CC BY
29
Макаров И.Н., Колесников В.В.
СПЕЦИФИКАЦИЯ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОГО РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ НА ОСНОВЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация. Статья посвящена анализу институциональных проблем, возникающих в процессе разработки и осуществления проектов государственно-частного партнерства, которые связаны с неразвитостью отечественного институционального поля, в том числе его формальной составляющей, обеспечивающей эффективную спецификацию прав собственности. Отношения собственности выступают в качестве экономической основы государственно-частного партнерства. Представляется очевидным, что без наличия фундаментального разделения собственности на общественную (государственную и муниципальную) и частную не было бы никакого партнерства. Соответственно, для повышения эффективности механизма государственно-частного партнерства в условиях российской экономики необходимо совершенствовать основу данного механизма, а именно - отношения собственности.
Ключевые слова. Государственно-частное партнерство; права собственности, институциональная среда, акционерное соглашение, промышленность.
Makarov I.N., Kolesnikov V.V.
SPECIFICATION OF PROPERTY RIGHTS AS AN ECONOMIC BASIS FOR THE EFFECTIVE DEVELOPMENT OF NATIONAL INDUSTRY BY PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Abstract. The article is devoted to the analysis of institutional problems arising in the process of development and implementation of public-private partnership projects that are associated with the underdevelopment of the domestic institutional field, including its formal component, which provides effective specification of property rights. Property relations act as an economic foundation for public-private partnership. It seems obvious that without the existence of a fundamental division ofproperty into public (state and municipal) and private, there would be no partnership. Accordingly, to improve the effectiveness of the mechanism of public-private partnership in the Russian economy, it is necessary to improve the basis of this mechanism, namely, property relations.
Keywords. Public-private partnership; property rights, institutional environment, shareholder agreement, industry.
ГРНТИ 06.39.02
© Макаров И.Н., Колесников В.В., 2018
Иван Николаевич Макаров - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики, менеджмента и маркетинга Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Виктор Викторович Колесников - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры бухгалтерского учета, аудита, статистики Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Контактные данные для связи с авторами (Макаров И.Н.): 398055, г. Липецк, ул. Полиграфическая, 4 (Russia, Lipeck, Poligraficheskaya str., 4). E-mail: [email protected].
Проблемы, связанные с необходимостью совершенствования отношений собственности в процессе реализации государственно-частного партнерства (ГЧП), возникают вследствие следующих обстоятельств [10-14]:
1. Специфики существующих отношений собственности в рамках отдельных форм ГЧП (совместного предприятия и концессии).
2. Необходимости развития институтов, обеспечивающих реализацию отношений собственности в сфере интеллектуальной собственности, что актуально в условиях перехода к информационной экономике.
Вместе с тем, собственность и, соответственно, отношения собственности не являются застывшими и неизменными категориями. Еще К. Маркс показал, что «собственность - это категория, определяемая конкретно-историческими условиями, она должна изменяться в связи с развитием производительных сил и технологий». Соответственно, наряду с экономической действительностью трансформируются как формы партнерства, так и их экономическая основа - отношения собственности. Данная проблематика поднимается и исследуется в целом ряде работ, как авторских [3, 4, 5, 6], так и других исследователей и специалистов, занимающихся различными вопросами реализации государственно-частного партнерства [2, 3, 7, 9].
Начнем нашу работу с анализа такой формы государственно-частного партнерства как совместное предприятие. Мировой и существенно более скромный отечественный опыт реализации ГЧП как инструмента развития национальной промышленности свидетельствует, что в качестве одной из основных проблем, возникающих при реализации такой формы государственно-частного партнерства, как совместное предприятие, выступает проблема диффузии собственности.
Как отмечают исследователи мирового опыта, диффузия собственности оказывает значительное влияние на эффективность функционирования акционерных компаний, включая ГЧП в форме совместного предприятия (СП). Именно риск формирования предприятий, не имеющих реального хозяина, рассматривается в качестве одного из наиболее существенных недостатков процесса приватизации и последующего формирования ГЧП в форме СП с применением механизма акционирования: «...наличие массового мелкого акционера фактически означает отсутствие реального хозяина на предприятии» [4, с. 39]. Согласно мнению сотрудника Всемирного Банка Стюарта Бэла, в процессе приватизации и последующего функционирования акционерной компании зачастую «происходит такая диффузия собственности, которая исключает наличие доминирующего владельца, способного организовать хорошее управление предприятием» [там же].
