышеприведенным высказыванием. На наш взгляд, органы исполнительной власти на всех уровнях функционирования должны быть самостоятельны и независимы. Взаимодействие органов исполнительной власти должно проходить в рамках системы сдер-жек и противовесов, поскольку они входят в единую систему органов государственной власти Российской Федерации.

Что касается предметов совместного ведения, то следует и дальше идти по пути разделения полномочий, пока не выстроятся две четкие системы органов исполнительной власти: федеральная система и система субъектов Российской Федерации, исключающие дублирование полномочий по вопросам совместного ведения и взаимодействующие друг с другом на паритетных началах.

Литература

1. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - Москва: Норма, 2009. 576 с.

2. Аникин С.Б. Некоторые проблемы организации исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения России и субъектов федерации // Вестник Саратовской юридической государственной академии. 2013. № 6 (95). С. 15-19.

3. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: в 2-х т. - Москва: Из-во РАГС, 2011. Т. 1. 464 с.

4. Братановский С.Н. Административное право. - Москва: Директ-Медиа, 2013. - 921 с.

5. Булыгина О.В. Обеспечение единства системы государственной власти в условиях централизации государственной власти в Российской Федерации // Инновационные технологии управления и права. 2015. № 1 (11). С. 98-103.

6. Глигич-Золотарева М.В. Актуальные проблемы федеративных отношений в России // Аналитический Вестник Совета Федерации. 2004. № 21 (241). С. 53-55.

7. Заболотских Е.М. Ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 11. С. 1184-1190.

8. Медведев В.Н. Проблемы «двойного подчинения» органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в контексте реформы государственного управления // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала РТА. 2012. № 1 (41). С. 105-110.

ПРАВО

9. Государственная власть в субъектах Российской Федерации: понятие, организация, принципы: монография / под ред. д-ра юрид. наук, профессора Г. Б. Романовского. - Москва: Юрлитинформ, 2016. 288 с.

10. Четвериков В.С. Административное право Российской Федерации. - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 416 с.

References

1. Rossinskij B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo. - Moskva: Norma, 2009. 576 s.

2. Anikin S.B. Nekotorye problemy organizacii ispolnitelnoj deyatelnosti po voprosam sovmestnogo vedeniya Rossii i subektov federacii // Vestnik Saratovskoj yuridicheskoj gosudarstvennoj akademii. 2013. № 6 (95). S. 15-19.

3. Barcic I.N. Sistema gosudarstvennogo i municipalnogo upravleniya: v 2-h t. - Moskva: Iz-vo RAGS, 2011. T. 1. 464 s.

4. Bratanovskij S.N. Administrativnoe pravo. - Moskva: Direkt-Media, 2013. 921 s.

5. Bulygina O.V. Obespechenie edinstva sistemy gosudarstvennoj vlasti v usloviyah centralizacii gosudarstvennoj vlasti v Rossijskoj Federacii // Innovacionnye tehnologii upravleniya i prava. 2015. № 1 (11). S. 98-103.

6. Gligich-Zolotareva M.V. Aktualnye problemy federativnyh otnoshenij v Rossii // Analiticheskij Vestnik Soveta Federacii. 2004. № 21 (241). S. 53-55.

7. Zabolotskih E.M. Otvetstvennost zakonodatelnyh (predstavitelnyh) organov gosudarstvennoj vlasti subektov Rossijskoj Federacii // Lex russica. 2013. № 11. S. 1184-1190.

8. Medvedev V.N. Problemy «dvojnogo podchineniya» organov ispolnitelnoj vlasti v subektah Rossijskoj Federacii v kontekste reformy gosudarstvennogo upravleniya // Uchenye zapiski Sankt-Peterburgskogo filiala RTA. 2012. № 1 (41). S. 105-110.

9. Gosudarstvennaya vlast v subektah Rossijskoj Federacii: ponyatie, organizaciya, principy: monografiya / pod red. d-ra yurid. nauk, professora G.B. Romanovskogo. - Moskva: Yurlitinform, 2016. 288 s.

10. Chetverikov V.S. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii. - Moskva: YuNITI-DANA, 2015. 416 s.

(статья сдана в редакцию 17.04.2018)