В исследованиях, проведенных в 1930-х годах экономистами А. Барлом и Г. Минзом, было указано, что «ввиду распыления акций и чрезвычайного усложнения процесса управления происходит формирование особого класса управляющих (менеджеров), которому собственники делегируют свои полномочия по текущему управлению своими компаниями. На этом основании... ответственность выходит за пределы узкого интереса собственника и превращается в ответственность перед обществом» [1, с. 74]. Впоследствии в работах Бэрнхейма было обосновано утверждение, что «ввиду перехода функций управления от собственников к управляющим капитализм превращается в «управленческий капитализм», в котором решающей фигурой экономики выступает уже не собственник, а менеджер» [1, с. 74].
В распространенной в США, Канаде, Австралии и Новой Зеландии (для которых характерна система англо-саксонского права) модели управления корпорациями, роль собственника (в данном случае преимущественно имеются ввиду собственники, располагающие небольшими пакетами акций) сводится к тому, что «он управляет не фирмой, а своими акциями. Функции же управления корпорациями выполняет особый круг людей - менеджеров, состоящий из компетентного наемного персонала» [1, с. 74]. Соответственно, у собственника остаются следующие возможности влияния на корпорацию: (1) голосование на собрании акционеров; (2) продажа и покупка акций компании.
Представляется очевидным, что подобная модель фактически исключает возможность собственника (инвестора) влиять на оперативное управление корпорацией, за исключением тех случаев, когда в «одних руках» сосредоточена значимая часть акций, позволяющая провести в совет директоров компании лицо, отражающее интересы конкретного собственника. Размер этой доли может варьироваться в зависимости от множества причин, наиболее значимыми из которых являются:
1. Степень раздробления акционерного капитала компании - чем больше величина совокупной доли акций, принадлежащих держателям «мелких пакетов», тем меньшая часть акций требуется для активного влияния на дела фирмы.
2. Характеристики институциональной среды, в которой функционирует корпорация. Во многих странах Запада большую роль играет протестантская этика и «преклонение» перед законом. В посткоммунистических странах, в особенности в России, как принято считать, роль этих ограничителей значительно ослаблена.
Согласно мнению В.Г. Куликова, «диффузия собственников, претендующих на контроль, но не имеющих его, означает весьма острую борьбу за передел собственности, борьбу, в которую вовлекается государство» [4, с. 39].
В западной практике корпоративного управления в качестве одного из инструментов повышения эффективности функционирования компании (включая ГЧП в форме СП / компании со смешанной собственностью) имеет место такая форма институционального соглашения как акционерное соглашение. Как отмечают специалисты, основная цель акционерных соглашений - «настройка системы корпоративного управления посредством согласования интересов акционеров, а также акционеров и иных стейкхолдеров» [10, с. 49]. Как свидетельствует мировой опыт, с разделением полномочий и, в частности, прав контроля и прав управления, связана одна из наиболее существенных проблем управления компанией. Согласно выводам О. Уильямсона и А.Е. Шаститко, в международной практике можно выделить четыре способа взаимоотношений акционерных соглашений и устава компании:
1. Роль акционерных соглашений сводится к разъяснению или уточнению норм и положений, содержащихся в уставе акционерного общества.
2. В качестве дополнения к уставу по вопросам, не рассмотренным в рамках устава, а в ряде случаев - и в национальном законодательстве.
3. В США и ряде других стран с действующей системой англо-саксонского права акционерные соглашения могут заменять устав на начальных этапах деятельности общества. В дальнейшем, при условии, что компания не переходит в разряд публичных, а заключенное акционерное соглашение устраивает участников, оно может рассматриваться в качестве структурной альтернативы уставу.
4. Акционерное соглашение существует одновременно с уставом общества, но, вследствие значительно меньших издержек на изменение параметров соглашения, де-факто именно оно, а не устав, выступает в качестве основного документа, регламентирующего деятельность компании.
Мировая практика показывает, что для структур, «функционирующих в системе прецедентного права, встречаются все четыре формы соотношения данных документов, в то время как для компаний, действующих в юрисдикциях кодифицированного права, характерны первые две» [10, с. 60]. При этом необходимо учитывать, что «в странах с кодифицированной системой права формальные акционерные соглашения используются только как дополнительный инструмент корпоративного управления» [10, с. 60].
Поскольку в России имеет место именно кодифицированная правовая система, акционерные соглашения могут использоваться и используются в практике корпоративного управления, однако они носят в основном неформальный характер и относятся к положениям, не прописанным в уставе, а зачастую и противоречащим уставу и правовым нормам [10]. Однако их потенциальная эффективность как инструмента, обеспечивающего соблюдение общественных интересов в такой форме государственно-частного партнерства, как совместное предприятие, заслуживает самого пристального внимания.
Другой формой установления баланса в имущественных правах между бизнесом и государством в рамках совместного предприятия является установление преимущественных прав акционеров на приобретение пакетов акций, в случае их продажи одним из партнеров. Подобная практика характерна в основном для государственно-частных партнерств, реализуемых в Аргентине и Бразилии. Основным преимуществом подобной системы при ее реализации в рамках ГЧП является то, что «государство имеет ограниченные возможности по продаже своей доли», что положительно сказывается на стабильности проекта [4, с. 41]. Подобную практику также можно рекомендовать для внедрения в отечественную практику государственно-частного партнерства, обеспечив для ее реализации разработку и принятие необходимой нормативно-правовой базы.
Обращаясь к европейскому опыту управления отношениями собственности в процессе реализации ГЧП, необходимо отметить, что в Австрии, Германии и Франции используется метод создания «голосующих блоков акционеров», которые, как правило, оформлены соответствующими договорами. Альтернативой методу «голосующих блоков акционеров» является «золотая акция», широко используемая в практике управления государственной собственностью в совместных предприятиях (ГЧП в форме СП) в Великобритании, Бельгии, Бразилии, Франции, Испании, Новой Зеландии.
Использование «золотой акции» «позволяет частному бизнесу обладать значительным пакетом собственности, но при этом сохраняет за государством право контролировать процесс управления этой собственности» [4, c. 41]. «Золотая акция» уже использовалась в отечественной практике ГЧП в процессе создания совместных предприятий в период 1992-2006 гг., накопленный опыт свидетельствует о сомнительной эффективности применения данного метода в отечественных условиях. Однако возможность создания «голосующих блоков акционеров» представляется весьма интересной для ее реализации в процессе разработки и осуществления отечественных масштабных ГЧП-проектов.
Далее, обратимся к проблематике концессионной формы партнерства. Концессионная форма ГЧП также имеет свои особенности и противоречия в процессе реализаций отношений собственности. Российская действительность еще более осложняет процессы реализации отношений собственности в процессе применения такой формы ГЧП, как концессия. Особенностью концессии в России является крупный размер передаваемых активов и их реализация преимущественно в отраслях добывающей промышленности и транспортной инфраструктуры.
В добывающем секторе промышленности реализовывалась значительная часть государственно-частных партнёрств, главным образом, в форме классической концессии, на протяжении последних двух веков во всем мире. Функционирование предприятий добывающего сектора экономики характеризуется значительной величиной необходимых капиталовложений и наличием весьма существенных внешних эффектов социально-экономического и экологического характера. Поэтому характер отношений собственности, сложившийся в России, оказывает на их функционирование особенно существенное влияние.
Как отмечает Г. Явлинский, оценивая ситуацию, сложившуюся в сфере крупной собственности, «признавая, что применительно к крупным активам, имеющим общественную и государственную значимость, право собственности нигде и никогда не может быть абсолютным и безусловным, нельзя не отметить, что в России степень уязвимости прав крупных собственников все же чрезвычайно высока. Более того, в действительности во многих аспектах она выходит за пределы эффективного хозяйствования, что ограничивает перспективы роста экономики» [15, c. 5]. Поэтому четкая спецификация прав собственности здесь особенно актуальна.
В большинстве стран мира, включая Российскую Империю и Советскую Россию периода НЭПа, экономической основой для реализации государственно-частного партнерства в добывающем секторе промышленности являлось и является наличие государственной (общественной) собственности на природные ресурсы (недра, запасы полезных ископаемых, биологические, водные и лесные ресурсы).
Применительно к современной российской действительности необходимо отметить, что состояние отношений собственности в добывающем секторе отечественной промышленности является весьма проблематичным. Согласно выводам Н. Петракова, полезные ископаемые, природные богатства, иные природные ресурсы должны находиться в собственности государства и права собственности на них не передавались и не могут быть переданы в частные руки: «Ни в каких законодательных актах, президентских указах или подзаконных актах никогда не говорилось о приватизации недр, запасов полезных ископаемых и иных природных богатств. Констатация этого факта имеет особое значение в отраслях добывающей промышленности. Сказанное должно стать юридической основой для изменения схемы распределения доходов в этих отраслях без изменения прав собственности (то есть без деприватизации). Обществу - недра, разработкам - горнодобывающее и горнообрабатывающее оборудование. Экономические отношения между собственником недр и собственником оборудования (капитала) строятся на основе концессионных соглашений»[8, а 65].
Мы полагаем, что в данных секторах при соответствующих изменениях в структуре прав собственности, наряду с концессиями, могут быть успешно применены и иные формы государственно-частного партнерства. Однако, спецификация прав собственности на полезные ископаемые и иные природные ресурсы в России должна быть осуществлена реально, а не только декларативно, и сопровождаться развитием механизма реализации и управления отношениями собственности в сфере природных ресурсов, включающего, в частности, предельный уровень прозрачности проведения торгов на право разработки месторождений, исключающий или сводящий к минимуму предоставление преимущественных прав на разработку организациям, принадлежащим лицам, входящих в круг «приближенных» к чиновнику, ответственному за проведение торгов, или представителям местной, либо региональной, власти.
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует, что основой для разработки эффективного институционального поля в сфере отечественного государственно-частного партнерства должно явиться четкое определение категории «государственная собственность», ее разграничение с частной собственностью и выработка концепции управления государственной собственностью. При этом должны быть определены полномочия региональных и местных органов власти с целью избежания противоречий в пользовании объектами собственности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дзарасов С. Посткейнсианство и инновационная модель развития // Экономист. 2008. № 4. С. 67-77.
2. Ермолова К.А. Проблематика развития государственно-частного партнерства в коммунальной инфраструктуре России (на материалах Липецкой области) // Российское предпринимательство. 2017. Том 18. № 19. С. 2823-2832.
3. Колесников В.В., Корякина Т.В., Макаров И.Н. Проектное финансирование и государственно-частное партнерство в регионах России: институциональные и управленческие проблемы // Российское предпринимательство. 2017. Том 18. № 14. С. 2129-2142.
4. Куликов В.Г.Анализ зарубежного опыта взаимодействия государственных и предпринимательских структур // Экономические науки. 2008. № 2 (39). С. 38-41.
5. Макаров И.Н. Необходимость совершенствования институциональной среды государственно-частного партнерства в условиях России // Российское предпринимательство. 2011. Том 12. № 7. С. 74-79.
6. Макаров И.Н. Современная экономика: регулирование и партнерство // Российское предпринимательство. 2009. Том 10. № 8. С. 22-27.
7. Манько Н.Н. Исследование специфики отношений собственности в проектах государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. 2012. Том 13. № 11. С. 16-21.
8. Петраков Н. Укрепление прав собственности: трансформировать не разрушая // Вопросы экономики. 2008. № 3. С. 64-67.
9. Семенова Н.Н., Ермошина Т.В. Финансирование инвестиционных проектов на основе механизма государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. 2017. Том 18. № 10. С. 1567-1578.
10. Шаститко А., Радченко Т. Механизмы корпоративного управления: место акционерных соглашений // Вопросы экономики. 2008. № 10. С. 49-61.
11. Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. М.: ТЕИС, 1998. 424 с.
12. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС, 2002. 591 с.
13. Шаститко А.Е. Реформа антимонопольного регулирования в России: повестка дня и дизайн дискуссии // Вопросы экономики. 2004. № 3. С. 140-148.
14. Шаститко А.Е. Экономическая теория организаций. М.: ИНФРА-М, 2007. 303 с.
15. Явлинский Г. Необходимость и способы легитимации крупной частной собственности в России: постановка проблемы // Вопросы экономики. 2007. № 9. С. 4-26.
